Selon M. Birenbaum, les États-Unis ont l'obligation tant légale que morale de payer leurs arriérés à l'Organisation des Nations unies. Le respect des engagements qu'ils ont contractés envers l'ONU sert leurs intérêts en matière de politique étrangère et leur permet de répartir « le fardeau et la responsabilité du leadership mondial ». De 1994 à 1996, M. Birenbaum a représenté les États-Unis auprès de l'ONU pour les questions de gestion et de réforme de cette organisation. Il préside actuellement le conseil d'administration de l'Emergency Coalition for U.S. Financial Support of the United Nations (Coalition d'urgence pour le soutien financier américain des Nations unies) et fait partie du cabinet d'avocats Fried, Frank, Harris, Shriver & Jacobson.

Les États-Unis doivent payer leurs arriérés à l'Organisation des Nations unies.

Nous y sommes obligés en vertu de la charte de cette organisation. Et en tant que principal avocat de l'état de droit dans le monde, c'est le moins que nous puissions faire.

Nous y sommes également obligés pour des raisons morales. La plupart de ces arriérés s'appliquent à des opérations de maintien de la paix qui ont été proposées par les États-Unis au sein du Conseil de sécurité de l'ONU. Si nous ne payons pas l'ONU, elle ne peut pas payer les pays qui détachent des soldats pour les opérations de maintien de la paix. Par conséquent, ce sont ces pays - dont certains sont des pays pauvres - qui finissent par financer la dette des États-Unis envers l'ONU. Les grands pays, comme les grands hommes, doivent tenir leur parole.

Le respect des engagements des États-Unis à l'égard de l'ONU sert des intérêts importants de la politique étrangère américaine. Nous avons besoin de l'ONU comme instrument pour répartir le fardeau du « leadership », à une époque où les États-Unis ont des responsabilités tellement importantes dans le monde entier. Nous avons besoin de l'ONU comme plate-forme pour projeter les valeurs défendues par les Américains, notamment la promotion d'un monde plus pacifique, la généralisation de l'état de droit et de la démocratie, la protection des droits de l'homme, le soulagement de la souffrance humaine et le soutien d'un développement durable.

L'ONU n'a pas toujours constitué un instrument efficace pour accomplir ces missions cruciales. Elle a besoin d'une réforme et d'une restructuration complètes qui puissent l'aider à mieux s'acquitter de ses responsabilités. Et sous la direction du nouveau secrétaire général, M. Kofi Annan, homme acquis aux réformes, l'organisation - qui s'appuie sur des réalisations récentes telles qu'un budget à croissance nominale nulle, la création du poste d'inspecteur général, la réduction des effectifs et des formalités administratives, la réforme de l'administration et des activités de maintien de la paix - est prête à mettre en oeuvre les réformes les plus importantes de son histoire. Toutefois, celles-ci risquent de ne pas avoir lieu si les États-Unis, qui les exigent plus que tous les autres pays, ne montrent pas leur attachement à l'ONU en payant les sommes qu'ils lui doivent.

Il serait facile de trouver un certain nombre de raisons pour le refus du Congrès des États-Unis d'affecter les crédits nécessaires à l'acquittement des obligations américaines envers l'ONU. Les échecs des opérations de maintien de la paix en Somalie et en Bosnie - des opérations aussi coûteuses que controversées - ont miné la volonté politique de payer. La perception très répandue selon laquelle l'ONU est une organisation inefficace, qui gaspille des sommes considérables sans rien accomplir, a également contribué à fournir une justification au refus de paiement. Une hostilité idéologique aux Nations unies et une aversion pour toutes dépenses en dehors du territoire américain ont joué un rôle. Enfin, et il s'agit là d'une raison décisive, le financement des Nations unies - considéré comme une dépense discrétionnaire - a été victime de la bataille du budget. Après tout, quel membre du Congrès voudrait défendre la thèse selon laquelle l'argent des contribuables américains devrait être utilisé pour améliorer l'efficacité de la police de Sarajevo plutôt que celle de Sacramento ?

Nous en venons au coeur du sujet. Depuis un certain temps, le Congrès - qu'il soit à majorité républicaine ou démocrate - traite le financement de l'ONU comme une dépense discrétionnaire, ce qu'il n'est pas. Comme tous les autres États membres, les États-Unis ont l'obligation légale de contribuer aux dépenses des Nations unies « conformément à la ventilation effectuée par l'Assemblée générale en vertu de l'article 17 de la charte ». Cette obligation est aussi importante que celle qui est faite aux pays « d'accepter et d'appliquer les décisions du Conseil de sécurité » en vertu de l'article 25 et que l'obligation de conformer leur comportement aux principes énoncés dans la Déclaration universelle des droits de l'homme. Sur le plan juridique, cette obligation ne saurait être séparée des nombreux autres engagements internationaux des États-Unis.

En 1962, la Cour internationale de justice se prononça sur l'interprétation à donner à l'article 17 en liaison avec un avis consultatif sur l'obligation de paiement des opérations de maintien de la paix au Congo par l'Union soviétique et la France. Les Soviétiques et les Français avaient affirmé qu'ils n'étaient pas obligés de payer parce que l'intervention au Congo avait été autorisée par l'Assemblée générale et non par le Conseil de sécurité. Avec l'appui inconditionnel des États-Unis, la Cour rejeta cet argument et confirma que les contributions imposées en vertu de l'article 17 constituaient des obligations légales pour les États membres de l'ONU.

D'aucuns prétendent qu'au lieu de devoir de l'argent à l'ONU, les États-Unis auraient droit à un remboursement. Ils ont atteint cette conclusion étonnante en opposant aux sommes imposées par l'Organisation les montants que les États-Unis avaient contribué unilatéralement pour financer certaines opérations de maintien de la paix des Nations unies. Ces montants, qui dépassent de loin les arriérés des États-Unis, ne faisaient pas partie des budgets de maintien de la paix de l'ONU et n'ont donc jamais été approuvés par les autres États membres. Néanmoins, ces pays seraient ainsi obligés d'en prendre une partie à leur charge. De plus, comme le soutien américain dans ces cas était volontaire, une demande de remboursement correspondrait à une révocation rétroactive de la base sur laquelle ces sommes avaient été fournies.

Bien entendu, cette théorie s'appliquerait de la même façon à tous les États membres de l'ONU. Nous ne sommes pas le seul pays à avoir fourni volontairement des services en dehors du budget de maintien de la paix. Les autres pays devraient alors envoyer leur facture à l'ONU, et les États-Unis - qui sont actuellement responsables du paiement de 31 % des coûts des opérations de maintien de la paix - devraient en payer une proportion considérable. Par exemple, nous pourrions nous attendre à recevoir une facture pour l'opération italienne en Albanie. Nous devrions payer, malgré le fait que nous n'avons jamais vu le budget d'une telle opération - sans même parler de la question de l'approbation d'un tel budget. Le budget du maintien de la paix serait ainsi transformé en une carte de crédit pour les États membres, toute la discipline budgétaire serait détruite, et l'activité de maintien de la paix de l'ONU serait décimée.

Ce n'est pas ce que veut le peuple américain. Selon plusieurs sondages d'opinion récents, le soutien qu'il apporte à l'ONU, qui avait atteint un maximum de 77 % à la suite de la guerre du Golfe, s'est stabilisé aux environs de 65 % - nettement plus que le soutien qu'il apporte à l'OTAN, au Congrès et à l'appareil judiciaire américain. Ce qui est également intéressant, c'est que ce soutien est constant, en dépit des échecs en Somalie et en Bosnie, et quel que soit l'organisme ayant réalisé les sondages.

Le message est on ne peut plus clair - le peuple américain ne veut pas se retirer dans une tour d'ivoire, mais il n'est pas prêt non plus à « supporter n'importe quel fardeau et à payer n'importe quel prix ». Il considère l'ONU comme un instrument extrêmement utile pour répartir le fardeau et la responsabilité du leadership mondial.

Le président Clinton a entamé des négociations avec le Congrès pour formuler un plan selon lequel nous devrions payer tous nos arriérés dans les deux ans. Ce plan exigerait que le Congrès vote les crédits nécessaires cette année. Il n'y a pas de temps à perdre. Si nous n'agissons pas en 1997, après avoir réussi à imposer notre choix pour le poste de secrétaire général de l'ONU, la réaction des autres pays face au maintien de notre refus de payer nos arriérés suscitera probablement un cycle alarmant d'hostilité et de représailles. Cela ne pourra qu'entraîner une réaction négative du Congrès. Entre temps, la crise financière de l'ONU ne pourra que s'aggraver et menacer l'existence même de cette organisation.

C'est la raison pour laquelle un certain nombre d'anciens hauts fonctionnaires et de responsables d'organisations non gouvernementales ont pris l'initiative de former un nouveau groupement - l'Emergency Coalition for U.S. Financial Support of the United Nations - afin d'encourager le paiement des arriérés américains à l'ONU. La mission de ce groupement est de traduire le soutien populaire pour les Nations unies en action politique au Congrès. Cette mission jouit de l'appui d'une centaine d'organisations et d'un comité directeur de quarante personnes - démocrates comme républicains - comprenant tous les anciens secrétaires d'État (ministres des affaires étrangères), d'anciens membres du Congrès des deux partis et des responsables des milieux d'affaires, des syndicats, des associations professionnelles et religieuses, ainsi que d'autres personnes influentes. Nous nous sommes fixés comme but d'atteindre notre objectif cette année.