Le scepticisme à l'égard de l'Organisation des Nations unies qui se manifeste aujourd'hui chez de nombreux Américains, notamment au Congrès, puise ses racines dans l'histoire des États-Unis et dans le credo de la liberté de l'individu, estime M. Bolton. C'est une évidence à laquelle les hommes d'État étrangers doivent se rendre pour se faire une idée réaliste du rôle important, mais limité, que pourra jouer cette organisation sur la scène internationale dans un avenir prévisible. M. Bolton est vice-président principal de l'American Enterprise Institute, centre d'études et de réflexion de tendance conservatrice. Sous la présidence de M. Bush, il a occupé les fonctions de secrétaire d'État adjoint chargé des relations avec les organisations internationales.

Le scepticisme d'un grand nombre d'Américains à l'égard des Organisation des Nations unies, en particulier parmi les parlementaires, provoque l'étonnement de plus d'un à travers le monde, même parmi les amis et alliés des États-Unis. Dans presque tous les autres pays, pratiquement personne ne met en question le soutien à cette organisation, tout au moins en paroles. Ces pays acquittent leur contribution intégralement et en temps voulu, et beaucoup de gens aspirent à travailler pour des institutions spécialisées de l'ONU, cette dernière étant perçue comme une institution supérieure à l'État-nation et plus noble que lui.

L'attitude des sceptiques américains tranche sur cette toile de fond. Propre aux États-Unis, elle est profondément ancrée dans les moeurs et ne changera pas de si tôt. Le scepticisme qu'affichent certains Américains à l'égard de l'ONU représente une autre facette de ce que les politologues qualifient d'« exceptionnalisme américain », c'est-à-dire, pour parler clairement, l'idée que les États-Unis sont différents des autres pays.

C'est une opinion à laquelle je souscris pleinement, et j'aimerais expliquer dans ces pages en quoi cette différence explique l'hésitation, voire l'opposition, qui se manifeste au Congrès et dans certains milieux de la population envers l'ONU. Je crois fermement que ces opinions doivent être mieux comprises des hommes d'État étrangers, lesquels font gravement du tort à eux-mêmes et à l'ONU lorsqu'ils se contentent d'écouter les seuls partisans de cette organisation aux États-Unis.

Méconnaître le point de vue des critiques américains, c'est inévitablement se leurrer en pensant que les problèmes auxquels se heurte aujourd'hui l'ONU sont principalement d'ordre monétaire et qu'ils constituent la conséquence directe du refus des États-Unis et d'autres pays de verser l'intégralité de leur contribution. En fait, le gouvernement Clinton lui-même semble affirmer que la réforme de l'Organisation des Nations unies se ferait toute seule si seulement le Congrès déliait suffisamment la bourse. Or, cette solution « de facilité » ne tient pas compte du fait que les difficultés actuelles de l'ONU relèvent d'une crise de légitimité et non pas d'une plaie d'argent et qu'elles procèdent, en grande partie, des doutes profonds que cette organisation internationale fait naître aux États-Unis.

En premier lieu, la méfiance nourrie envers l'État et la foi placée dans la liberté de l'individu se dessinent en filigrane dans toute l'histoire des États-Unis, c'est-à-dire déjà à l'époque de l'arrivée des premiers colons, mais aussi pendant la guerre d'Indépendance et de nos jours encore. Aux États-Unis, par rapport à d'autres pays, la pression fiscale est moins lourde, l'accès à la propriété privée plus courant, la réglementation et les subventions publiques plus légères, la liberté d'expression et de la presse plus vigoureuse, l'expression de sentiments religieux divers mieux tolérée, etc. D'autres pays peuvent devancer les États-Unis dans l'une ou l'autre de ces catégories, mais, toutes confondues, les États-Unis l'emportent haut la main.

Au vu du scepticisme que les Américains éprouvent généralement envers l'État, s'étonnera-t-on que beaucoup d'entre eux ne débordent pas d'enthousiasme pour les Nations unies, organisation qui regroupe cent quatre-vingt-quatre États ? Qui plus est, la mission même des Nations unies consiste à traiter d'affaires gouvernementales, en toute légitimité dans la plupart des cas, mais avouons qu'il est rare de rencontrer des capitalistes endurcis dans les couloirs de son siège. Cette profonde disjonction entre l'idéologie de rigueur à l'ONU et la conception fondamentale que se font les Américains de l'art de gouverner ne va pas sensiblement se modifier dans un avenir prévisible.

En second lieu, les Américains n'ont pas oublié les vitupérations dont ils ont fait l'objet, eux, leur pays et leurs valeurs, entre 1960 et 1990. Même si elles étaient le fait d'États membres de l'ONU, et non pas de l'organisation elle-même, l'image créée ne s'estompe pas. On peut dire que « le monde a changé » - et de fait il s'est profondément transformé depuis ces jours-là - mais l'hostilité qui a grondé pendant une trentaine d'années ne se dissipera pas du jour au lendemain.

Prenons deux exemples. En 1975, l'Assemblée générale a adopté la résolution 3379, qui assimilait le « sionisme » à une forme de « racisme ». Pour une écrasante majorité d'Américains, cette résolution représentait une répudiation tellement fondamentale des principes de base de l'ONU que le retrait de leur pays de cette institution devenait une solution viable, en tout cas préférable au tissu d'invectives impensables qui ne cessaient d'être proférées. Il aura fallu seize longues années et bien des efforts avant que le gouvernement Bush ne parvienne, en 1991, à obtenir l'abrogation des dispositions odieuses de la résolution 3379.

Le second exemple concerne le concept du « nouvel ordre économique international » (complété par son jumeau, « le nouvel ordre mondial de l'information et de la communication »). Le nouvel ordre économique international comportait de nombreux aspects relevant de la politique générale, mais celui qui a retenu le plus l'attention aux États-Unis avait trait à l'obligation incombant aux pays industriels de transférer des ressources au tiers monde. Les États-Unis rejetèrent par-delà les clivages politiques non seulement cette « obligation », mais aussi la théorie économique sous-jacente qui faisait endosser au système capitaliste la paternité des problèmes du monde moins développé. Le nouvel ordre économique international a beau être enterré aujourd'hui, sa mémoire persiste à Washington.

En troisième lieu, dans un passé encore plus récent, l'Organisation des Nations unies a été associée à des échecs cuisants, ce qui a contribué pour beaucoup à ternir son image au point que les États-Unis hésitent à passer par son intermédiaire pour conduire leur politique étrangère. Dans le domaine du maintien de la paix, par exemple, des tâches prioritaires en matière de politique étrangère auxquelles les États-Unis attachent la plus haute importance vont à l'encontre des missions de maintien de la paix décidées par le Conseil de sécurité. Si certaines de ces missions, en Somalie par exemple, ont pu bénéficier du soutien du gouvernement des États-Unis à l'époque, elles ne recevront probablement pas l'aval du Congrès dans un avenir proche.

Dans le cas de la Somalie, le gouvernement Clinton voulait mettre à l'essai sa nouvelle initiative à l'égard de l'ONU dite de « multilatéralisme dynamique », entendant par là se démarquer du gouvernement Bush moins enclin à mettre son poids dans la balance. Dans cet esprit, le président Clinton s'est fait le chantre d'une démarche visant à « constituer une nation » en Somalie, qui reposait sur la forte présence de l'ONU, avec la participation énergique et visible de l'armée américaine et de hauts responsables.

Or, la mort de dix-huit soldats américains à Mogadiscio a sonné le glas de sa politique de « multilatéralisme dynamique ». Elle a provoqué un tollé général au Congrès, et le gouvernement n'a même pas été capable d'expliquer clairement sa politique à l'égard de la Somalie.

Le sort de l'ancien secrétaire général, M. Boutros Boutros-Ghali, montre les difficultés auxquelles se heurte aujourd'hui l'ONU aux États-Unis. Force serait à tout observateur extérieur impartial de conclure que M. Boutros-Ghali était prêt à emboîter le pas aux États-Unis et à leur politique de « multilatéralisme dynamique » en 1993. Toutefois, quand le président Clinton a fait volte-face, M. Boutros-Ghali s'est retrouvé dans une situation précaire.

Lorsque certains Américains se sont mis à tirer à boulets rouges contre lui pour sa façon de diriger cette organisation, le président Clinton a promis d'opposer son veto à sa ré-élection. Le fait même qu'il marchait sur les brisées des républicains sceptiques à l'égard de l'ONU révèle on ne saurait plus clairement comment le président Clinton envisageait le point de vue dominant au Congrès sur cette question, et sur le sujet des Nations unies en général.

Quelles conclusions peut-on donc tirer de l'analyse précédente en ce qui concerne l'ONU et le rôle des États-Unis dans cette organisation ? La principale, c'est que le reste du monde doit se rendre à l'évidence : l'Organisation des Nations unies aura un rôle limité à jouer dans les affaires internationales dans un avenir prévisible. Tout important qu'il puisse être, ce rôle doit être mis en perspective. Ainsi, pendant la crise du golfe Persique, le Conseil de sécurité de l'ONU a joué un rôle essentiel en facilitant la constitution de la coalition mondiale qui s'est opposée à l'agression non provoquée de Saddam Hussein contre le Koweït et qui a obligé celui-ci à battre en retraite. Il faut remonter à la guerre de Corée pour voir l'ONU tenir une place aussi centrale dans la gestion d'une grande crise internationale, et jamais encore n'avait-on vu la diplomatie américaine s'intéresser de si près à cette organisation. Malheureusement, beaucoup de gens n'ont pas tiré les enseignements qu'il fallait du rôle de l'ONU dans le golfe Persique, ce qui a contribué en partie à la débâcle en Somalie.

À mon avis, l'Organisation des Nations unies peut être un instrument utile pour la conduite de la politique étrangère des États-Unis. C'est pour cette raison, par exemple, que je suis disposé, même à titre de simple citoyen, à prêter main-forte à mon ancien patron, l'ancien secrétaire d'État Jim Baker, qui vient d'être nommé envoyé personnel du secrétaire général de l'ONU chargé d'évaluer la situation dans le Sahara occidental. M. Baker et moi-même nous sommes entretenus avec M. Kofi Annan le 2 avril, et nous nous rendrons dans la région, à sa demande, pour y évaluer la situation et pour faire des recommandations, à lui et au Conseil de sécurité.

Personne ne doit toutefois se faire d'illusions : ce n'est pas parce que les États-Unis reconnaissent que l'ONU constitue une option parmi d'autres pour la mise en oeuvre de leur politique étrangère qu'ils vont soutenir cette organisation dans bien d'autres rôles. Ce n'est pas vrai aujourd'hui, et il en sera ainsi pendant longtemps encore, si tant est que cela le devienne un jour.