Selon M. Lugar, tout président risque d'avoir de grandes difficultés à atteindre les objectifs qu'il s'est fixés en matière de politique étrangère si, dès qu'il assume ses fonctions, il ne réussit pas à y intéresser un éventail aussi large que possible de membres du Congrès. Le fait que le pouvoir législatif décide du financement des programmes du gouvernement fédéral est une menace permanente à la mise en oeuvre des politiques qui auraient été élaborées sans consultation préalables. M. Richard Lugar, sénateur républicain de l'Indiana, est ancien président de la Commission sénatoriale des relations extérieures. Au début de l'année, il avait brigué, sans succès, l'investiture de son parti en tant que candidat aux élections présidentielles. Cette interview a été réalisée par Ralph Dannheisser, journaliste de l'USIA.

Question - Il est aujourd'hui quasi axiomatique que la politique américaine devrait s'élever au-dessus des clivages partisans. Comment cela peut-il être possible lorsque le pouvoir est partagé entre le parti qui est représenté à la Maison-Blanche, en l'occurrence les démocrates, et celui qui est majoritaire au Congrès, les républicains ?

M. Lugar - La Constitution des États-Unis donne un rôle spécifique au Sénat en matière de politique étrangère puisqu'il lui incombe de ratifier les traités à une majorité des deux tiers. Mais les traités sont négociés par le Président ou ses représentants - le secrétaire d'État ou d'autres négociateurs - ce qui fait qu'il y a des interactions très importantes qui peuvent déboucher sur des consultations par le Président ou le gouvernement pendant les négociations, qui, en fin de compte, peuvent faciliter la ratification par le Sénat. Elles peuvent aussi déboucher sur des confrontations et l'échec de tout le processus, ce qui a pour résultat de saper le gouvernement et la crédibilité des États-Unis. Il y a là des liens fondamentaux qui exigent beaucoup de doigté de la part du Président et des membres de la Commission sénatoriale des relations extérieures.

Un autre élément critique de cette relation tient au fait que le Sénat doit confirmer les nominations que fait le Président aux fonctions de secrétaire d'État, de sous-secrétaires, de sous-secrétaires adjoints et d'ambassadeurs des États-Unis auprès de plus de cent cinquante pays. Chaque personne nommée fait une déposition devant la Commission des relations extérieures qui décide ou non de transmettre sa nomination au Sénat qui doit l'approuver à la majorité. Comme vous l'avez souligné, depuis quelques années, les membres du Sénat et le Président appartiennent généralement à des partis différents ; ils doivent donc faire preuve d'un esprit de coopération. En règle générale, le Sénat défère au Président pour ce qui est des nominations - et de toute évidence, c'est le Président qui nomme et non pas le Sénat - mais le Président n'en doit pas moins se montrer sensible aux commentaires et aux sentiments des membres de la Commission des relations extérieures et des autres sénateurs, pour que la nomination soit entérinée ou qu'elle obtienne un vote au lieu qu'on lui oppose des retards qui laisseraient les États-Unis sans ambassadeur pendant de longs mois.

En outre, afin de mener à bien la politique étrangère des États-Unis, le Président a toujours besoin d'argent et, dans de nombreux cas, de l'autorisation du Congrès. La Commission sénatoriale des relations extérieures et la Commission des relations internationales de la Chambre des représentants organisent des dépositions et modifient les textes législatifs autorisant les mesures ayant trait à la politique étrangère avant que les Commissions de finances n'affectent les crédits aux projets qui ont été autorisés. L'emprise que le Congrès exerce sur les cordons de la bourse fait contrepoids au pouvoir qui n'appartient qu'au Président de prendre des initiatives, de réagir rapidement ou même de demander une déclaration de guerre.

Question - D'une manière générale, est-ce que cette façon de procéder obtient de bons résultats ?

M. Lugar - Oui, d'une manière générale, cela fonctionne bien. Cela exige cependant que le Président et son gouvernement fassent preuve d'un doigté et d'une patience extraordinaires. Au tout début de l'élaboration de toute initiative majeure, le Président doit consulter les chefs de file des deux partis représentés au Congrès. Il doit prendre conseil auprès d'autant de personnes que possible et obtenir un appui aussi divers que possible au stade de la planification pour que, lorsque le moment de vérité arrive, et il arrive toujours - la plupart des mesures ont leurs bons moments et aussi leurs moments de désastre - le Président ne se retrouve pas tout seul. Tout manquement à cette règle amène presque inévitablement des difficultés politiques, sans parler des difficultés opérationnelles, parce que les membres du Congrès n'ont pas été consultés ; ces derniers se sentent alors en dehors de la course et peuvent même être surpris de l'audace du Président. Lorsque l'échec se produira, ils affirmeront qu'ils n'y sont pour rien, qu'ils ont toujours pensé que le Président avait tort et qu'il n'aurait jamais dû proposer la mesure en question. Le Président se retrouve alors dans une situation très difficile, obligé de traiter avec un groupe très peu coopératif et quelquefois belligérant dont il dépend notamment pour l'octroi de crédits budgétaires. Ça, c'est la pire des situations possibles.

Question - Pour autant que vous vous rappeliez, avez-vous eu l'impression d'avoir été pris par surprise en ce qui concerne une mesure particulière ?

M. Lugar - Je ne me souviens pas que cela se soit produit. Je me souviens cependant de nombreuses initiatives de politique étrangère pour lesquelles le Président - et le président Clinton en particulier - n'a pas été en mesure de susciter l'appui de suffisamment de partisans au sein de son propre parti, pour ne pas parler du parti républicain. Le Président réunit parfois un nombre relativement important de chefs de file démocrates et républicains à des fins de consultation. Ce fut le cas, par exemple, en ce qui concerne notre participation à l'IFOR (Force d'intervention en Bosnie), mais il était évident qu'il n'envisageait pas d'obtenir leur appui grâce à un vote de confiance comme le président Bush l'avait fait avant l'opération Tempête du Désert. Pour ce qui est de Haïti, le Président Clinton n'a pas fait de grands efforts en vue d'entamer un processus de consultation. Le manque de consultation risque de causer des problèmes. Ce pourrait être le cas à propos de l'engagement qu'il a pris de retirer tout le contingent américain de l'IFOR avant le 20 décembre. Beaucoup de parlementaires feront remarquer qu'ils n'étaient pas en faveur de cette opération, qu'ils y étaient même opposés. En conséquence, ils seront donc moins enclins à laisser une liberté d'action au Président dans cette affaire. À mon avis, le Président doit s'efforcer d'obtenir l'appui de plusieurs parlementaires qui seront prêts à assumer une partie au moins des responsabilités.

Question - Parlant du retrait des troupes américaines promis par le Président, croyez-vous que le calendrier en sera respecté et, s'il ne l'est pas, comment cela affectera-t-il les rapports avec le Congrès ?

M. Lugar - Je ne sais pas et je ne veux pas émettre d'hypothèses dans ce domaine. Je pense que la majorité des soldats américains auront terminé leur mission dans le cadre de l'IFOR d'ici au 20 décembre, mais guère avant. Mais je crois savoir que l'OTAN envisage maintenant d'entreprendre une nouvelle mission après le 20 décembre et que tous les pays intéressés, y compris le nôtre, devront décider quels en seront les éléments. Pour l'instant, c'est donc une tâche inachevée.

Question - À votre avis, quelles sont les grandes réalisations faites récemment dans le domaine de la politique étrangère et quelles sont vos priorités et celles de votre parti ?

M. Lugar - Je pense que l'on a obtenu des résultats très importants sur le plan des échanges internationaux. L'ALENA (Accord de libre-échange nord-américain) et le GATT (Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce) - l'Uruguay Round - sont des étapes qui ont une énorme importance sur le plan de la prospérité des États-Unis, mais aussi sur le plan des relations internationales. Pour ce qui est d'éviter les guerres commerciales et les conflits nationaux grâce à des moyens économiques, nous avons fait des progrès. Le Sommet des Amériques qui a eu lieu à Miami en décembre 1994 est aussi une initiative de la plus haute importance, de même que les résultats que le Président a obtenus lors des conférences de l'APEC (Groupe de coopération économique Asie-Pacifique). Je dois néanmoins ajouter que la suite donnée au Sommet de Miami a été quelque peu décevante et que le souhait du Président, et aussi d'ailleurs de nombreux républicains, de ne pas trop parler de l'ALENA a contribué à mettre une sourdine à la promesse d'intégration immédiate du Chili et aux autres initiatives visant à la création d'une zone de libre-échange. Je pense que nous venons de traverser une période pendant laquelle la libéralisation des échanges a quelque peu souffert, et, dans une certaine mesure, les deux partis en sont responsables.

Je pense que l'élargissement de l'action de l'OTAN - admission de nouveaux membres et mise en oeuvre de missions supplémentaires - se poursuit sans tapage, mais c'est d'une importance considérable pour l'avenir de la prééminence des États-Unis et de la coopération avec l'Europe. C'est aussi important pour notre sécurité dans la mesure où plusieurs pays, notamment la Pologne, la Hongrie, la République tchèque et, je l'espère, les pays baltes, vont pouvoir entrer dans le cadre américano-européen de la sécurité pour des raisons politiques, et aussi, à terme, dans le cadre de l'Union Européenne pour des raisons économiques. Il faut donner à ces initiatives le temps de mûrir. Je pense qu'elles bénéficient du soutien des deux partis, mais je ne doute pas qu'elles souffriront aussi d'une certaine opposition au sein des deux partis. Elles n'ont simplement pas été suffisamment étoffées. Nombreux sont les membres du Congrès qui ne saisissent pas la portée de ces initiatives et, dans la mesure où la politique étrangère n'a pas été une des grandes priorités ni des démocrates, ni des républicains, ni même de cette session du Congrès, il reste encore beaucoup à dire à ce sujet. Mais, en ce qui me concerne, ces initiatives sont très importantes.

Question - Vous parlez à la fois de soutien et d'opposition de la part des deux partis. Sait-on exactement quel est le point de vue de la majorité ?

M. Lugar - J'aimerais croire que nous serons en faveur de l'élargissement de l'OTAN après la réunion en décembre des ministres des affaires étrangères des pays de l'OTAN ou après le sommet de l'OTAN, l'année prochaine. Mais cela ne va pas nécessairement de soi. C'est pourquoi, avec l'aide d'autres personnes, j'essaie de constituer dès maintenant une coalition de soutien afin d'orienter les débats et de déterminer avec nos membres quelles pourraient être nos responsabilités.

Question - Pour ce qui est de vos propres initiatives, je sais que le sénateur démocrate Sam Nunn et vous avez exprimé des inquiétudes à propos de l'arsenal nucléaire russe. Je suppose que cette question vous intéresse toujours au premier plan ?

M. Lugar - Tout à fait. En fait nous avons ajouté une clause que l'on pourrait appeler « amendement Nunn-Lugar II » à la loi de finances du ministère de la défense. Son objectif est la continuation des mesures qui ont le mieux réussi : démantèlement des missiles, destruction des silos le cas échéant et, en tout cas, rassemblement des armes nucléaires tactiques et des éléments dispersés de ces armes et mise au point de dispositifs permettant de garantir la sécurité des matières fissiles, chimiques et biologiques, que l'on trouve tant en Russie que dans notre pays.

Ces mesures ont toujours fait partie de notre programme, mais nous proposons maintenant nombre de programmes complémentaires et d'autorisations de dépenses qui vont bien au-delà. Nous sommes terrifiés par les actions du groupe Aum Shinrikyo au Japon et par la catastrophe à laquelle Tokyo a échappé de justesse. Nous avons relevé, dans les témoignages qui nous ont été soumis, que les auteurs de l'explosion du World Trade Center envisageaient de déclencher une réaction chimique dans le bâtiment. Cela ne s'est pas produit, mais le simple fait qu'ils y aient pensé et que les substances nécessaires étaient sur place est effrayant et renforce notre conviction que notre première ligne de défense doit consister en la destruction de ces matières ou, après l'avoir acheté, en la transformation de l'uranium très enrichi en un uranium plus pauvre. Notre deuxième ligne de défense est constituée par les mesures de sécurité, que nous avons renforcées, autour des zones de stockage de ces substances et aux frontières des pays, notamment en Pologne, afin de détecter les radiations des véhicules qui passent régulièrement les frontières. Notre troisième ligne de défense, en cas d'échec des deux premières, consiste à mieux préparer les gens, aux États-Unis, à se défendre en cas d'attaque chimique ou biologique et non pas seulement en cas d'attaque nucléaire.

Question - La mise en oeuvre de ces mesures est-elle avant tout encouragée par le Congrès ou existe-t-il une collaboration entre le Congrès et le gouvernement ?

M. Lugar - La coopération existe, et elle est substantielle. Les sénateurs Sam Nunn et Pete Domenici et moi-même nous sommes entretenus avec le ministre de la défense, M. William Perry, et avec le vice-ministre de la défense, M. Ash Carter, ainsi qu'avec le vice-ministre de l'énergie, M. Charles Curtis. Ces questions les intéressent au plus haut point et nous oeuvrons en étroite collaboration avec le gouvernement. De toute évidence, il s'agit d'un effort auquel participent les deux partis puisque le sénateur Nunn, le sénateur Domenici, qui est très influent au plan des crédits budgétaires, et moi-même y participons.