La plupart des réfugiés du monde « ne veulent rien de plus que de rentrer chez eux dans la sécurité et la dignité », déclare Mme Oakley. Selon elle, les États-Unis, en collaboration avec les institutions des Nations unies spécialisées dans l'aide humanitaire, doivent continuer à faire le maximum pour le permettre. Mme Oakley, qui est à la tête du Bureau de la population, des réfugiés et des migrations au département d'État (ministère des affaires étrangères) a exposé le problème de la protection et de l'aide des réfugiés le 7 avril à New York, devant l'Association des Nations unies des États-Unis d'Amérique. L'article qui suit est une adaptation de son exposé.

Les questions humanitaires et celles ayant trait à la migration de populations importantes sont au coeur de la politique étrangère des États-Unis. Il me semble qu'aujourd'hui toutes les crises dans le monde ont un aspect humanitaire.

Lorsque le premier haut commissaire aux réfugiés des Nations unies fut nommé en 1951 pour protéger et aider un million de réfugiés déplacés par la seconde guerre mondiale, et pour trouver des solutions à ce problème, sa mission était considérée comme temporaire. Quarante-cinq ans plus tard, le Haut Commissariat aux réfugiés (HCR) protège et aide plus de vingt-six millions de personnes qui ont fui des guerres ou des persécutions dans plus de cent dix pays du monde. Le coût est énorme ; l'année dernière, les dépenses annuelles du Haut Commissariat aux réfugiés ont dépassé 1,2 milliard de dollars.

Depuis vingt ans, nous voyons des gens fuir des guerres entre États, des guerres civiles et des persécutions. Nous avons vu les boat people vietnamiens risquer leur vie dans des embarcations de fortune, des Afghans chercher refuge au Pakistan et en Iran, des Cambodgiens franchir la frontière thaïlandaise pour échapper aux exécutions ou à la famine, des Ethiopiens affamés se réfugier au Soudan, deux millions de Kurdes irakiens fuir les forces de Saddam Hussein dans les montagnes escarpées qui séparent l'Irak de la Turquie et de l'Iran.

Les idées et les institutions issues de la guerre froide étaient peu adaptées à de telles crises humanitaires . À la différence de la doctrine de la sécurité collective, il n'existe encore aucune doctrine acceptée sur la manière de réagir aux problèmes tels que ceux du Rwanda, de la Bosnie ou de l'Albanie. Le Zaïre pourrait bien constituer le problème suivant.

Dans la plupart de ces crises, le monde se tourne immédiatement vers l'ONU, et plus particulièrement vers le HCR, afin d'intervenir et de résoudre le problème humanitaire. La mission du HCR a changé, de la protection à l'intervention en cas d'urgence, et il s'acquitte fort bien de sa nouvelle tâche selon moi.

Le Bureau de la population, des réfugiés et de la migration du département d'État fournit l'essentiel du concours financier que les États-Unis apportent au HCR - nous nous sommes engagés officieusement à satisfaire 20 à 25 % des besoins financiers de cet organisme - et à d'autres institutions des Nations unies telles le Comité international de la Croix-Rouge et l'Organisation internationale pour les migrations.

Nous collaborons étroitement avec de nombreuses institutions des Nations unies qui apportent une aide aux réfugiés, notamment avec le HCR, le Programme alimentaire mondial, l'Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient, mais aussi avec l'Organisation mondiale de la santé et, bien entendu, avec les Nations unies elles-mêmes. Une proportion importante du budget consacré aux réfugiés et aux migrations, qui est géré par le Bureau de la population, des réfugiés et des migrations, va aux institutions des Nations unies avec lesquelles nous travaillons. Pour l'année budgétaire 1996, notre budget était très proche de 671 millions de dollars, dont quelque 493 millions de dollars destinés à l'aide à l'étranger et le solde pour les admissions de réfugiés, l'Appel unifié pour Israël et les frais généraux.

Nous avons remis plus de 323 millions de dollars aux cinq institutions suivantes de l'ONU :

232 millions de dollars au Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés,

77 millions de dollars à l'Office de secours et de travaux des Nations unies,

12 millions de dollars au Programme alimentaire mondial,

1 million de dollars à l'Organisation des Nations unies et à son département des affaires humanitaires

1 million de dollars à l'Organisation mondiale de la santé.

Le Comité international de la Croix-Rouge a reçu 110 millions de dollars ; le Congrès nous oblige à contribuer 10 % du budget de fonctionnement du siège social de cet organisme. Le solde des 493 millions de dollars a été réparti entre l'Organisation internationale pour les migrations et diverses organisations non gouvernementales.

Permettez-moi maintenant de parler de certains de nos dilemmes.

Protection ou aide humanitaire ?

La protection des réfugiés est prévue dans le droit international comme dans le droit des divers États. Elle se fonde sur l'idée selon laquelle nul ne doit être forcé de partir de chez lui. Et s'il est, il doit être protégé là où il se réfugie, et il ne doit pas être forcé de rentrer chez lui s'il risque d'être sujet à des persécutions.

En ce qui concerne l'aide humanitaire, nos obligations ne sont pas d'ordre juridique, mais d'ordre moral.

Depuis l'entrée en vigueur de la Convention des Nations unies sur les réfugiés en 1951, les objectifs internationaux de protection des réfugiés et de fourniture d'une aide humanitaire ont été complémentaires. Mais récemment, la communauté internationale a dû faire face à trois situations dans lesquelles ces deux objectifs semblent incompatibles. Lequel de ces deux objectifs - respect des lois sur les réfugiés ou prévention des souffrances - est-il le plus important ?

Bosnie

C'est en Bosnie que la communauté internationale s'est heurtée à ce problème pour la première fois. Les Serbes déclarèrent leur intention d'expulser Croates et musulmans de certaines parties de la Bosnie. Comme ils n'avaient pas les moyens de s'opposer à l'offensive serbe, ceux-ci ont eu le choix entre la fuite, l'expulsion - ou pire.

Avec l'appui des États-Unis et d'autres pays donateurs, le Haut Commissairiat aux réfugiés a eu le choix entre l'aide aux populations menacées pour faciliter leur départ et l'attente de l'arrivée des Serbes pour aider leurs victimes. Evacuer les populations menacées signifiait l'abandon du principe selon lequel les gens ont le droit de rester chez eux en toute sécurité - en fait, cela revenait à aider les Serbes à atteindre l'un de leurs principaux objectifs militaires. Mais le refus d'une telle évacuation organisée exposait la population au risque d'une fuite dans un état de panique qui aboutirait à la séparation des familles, à la perte de leurs biens et à des conflits avec les habitants des régions où ils se réfugieraient.

Les Nations unies tentèrent de résoudre ce dilemme en formulant le concept des zones de sécurité, c'est-à-dire la protection sur place. Les tragédies de Srebrenica et de Zepa ont montré que cette protection n'avait pas été adéquate.

Le choix n'est pas facile. Devons-nous résister aux déplacements forcés de groupes ethniques et ordonner maintenant le retour des populations expulsées, même si cela signifie que ces populations souffriront peut-être encore davantage et que la guerre risque de reprendre, ou devons-nous abandonner ces principes et maintenir la séparation entre les ethnies pour éviter, ou au moins atténuer, les souffrances ?

Rwanda

Au Rwanda, le dilemme était encore plus difficile à trancher. Deux principes aussi bons l'un que l'autre s'opposaient. En 1996, les États-Unis et les pays dans lesquels de nombreux Rwandais s'étaient réfugiés - le Zaïre, la Tanzanie et d'autres - estimèrent que les réfugiés devaient retourner au Rwanda, car les moyens de les aider dans ces pays où ils avaient trouvé un asile temporaire diminuaient de plus en plus.

Les réfugiés refusèrent de rentrer au Rwanda ou plutôt, comme nous le savons maintenant, ils en étaient empêchés par des éléments armés parmi eux. Qu'aurait donc dû faire la communauté internationale ? Aurait-elle dû mettre fin à son aide aux pays dans lesquels les Rwandais s'étaient réfugiés ? Aurait-elle dû adopter une politique de retour non volontaire ? Ces deux politiques auraient été à l'encontre des principes internationaux concernant les réfugiés. Mais comment aurait-on pu continuer à payer longtemps les coûts énormes de l'assistance dans les camps ?

Comme le gouvernement zaïrois n'assurait pas la sécurité dans les camps, Mme Sadako Ogata, qui est à la tête du Haut Commissariat aux réfugiés, engagea sa propre force armée, ce qui n'empêcha pas les camps de devenir un tremplin pour les raids hutus à l'intérieur du Rwanda - une situation intenable.

Ce dilemme fut résolu pour nous lorsque le conflit dans l'est du Zaïre conduisit au rapatriement massif de la majorité des Rwandais qui y avaient trouvé refuge. Ce rapatriement joua le rôle de catalyseur pour le retour de près d'un demi-million d'autres Rwandais réfugiés en Tanzanie. Toutefois, beaucoup d'autres Rwandais, toujours sous le contrôle de soldats ou miliciens hutus, s'enfuirent vers l'ouest du Zaïre - et sont aujourd'hui dans une situation désespérée.

Les Vietnamiens

Comment mettre un terme à l'incroyable odyssée des boat people vietnamiens a été le troisième dilemme auquel nous avons dû faire face l'année dernière. Cette situation durait depuis plus de vingt ans. Plus de un million de Vietnamiens ont été accueillis aux États-Unis, et des milliers d'autres ont trouvé un refuge permanent dans d'autres pays.

Comment convaincre ceux qui n'étaient pas considérés comme des réfugiés et qui vivaient dans des camps d'asile remporaire de retourner chez eux ? Pendant combien d'années de plus devait-on demander aux pays de la région d'entretenir ces camps et aux bailleurs de fonds de financer le coût élevé de leur entretien alors qu'il avait été décidé qu'il ne s'agissait pas de réfugiés et qu'il y avait tellement d'autres demandes urgentes d'emploi de nos ressources et de celles du HCR ? Aujourd'hui, il ne reste plus que quatre mille personnes dans les camps à Hong-Kong et deux mille aux Philippines.

Nous faisons le nécessaire pour gérer toutes ces situations de façon réaliste. Si nous avons un choix à faire, j'estime que c'est l'intérêt humanitaire qui doit prévaloir. Nous devons trouver la solution qui fait du mal au plus petit nombre possible, ou qui fait le moins de mal. Nos principes directeurs en matière de migrations forcées doivent être : asile immédiat, protection, aide humanitaire internationale, rapatriement volontaire et sans danger, et acceptation dans un pays de refuge permanent si nécessaire. La plupart des réfugiés ne veulent rien de plus que de rentrer chez eux dans la sécurité et la dignité. Nous devons continuer à faire le maximum pour le permettre.

À cet égard, il nous faut réaffirmer le rôle dirigeant des États-Unis en la matière dans le monde et au sein de l'ONU. Nous devons continuer à soutenir la démocratie et le développement. Nous devons faire savoir à nos alliés comme à nos adversaires que les États-Unis feront le nécessaire pour respecter leurs engagements.