Dans le sillage de la guerre froide, il est tentant de supposer que les dissensions actuelles, entre la Maison-Blanche et le Congrès, en matière de politique étrangère, marquent l'abandon du consensus qui existait auparavant entre les deux partis, mais ce n'est là, au mieux, qu'une « vérité partielle », affirme M. Holborn, qui se réfère à l'opinion énoncée par les architectes de la Constitution des États-Unis, selon laquelle la politique étrangère est trop importante pour être laissée au seul Président, et il faut donc s'attendre à des tensions entre l'Exécutif et le Législatif. M. Holborn, qui enseigne à l'Ecole des hautes études internationales de l'Université Johns-Hopkins depuis 1971, est également consultant pour le compte de l'Association américaine des sciences politiques et dirige un atelier d'études intensives sur le Congrès et la politique étrangère des États-Unis à l'intention de diplomates en service à Washington. Il a été assistant du Sénateur John Kennedy pour les questions législatives de 1959 à 1961 et assistant spécial à la Maison-Blanche de 1961 à 1966.

Il faut bien comprendre la Constitution des États-Unis pour saisir le rôle que joue le Congrès dans la formulation de la politique étrangère des États-Unis.

Aujourd'hui, quand nous entendons de fréquents appels en faveur du retour à l'esprit bipartisan entre l'Exécutif et le Législatif sur les questions de politique étrangère, nous devons nous rappeler que la Constitution ne prévoyait pas une harmonie naturelle dans les affaires étrangères mais plutôt un niveau considérable de tensions entre le Président et le Congrès.

La Constitution des États-Unis, à la différence des documents constitutifs de la plupart des autres gouvernements, ne souscrivait même pas à la suprématie de l'Exécutif dans les affaires étrangères, mais définissait une mosaïque de pouvoirs distincts pour chaque branche, ainsi que des responsabilités communes. S'il n'y avait pas unanimité parmi les architectes de la Constitution, l'idée qui dominait était que la politique étrangère était trop importante pour être laissée aux seules mains du Président. Ils n'ont pas défini de frontières précises entre l'Exécutif et le Législatif, mais il est clair qu'ils ont cherché à donner au Congrès un rôle important et des responsabilités dans ce domaine.

En ce qui concerne le commerce, élément important de la politique mondiale d'aujourd'hui, c'est exclusivement au Congrès que revient le soin d'entériner les traités. Le Président ne peut même pas conclure de négociations commerciales sans l'autorisation préalable explicite du Congrès. Autrement dit, les pouvoirs du Président sont donc entièrement subordonnés à l'approbation du Congrès et, lorsque le Congrès donne cette approbation, elle est généralement limitée dans le temps et dans sa portée.

La mobilisation des forces armées et la déclaration de guerre sont clairement définies dans la Constitution comme des attributions du pouvoir Législatif. Pourtant, le Président est explicitement désigné comme étant le Commandant en chef, et il a le pouvoir de reconnaître les gouvernements étrangers et de négocier des traités. Mais, même ce pouvoir est subordonné à l'obligation d'obtenir l'approbation du Sénat par un vote à la majorité extraordinaire des deux tiers pour qu'un traité entre en vigueur. En outre, les nominations des diplomates américains et des membres du cabinet et autres hauts fonctionnaires doivent être entérinées par le Sénat.

Ce qui est peut-être le plus important à une époque où la mise en oeuvre de presque toute décision de politique étrangère implique un engagement financier, c'est la nécessité constitutionnelle incontournable pour l'Exécutif de demander au Congrès les fonds nécessaires à toute initiative de politique étrangère.

Le troisième pouvoir, le pouvoir judiciaire, a pour mission de statuer sur les questions qui ne peuvent être réglées par les deux autres pouvoirs. En réalité, la Cour suprême ne s'est prononcée qu'à de rares occasions sur des dossiers ayant des répercussions sur la politique étrangère. Mais dans les quelques cas où elle l'a fait - notamment pour le transfert d'Américains d'extraction japonaise dans des camps d'internement pendant la Deuxième Guerre mondiale, la révocation du Traité de sécurité avec Taïwan en 1979, après la normalisation des relations entre les États-Unis et la République populaire de Chine, et les décisions concernant les demandes d'indemnisation après la crise des otages américains en Iran de 1979-1981 - elle s'est généralement prononcée dans un sens qui renforçait la position de l'Exécutif. Toutefois, le plus souvent, la Cour suprême refuse de se saisir de telles affaires, préférant laisser à l'Exécutif et au Législatif le soin de les résoudre, quitte à ce que ce soit au prix de tiraillements entre ces deux pouvoirs. Par exemple, elle a refusé de se prononcer sur la non-déclaration de guerre à la Corée ou sur diverses questions soulevées au sujet de la légalité de la guerre du Viêt-nam.

Dans le sillage de la guerre froide, il est tentant de supposer que les dissensions qui existent actuellement en matière de politique étrangère entre l'Exécutif et le Législatif marquent l'abandon du consensus qui existait auparavant entre les deux partis. Ce n'est là au mieux qu'une « vérité partielle ». Si la manifestation de l'esprit bipartisan se définit comme une situation où les grandes orientations reçoivent l'appui ou du moins l'assentiment résigné de fractions importantes des deux grands partis politiques, on peut dire que cette situation ne s'est produite qu'à deux reprises : pendant les années 1943-1950, sous les présidents Roosevelt et Truman, puis de nouveau de 1953 à 1958, pendant une bonne partie du gouvernement Eisenhower, époques qui ont été marquées par une collaboration étroite entre le Président et les dirigeants des deux partis au Congrès. La guerre de Corée, en 1950-1952, a provoqué de profondes fissures dans l'esprit bipartisan qui régnait au Congrès, et a marqué la fin de l'époque glorieuse du gouvernement Truman tout autant que la guerre du Viêt-nam a paralysé le gouvernement Johnson plus tard. Certes, cette cohésion entre les deux partis a refait occasionnellement surface depuis lors, avec une constance remarquable dans certains domaines, notamment en ce qui concerne la politique des États-Unis à l'égard du Proche-Orient. En revanche, sur certaines autres questions, la Chine par exemple, il n'y a jamais eu consensus entre les deux partis. Et ces dernières années, sur un certain nombre d'autres questions, le consensus politique a été fragile ou précaire, qu'il s'agisse du commerce, de l'aide à la Russie après l'effondrement de l'Union soviétique, de l'élargissement de l'OTAN ou du rôle des États-Unis dans les Balkans après la dissolution de l'ex-Yougoslavie.

Il convient toutefois de comprendre que l'influence du Congrès ne peut se mesurer seulement à ses votes. Très souvent, le Congrès a un pouvoir dissuasif. Le Président doit toujours tenir compte de ce que le Congrès pourrait faire ou ne pas faire. Souvent, il préfère ne pas bouger ou temporiser, car le prix à payer pour avoir l'appui du Congrès ou pour susciter celui du public semble trop lourd ou de nature à mettre en péril d'autres objectifs de politique intérieure ou étrangère du gouvernement. Ainsi, la prudence dont a fait preuve la Maison-Blanche à propos de la normalisation des relations avec le Viêt-nam témoigne des profondes divisions qui existaient au sein du Congrès à ce sujet.

Parfois, le Président prend des risques en essayant de placer le Congrès devant le fait accompli : le marché conclu entre le président Roosevelt et la Grande-Bretagne en 1940, aux termes duquel les États-Unis ont obtenu le droit d'utiliser des bases situées sur les possessions britanniques de ce côté de l'Atlantique en échange de cinquante destroyers américains ; la politique d'ouverture à l'égard de la Chine du président Nixon et de M. Kissinger, en 1971-1972 ; la vente de blé à l'Union soviétique à la même époque ; le déploiement de soldats dans le Golfe persique par le Président Bush en 1990-1991, et les récentes initiatives du Président Clinton en Haïti et en Bosnie. Dans chacun de ces cas, le Président n'a pas attendu l'approbation du Congrès, et chacune de ces situations a donné lieu à une vive polémique au Congrès. Il faut dire que les cas de rejet pur et simple d'une décision du Président sont rares, surtout si des troupes sont déjà sur le terrain, comme c'était le cas en Haïti et en Bosnie. Néanmoins, les débats et les inquiétudes du Congrès ont probablement incité le gouvernement Clinton à définir plus rigoureusement les intérêts des États-Unis et à limiter la durée de la présence militaire américaine dans ces pays.

Dans le cas de l'Iraq, le Président Bush ne s'est laissé persuader qu'à contre-coeur de laisser le Congrès débattre une résolution en janvier 1991 sur l'opportunité d'engager une action militaire directe contre le régime de Saddam Hussein. La question était litigieuse et a donné lieu à une lutte serrée au Sénat. Néanmoins, malgré une marge étroite, le vote de soutien du Sénat a donné un surcroît de légitimité à l'opération Tempête du désert.

Lorsqu'ils font preuve d'habileté et de doigté, les présidents américains peuvent réussir à agir de façon unilatérale, mais parfois, ils doivent payer le prix pour n'avoir pas associé plus tôt le Congrès à leurs décisions. Par exemple, lorsque le Président Carter a soumis le projet de loi sur les relations avec Taïwan à l'approbation du Congrès, au début de 1979, parce qu'il n'avait pas été consulté plus tôt, le Congrès a présenté un projet de loi beaucoup plus large qui a presque failli réduire à néant la normalisation des relations avec la République populaire de Chine.

Il faut bien souligner que le Congrès n'est pas monolithique dans ses opinions et qu'il n'agit que peut souvent de façon unie. Souvent, quand on mentionne les actions du Congrès, on parle en fait d'actions de l'une des deux chambres, ou de celles d'une commission, voire de quelques parlementaires ou même d'un seul.

Il est rare que le Congrès soit unanime quand s'ouvre un débat sur une question. Cela n'arrive qu'occasionnellement, mais ce fut le cas pour l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord (OTAN) et du Plan Marshall. Le plus souvent, toutefois, les projets de loi soumis au Congrès sont modifiés par des amendements, des directives spécifiques ou des interdictions. Le débat sur la Clause de la Nation la plus favorisée, qui visait à l'origine l'Union soviétique et la Roumanie et qui est aujourd'hui au centre des relations sino-américaines, a son origine dans un amendement de la loi sur le commerce de 1974, proposé par le Sénateur Henry Jackson et le Représentant Charles Vanik. Pendant les cinq premières années du gouvernement Reagan, l'âpre débat sur la politique des États-Unis à l'égard du Nicaragua et l'aide aux Contras a été centré sur un amendement qu'avait proposé le représentant Edward Boland et qui visait à contrôler l'aide accordée secrètement. Très souvent, la politique choisie est le résultat de nombreuses actions individuelles et d'amendements approuvés par le Congrès au fil des années. C'est le cas par exemple des questions concernant les droits de l'homme.

Le Congrès l'emporte rarement sur les questions de politique étrangère à propos desquelles le Président a des opinions solidement ancrées. On peut assister à des durcissements ou à des impasses, mais la menace d'un veto présidentiel est un moyen puissant d'inciter le Congrès à rechercher un compromis avec le Président. Pour contrer un veto du Président, il faut un vote à la majorité des deux tiers de chacune des deux chambres. Sur la question de l'application à la Chine de la clause de la nation la plus favorisée, l'utilisation et la menace d'un veto présidentiel ont permis au Président Bush comme au Président Clinton d'imposer le point de vue de l'Exécutif. Lors du vote de 1986 sur l'imposition de sanctions à l'Afrique du Sud, le Congrès a quand même réussi à triompher du veto présidentiel. Mais le plus souvent, le Congrès hésite à aller jusqu'à risquer un veto pour faire prévaloir son point de vue.

Au lendemain de la Deuxième Guerre mondiale, des changements sont apparus dans l'intensité et la portée des affrontements entre l'Exécutif et le Législatif. La Chambre des Représentants a vu son influence augmenter à mesure que se faisaient plus nombreux les projets de loi relatifs à la politique étrangère - Plan Marshall et aide extérieure en l'occurrence - qui ne pouvaient être mis en oeuvre qu'après l'adoption de lois de dépense qui, aux termes de la Constitution, doivent émaner de la Chambre basse. Pendant les années précédant la création de l'Organisation des Nations unies, de 1943 à 1945, le président Roosevelt a institué un processus plus régulier de consultation avec les dirigeants des deux partis dans les deux chambres du Congrès. Sous les quatre présidents qui lui ont succédé - MM. Truman, Eisenhower, Kennedy et Johnson - ce processus de consultation entre les deux partis s'est poursuivi sur presque toutes les grandes questions de politique étrangère.

Le caractère des rapports a cependant changé pendant les dernières années de la guerre du Viêt-nam, époque où le pouvoir au sein du Congrès est passé de la vieille garde à une nouvelle génération de membres plus jeunes, résolus à se battre contre la mainmise des chefs de file et des présidents des diverses commissions parlementaires. Cette nouvelle situation a diminué l'aptitude des chefs de file à représenter les intérêts des membres de leur Assemblée, voire de leur parti, dans les consultations et les négociations avec l'Exécutif. Les jeunes membres ont commencé à avoir plus d'influence, de nouvelles commissions et sous-commissions ont été créées, et de nouvelles procédures ont permis d'associer tous les membres du Congrès au processus Législatif.

L'autre facteur, peut-être tout aussi important, était le sentiment de plus en plus vif au sein du Congrès que l'Exécutif - après avoir longtemps défendu la guerre du Viêt-nam et après la démission du président Nixon au lendemain du scandale du Watergate - n'avait plus l'exclusivité ni même l'avantage en matière d'information, de renseignement et de connaissance profonde des événements. Avec l'accroissement du nombre de leurs collaborateurs, la création de cellules de réflexion ayant des philosophies diverses telles que la « Fondation Heritage » et la « Fondation Carnegie en faveur de la paix internationale », la multiplication des associations d'intérêt public et des groupes de pression, les membres du Congrès ont compris qu'ils pouvaient avoir accès à une information aussi crédible que celle dont disposait l'Exécutif.

D'une façon générale, le climat au Congrès est devenu plus partisan et plus discordant. Parfois, les points de vue sont carrément divergents entre les deux partis, comme dans le cas de la politique des années 80 à l'égard de l'Amérique centrale, alors que les Républicains et les Démocrates avaient des positions nettement opposées sur le Salvador et l'aide aux Contras, au Nicaragua. Ces dernières années, d'autres questions litigieuses - telles celles de l'aide à la Russie, de la Bosnie, de l'élargissement de l'OTAN et du commerce - ont suscité des controverses au sein des deux partis. Si les divergences de vues entre les deux partis ou au sein d'un même parti sont souvent moins profondes qu'il ne semble, il n'en est pas moins devenu plus laborieux de parvenir à une identité de vues entre le Congrès et le Président.

Ces dernières années, la politique étrangère est devenue de plus en plus tributaire des efforts déployés par le Congrès pour réduire les dépenses afin d'équilibrer le budget. Non seulement les budgets de la défense, de l'aide extérieure et des relations internationales ont diminué, mais le Président a peu de latitude ou de pouvoir discrétionnaire en matière de dépenses. Chaque nouvelle initiative - qu'il s'agisse de maintien de la paix, de secours à une région sinistrée ou d'aide aux fragiles démocraties naissantes - a un coût et ne peut être mise en oeuvre qu'au prix d'un prélèvement sur un autre programme. Les plafonds budgétaires sont devenus fermes, et des « pare-feu » ont été dressés par décision législative pour empêcher que des fonds soient transférés d'un secteur à un autre. À moins d'une urgence impérieuse, dans chaque cas ou pour chaque initiative, l'appui et les crédits doivent être obtenus du Congrès.

Parfois, le Président peut trouver un moyen d'agir seul, comme dans le cas du prêt des États-Unis au Mexique en 1995, où le Président Clinton a découvert un texte de loi ancien mais jamais utilisé qui lui a permis d'agir sans l'approbation du Congrès. Toutefois, cette forme de « court-circuit » n'est généralement utilisable qu'une fois, car le Congrès peut faire en sorte d'empêcher d'y recourir une deuxième fois. Si ce mécanisme budgétaire s'applique à tous les domaines en matière de dépense discrétionnaire, ses effets se font plus durement sentir sur la politique étrangère, qui manque de puissant défenseurs parmi l'électorat du pays. Dans certains cas, cela peut utilement inciter le Président à justifier plus clairement sa politique, mais cela peut aussi l'empêcher de prendre des mesures souhaitables, retarder sensiblement une action ou la diluer. Par exemple, des programmes déjà menacés, tels que le versement par les États-Unis de leurs contributions aux Nations Unies et de leurs souscriptions aux institutions financières internationales, deviennent encore plus vulnérables.

En fin de compte, le rôle du Congrès en politique étrangère est étroitement lié au contexte politique international. On peut déceler de nouveaux courants de pensée parmi les membres du Congrès, qui tendent à définir les intérêts américains dans le monde d'après la guerre froide d'une façon plus étroite que par le passé. Toutefois, le Congrès réagit aux événements mondiaux, aux initiatives du Président et à la voie qu'il semble tracer, à l'aptitude des spécialistes et des médias à présenter les événements avec clarté, et à l'opinion publique. Lorsque le Président est hésitant, l'opinion publique sans réaction et les experts en profond désaccord, il est probable que le Congrès affiche la même confusion. L'Histoire nous montre que la plupart du temps, le Congrès ne se comporte guère mieux ni plus mal que la société dont il est l'émanation. Il peut être source de retard, d'inefficacité, de paralysie, voire de discorde. Heureusement, en général, il répond aussi aux véritables urgences et offre souvent la thérapie d'un débat ouvert, d'une vision d'ensemble et d'une plus grande transparence des politiques, et sensibilise le public tant aux risques qu'aux potentialités des nouvelles orientations. Le scepticisme du Congrès peut déboucher sur un cynisme corrosif, mais il peut aussi donner un nouvel éclairage et un nouvel élan à l'éternel débat sur le rôle des États-Unis dans le monde.