La fin de la guerre froide, l'absence d'« une seule menace extérieure connue à la sécurité nationale » et l'intérêt croissant pour les affaires intérieures, tout cela fait qu'il est désormais plus difficile pour le gouvernement d'obtenir des Démocrates comme des Républicains au Congrès qu'ils soutiennent les objectifs de politique étrangère du Président, affirme M. Griffin. En sa qualité de chef des relations entre la Maison-Blanche et le Congrès, de décembre 1993 à février 1996, M. Griffin a demandé au Congrès d'appuyer la politique du Président sur la Chine, la Bosnie, Haïti et le Mexique. Observateur de longue date du Congrès, il a fait partie, au début des années quatre-vingt, du personnel de la Commission du budget du Sénat et de la Commission politique démocrate en tant que collaborateur de M. Robert Byrd, sénateur démocrate qui était, à l'époque, le chef de file de la minorité au Sénat. Cette interview a été réalisée par Wendy Ross, journaliste de l'USIA.

Question - Quel rôle joue le bureau de la Maison-Blanche chargé de la liaison avec le Congrès dans l'élaboration de la législation sur la politique étrangère du Président ?

M. Griffin - J'étais chargé d'élaborer avec mes collègues une stratégie globale visant à promouvoir auprès du Congrès le programme de politique intérieure et extérieure du Président. Je travaillais directement avec les chefs de file de la Chambre et du Sénat, dans la mesure du possible, à mettre en oeuvre la législation. J'ai aussi collaboré au maintien en vie du message du Président dans son propre parti.

Question - Plusieurs organismes publics impliqués dans la politique étrangère, dont le département d'État, l'Agence des États-Unis pour le développement international (USAID), l'Agence d'information des États-Unis (USIA) et le Bureau du représentant commercial des États-Unis, ont leur propres services de liaison avec le Congrès. Ces services se consultent-ils régulièrement et coordonnent-ils leurs méthodes de résolution des problèmes ?

M. Griffin - Oui. Permettez-moi de vous donner un exemple. Lorsque le président Clinton a dû décider pour la première fois s'il devait accorder à la Chine le statut de la nation la plus favorisée, il y a eu une réunion à laquelle assistaient le secrétaire d'État ainsi que des hauts responsables du Conseil national de sécurité et des services du renseignement, et d'autres personnes concernées. Une fois que cette politique a été formulée, il a fallu mettre au point un autre processus faisant participer les équipes législatives des organismes concernés pour organiser notre stratégie d'exécution de la décision du Président.

Il s'agissait d'une décision très controversée. Le Président, après réflexion, a modifié sa position antérieure sur ce qu'il allait faire quant au statut de la Chine. Ce faisant, alors qu'il s'attirait temporairement les foudres de certains de ses alliés traditionnels, y compris certains des chefs de file démocrates de la Chambre des représentants et du Sénat, il a réussi à créer une coalition majoritaire parmi les Démocrates et les Républicains qui soutenaient son projet. J'ai ensuite collaboré avec les services de liaison avec le Congrès des organismes et départements concernés, de concert avec ce groupe bipartite pour obtenir les voix dont nous avions besoin pour protéger la position du Président.

Question - Sur la question de la Bosnie, de nombreux membres du Congrès avaient quelques appréhensions sur l'intervention des États-Unis, alors que d'autres la souhaitaient. Comment avez-vous fait pour obtenir le soutien du Congrès à la politique du Président en Bosnie ?

M. Griffin - Au début de son mandat, le Président a courageusement, je crois, fait face à sa responsabilité qui consistait à élaborer une nouvelle politique sur la Bosnie. Les questions en jeu étaient très complexes et très délicates. Il y avait des factions menées par les Démocrates qui s'opposaient à certains aspects de la politique du Président. Nous avons travaillé à éliminer ces problèmes au cas par cas. Lorsque l'heure est arrivée d'obtenir un appui pour la politique que nous appliquons actuellement, le Président a essayé d'obtenir le soutien des chefs de file des deux partis. Et M. Bob Dole, qui était alors le chef de la majorité au Sénat, a fait preuve de courage en offrant son soutien au Président.

L'incapacité de M. Dole à maîtriser ses troupes a été un problème non seulement pour lui, mais aussi pour nous. Ce problème évoquait toute la dynamique qui a émergé entre l'exécutif et le Congrès sur la politique étrangère à ce moment précis de l'histoire et qui n'avait rien à voir avec l'esprit de parti. Même les chefs de file du Congrès ne pouvaient être certains que leurs troupes suivraient leurs directives sur les questions internationales. La tendance au nombrilisme et à s'orienter sur les affaires intérieures était non partisane et incontournable au point que, alors que M. Dole faisait tout pour aider le Président, il n'a pas réussi à être suivi par les Républicains comme il l'aurait voulu.

Question - Vous avez été le chef des services de liaison de la Maison-Blanche avec le Congrès en 1994, lorsque pour la première fois depuis quarante ans les Républicains ont pris le contrôle de la Chambre des représentants comme du Sénat. Quels résultats les élections législatives à mi-course ont-elles eus sur votre travail avec le Sénat ?

M. Griffin - Je pense que les relations entre l'exécutif et le Congrès sur la politique étrangère ont commencé à se compliquer en 1990 et 1992, avant les élections à mi-course. Je pense que la fin de la guerre froide, avec l'effondrement du rideau de fer, a mis fin à une ère et créé une dynamique d'introspection dans l'électorat américain, ce qui s'est manifesté, en partie, par un vote contre les membres sortants du Congrès, le rejet des anciens et l'élection de nouveaux membres ayant des priorités nationales clairement définies.

Le président Clinton a lui aussi bénéficié de ce phénomène. Le président Bush a, à mon avis, perdu l'élection présidentielle de 1992 en raison des effets puissants de ces changements d'opinion des électeurs. Avec le président Clinton a été élu un nouveau groupe de Démocrates tournés vers les affaires intérieures, situation qui a été renforcée lors des élections législatives à mi-course de 1994 (pour quatre cent trente-cinq des membres de la Chambre des représentants et un tiers des sièges du Sénat). Une tendance se faisait donc jour axée sur la politique intérieure et se préoccupant peu de la perspective internationale. La gestion de la politique étrangère a été rendue plus difficile encore par le fait que les Démocrates ont perdu le pouvoir au Congrès en faveur des Républicains à la suite de ces élections.

En outre, l'absence d'une seule menace extérieure connue envers la sécurité nationale après la fin de la guerre froide a rendu difficile l'élaboration d'un cadre de politique étrangère unique qui pourrait être utilisé pour organiser les Démocrates et les Républicains.

Question - Pouvez-vous donner des exemples de la façon dont le climat actuel fait qu'il est difficile pour le gouvernement d'obtenir l'appui du Congrès sur les questions de politique étrangère ?

M. Griffin - Absolument. Un exemple des problèmes que cela crée est le sauvetage du Mexique.

Après avoir été informé de la situation un soir par le ministre des finances, M. Robert Rubin, qui venait juste d'entrer en fonctions, le Président a dit qu'il était nécessaire de stabiliser la situation financière du Mexique. Il était là, prêt à se lancer. Mais j'avais l'impression qu'il serait difficile de trouver un appui suffisant parmi le gros des membres du Congrès.

Le Président partageait ce point de vue et a demandé aux quatre chefs de file du Congrès : M. Tom Dashle, chef de file de la minorité au Sénat, M. Dick Gephardt, chef de file de la minorité à la Chambre des représentants, M. Newt Gingrich, président de la Chambre des représentants, et M. Bob Dole, de se présenter le lendemain à la Maison-Blanche pour discuter sur la façon de procéder.

Ils l'ont tous soutenu, ce qui était très courageux de leur part. Mais il ne nous a pas fallu longtemps pour comprendre qu'ils ne sauraient le faire par la voie législative. Le Président déclara qu'il fallait quand même faire quelque chose, ce qu'il fit en publiant un décret-loi, invoquant sa propre autorité présidentielle et évitant, de cette façon d'impliquer le Congrès.

Question - Pourriez-vous nous donner d'autres exemples ?

M. Griffin - Une question particulièrement difficile pour le Congrès a été l'intervention de septembre 1994 en Haïti, car elle mettait en cause la politique, la diplomatie et l'armée.

Nous étions presque arrivés aux élections de mi-course de 1994 et nous envisagions d'envahir un pays où la plupart des membres du Congrès considéraient que nous n'avions rien à faire. Le Président a dit qu'agir pour la promotion de la démocratie en valait le risque, et une fois encore, il était déterminé à aller de l'avant. Du point de vue du Congrès, ce n'était pas une décision que je souhaitais le voir prendre, mais il était évident qu'il ne ferait pas marche arrière.

Il faut souligner que c'est grâce aux personnes qui ont mis au point cette stratégie que cette opération s'est révélée être un véritable succès. Mais essayez d'imaginer l'ouverture d'une campagne électorale avec la perspective de l'invasion potentielle d'un pays dans lequel, pour commencer, pratiquement aucun membre du Congrès ne voulait nous voir. Assis sur mon siège et me rongeant les ongles j'attendais et tout a marché : c'était un coup de maître. Cela témoigne du courage du Président.

Question - En ce qui concerne la politique étrangère, qui détient vraiment le pouvoir ? Le Président ou le Congrès ?

M. Griffin - À mon avis il est réparti équitablement entre l'exécutif et le législatif, l'avantage passant de l'un à l'autre. À première vue, l'exécutif a l'avantage, car c'est lui qui formule la politique et la fait appliquer. Pour moi, le Congrès essaie toujours d'accroître son influence par le biais de la loi War Power Act (votée en 1973 par le Congrès qui a passé outre au veto du président Nixon, cette loi limite le pouvoir du président d'envoyer des troupes armées américaines à l'étranger sans le consentement du Congrès). Mon jugement, après coup, est que le Président a encore l'avantage dans le domaine de la politique étrangère parce qu'il est capable de présenter son message aux Américains en dehors des membres du Congrès et que celui-ci doit obtenir des majorités extrêmement élevées dans les deux Chambres pour passer outre à un veto présidentiel.

Cependant, le Congrès possède un avantage absolu dans le domaine des affectations budgétaires. Nous nous en sommes rendu compte clairement lorsque le Congrès a fini par arrêter de subventionner la guerre du Viêt-nam. Ce pouvoir de couper les crédits est comme un couperet prêt à tomber, menace dont doit tenir compte le président avant de déclarer la guerre. Il sait que le Congrès dispose de cette autorité en dernier lieu, et c'est pourquoi il en tient dûment compte en formulant sa politique, et il s'en préoccupe une fois que sa politique est en vigueur. Ceci a été le cas pour Haïti et certaines des négociations en Bosnie lorsque le Président a établi des dates limites, les a respectées, a restreint la mission, car il savait que le Congrès pourrait intervenir et commencer à modifier sa politique par le biais des affectations budgétaires. Autant que faire se peut, il anticipe les préoccupations des membres du Congrès dans la formulation et l'exécution de ses politiques, minimisant ainsi une bonne partie de leur résistance.