En muchas situaciones, las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas le permiten a Estados Unidos ejercer "influencia sobre los acontecimientos, sin asumir todo el peso del costo y del riesgo", dice Hull. Los estadounidenses "tienen profundo inter・ en que los conflictos se contengan, los disturbios sociales se reduzcan al m・imo y se respeten las pautas de conducta internacional.... Es preciso que retengamos la flexibilidad de poder emplear el mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas como una alternativa viable" para responder a las emergencias internacionales. Hull es director de la Oficina de Operaciones de Mantenimiento de la Paz y Humanitarias de la Divisi・ de Asuntos de Organizaciones Internacionales del Departamento de Estado de Estados Unidos.

Consideraciones generales

Durante la Guerra Fr・, Estados Unidos pod・ recurrir a las operaciones multilaterales de paz s・o en los pocos casos en que los intereses de la Uni・ Sovi・ica y de Occidente no estaban en conflicto. En los cuarenta a・s, desde 1948 -- cuando se estableci?la primera misi・ de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas -- hasta 1988, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas aprob?un total de 13 de estas operaciones. Por consiguiente, hubo poca necesidad de una pol・ica oficial estadounidense de mantenimiento de la paz durante esa ・oca.

El fin de la Guerra Fr・ trajo consigo oportunidades hist・icas y tambi・ problemas hist・icos dif・iles para la comunidad internacional. En un mundo que ya no est?dividido en bloques ideol・icos rivales, las partes envueltas en conflictos b・icos en lugares como Cambodia, El Salvador, Mozambique y Angola recurren a la comunidad internacional, y a las Naciones Unidas en particular, en busca de ayuda para poner fin a la lucha y lograr la reconciliaci・ pol・ica. Al mismo tiempo, desafortunadamente, en otras partes del mundo, la disminuci・ de la posibilidad de choques Oriente y Occidente vino acompa・da de la erupci・ de toda una gama de conflictos que no eran las guerras usuales ni se prestaban de igual manera a los esfuerzos tradicionales de mantenimiento de la paz. Entre tanto, el ・ito que tuvo la coalici・ de la Guerra del Golfo en su objetivo de repeler la invasi・ iraqu?de Kuwait dio fuerza a esperanza de que las coaliciones internacionales eran m・ posibles para repeler la agresi・.

En los Balcanes y en regiones que antes formaban parte de la Uni・ Sovi・ica, la desaparici・ del control comunista permiti?que conflictos ・nicos y religiosos de larga data surgieran de nuevo con nueva furia. En Africa, los gobiernos y los movimientos pol・icos aprovecharon odios personales, tribales y ・nicos para encabezar campa・s de salvajismo humano a una escala rara vez alcanzada en este siglo. Este tipo de conflictos se caracteriz? por el desplazamiento de grandes cantidades de civiles cuya huida a estados vecinos amenaz?con desestabilizar esas regiones y requerir en gran escala ayuda internacional humanitaria y auxilio para los refugiados. En varios de estos casos ninguna de las principales potencias ten・ un inter・ considerable como para formar y encabezar una coalici・ como la que se logr?en Kuwait. Por tanto, los intentos de buscarle soluci・ a estos conflictos se concentraron inicialmente en el despliegue de misiones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas.

El resultado fue una revitalizaci・ del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, que hab・ estado paralizado por largo tiempo. La Organizaci・ de las Naciones Unidas, dise・da para servir de guardi・ de la paz y la seguridad de la comunidad internacional, se vio ante una demanda sin precedentes de intervenci・ y expectativas m・ exigentes en cuanto a su capacidad de actuar. En Rwanda, Somalia y Bosnia, estos esfuerzos fallaron, lo que demostr?que eran circunstancias m・ all?de la capacidad de las Naciones Unidas por s? En otros casos se comprob?que las operaciones de las Naciones Unidas eran especialmente ・iles para poner t・mino a conflictos que hab・n implicado un gran costo para Estados Unidos durante los a・s de la Guerra Fr・. Los mantenedores de la paz de las Naciones Unidas desempe・ron un papel decisivo en ayudar a Cambodia, Mozambique, El Salvador y, m・ recientemente, Guatemala y Liberia a poner fin a guerras civiles devastadoras.

Intereses de Estados Unidos

Durante su administraci・, el presidente Bush observ?que las Naciones Unidas "surg・n como instrumento principal de prevenci・ y soluci・ de conflictos y preservaci・ de la paz". Casi al mismo tiempo, aproximadamente, el ex presidente Reagan inst?a la formaci・ de "una fuerza permanente de las Naciones Unidas -- un ej・cito de conciencia -- equipada y preparada para dedicar el territorio necesario a santuarios humanitarios, utilizando la fuerza, si fuera necesario". El ex secretario de Estado James Baker dijo en 1992: "El mantenimiento de la paz que realiza la ONU es una compra bastante buena y debemos reconocerlo.... Gastamos billones de d・ares en ganar la Guerra Fr・ y debemos estar dispuestos a gastar millones de d・ares para asegurar la paz...". Sucesivas administraciones estadounidenses han comprendido que la participaci・ de Estados Unidos en las Naciones Unidas es ・il para promover los intereses del pa・ y fomentar la causa de la paz mundial.

Las operaciones de las Naciones Unidas y otras operaciones de paz multilaterales ofrecen a veces la mejor manera de prevenir, contener o solucionar conflictos que de otra manera podr・n ser m・ onerosos y devastadores. Estos conflictos les han costado a los contribuyentes estadounidenses miles de millones de d・ares en ayuda y auxilio humanitario. La ayuda de emergencia para los conflictos en Africa rivaliza, y a menudo excede, el total de nuestro presupuesto de desarrollo para ese continente. Los estadounidenses pagan por los conflictos de muchas maneras; y la paz nos brinda beneficios. En los lugares donde las Naciones Unidas contin・n empleando personal militar neutral para separar a los combatientes -- en el Oriente Medio, en Chipre y en la frontera entre India y Pakist・ -- el riesgo de conflictos renovados es real y en cada uno de estos casos la reanudaci・ de la guerra afectar・ intereses importantes de Estados Unidos.

El mantenimiento de la paz por parte de las Naciones Unidas sigue ofreci・dole a Estados Unidos una opci・ valiosa para hacer frente a las amenazas contra la paz y la seguridad internacionales, antes de que afecten nuestros intereses en forma tan directa que se haga necesario considerar una acci・ militar estadounidense unilateral. Las Naciones Unidas tambi・ nos ofrecen un sistema acordado para compartir la carga. Actualmente hay menos de 700 estadounidenses entre los 14.700 miembros de la polic・ nacional y el personal militar que participan en las 16 misiones que las Naciones Unidas mantienen en el mundo. Y aunque nos hemos comprometido a pagar 25 por ciento del costo de las operaciones que acordamos en el Consejo de Seguridad, poder trabajar por medio de las Naciones Unidas significa que otros sufragan el grueso de los costos. Adem・, nos beneficiamos de poder invocar la voz de la comunidad de naciones en nombre de la causa que apoyamos.

El mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas encaja dentro de una gama de opciones para hacer frente a los conflictos y la inestabilidad. Seg・ la naturaleza de la crisis y el grado en que entren en juego intereses vitales de Estados Unidos, podemos contar con la diplomacia o recurrir a l acci・ militar estadounidense directa. Lo que el mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas nos ofrece es un punto medio entre esos dos extremos y una estructura acordada para compartir la responsabilidad con otros. Es un instrumento que, utilizado como es debido, ha demostrado su valor repetidamente.

Lecciones aprendidas

La experiencia de las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas en Bosnia y Somalia nos imparti?a todos algunas lecciones de gran peso sobre los l・ites de lo que los mantenedores de la paz pueden lograr cuando las partes en conflicto insisten en la violencia. Esto no niega que esas operaciones salvaran miles de vidas y permitieran dar auxilio humanitario a v・timas inocentes. Sin embargo, su experiencia puso en claro que la comunidad internacional ten・ que considerar otras opciones si llegaba a la conclusi・ de que una amenaza a la paz y seguridad internacionales requer・ intervenci・, aunque las partes mismas no hubieran decidido todav・ comenzar el proceso pol・ico para solucionar el conflicto.

A mediados de 1994, la administraci・ adopt? una pol・ica formal con respecto a la reforma de las operaciones de paz multilaterales. Reconociendo las limitaciones de las Naciones Unidas, la administraci・ se comprometi?a aplicar la disciplina del an・isis militar y pol・ico a todas las nuevas misiones de paz de las Naciones Unidas. A pedido nuestro, el Consejo de Seguridad aprob?casi en la misma ・oca un conjunto similar de pautas para sus deliberaciones. En general, Estados Unidos apoyar?operaciones de paz bien definidas, como instrumento para proveer oportunidades delimitadas que permitan a los combatientes resolver sus diferencias y a las sociedades debilitadas comenzar a reconstituirse. Las operaciones de paz no deben ser compromisos indefinidos, sino que deben estar vinculadas a soluciones pol・icas concretas. Hasta el grado m・imo posible, cada una de las operaciones de paz de las Naciones Unidas debe tener un per・do de tiempo espec・ico, relacionado con los objetivos intermedios y finales; una estrategia pol・ico-militar integrada, debidamente coordinada con las actividades de ayuda humanitaria; y niveles de tropas especificados y estimaciones presupuestarias firmes. Cuando se trate de la participaci・ de tropas estadounidenses, los factores que deben considerarse son a・ m・ estrictos. La participaci・ de Estados Unidos debe promover sus intereses y debe juzgarse necesaria para el ・ito de la operaci・. El presidente Clinton nunca ha cedido -- ni ceder?-- el comando de las fuerzas de Estados Unidos.

Junto con una mayor disciplina en la toma de decisiones, la ONU ha progresado considerablemente en su capacidad de programar y dirigir sus actividades de mantenimiento de la paz m・ extensas. Ha ampliado y reorganizado su Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz. Estableci?un Centro de Situaci・, que funciona las 24 horas del d・ y cuenta con comunicaciones modernas y capacidad para procesar informaci・. Estados Unidos ha prestado personal militar para ayudar a dotar de recursos humanos y profesionalizar dicho Departamento. Seguiremos cooperando con las Naciones Unidas para acrecentar su capacidad de responder r・idamente en todas partes del mundo.

Esta cooperaci・ que se basa en el trabajo iniciado por administraciones anteriores y se moldea conforme a las consideraciones del Congreso y nuestra experiencia reciente, tiene por objeto asegurar que el uso del mantenimiento de la paz sea selectivo y m・ eficaz. Como uno de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad, tenemos la posibilidad de vetar cualquier operaci・ de las Naciones Unidas que no se ajuste a nuestros intereses. Estados Unidos no apoya la creaci・ de un ej・cito permanente de las Naciones Unidas, ni asignar?unidades militares estadounidenses espec・icas para participar en operaciones de las Naciones Unidas. Suministraremos informaci・ sobre la capacidad de Estados Unidos para efectos de bases de datos y planificaci・.

Como consecuencia de este enfoque m・ disciplinado, en los ・timos a・s se ha visto una reducci・ dr・tica en la escala y costo de las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas. En el verano de 1993, en momentos de mayor actividad de mantenimiento de la paz, hab・ 78.000 cascos azules en todo el mundo. Hoy hay menos de 15.000. Por consiguiente, el costo anual para Estados Unidos de estas operaciones ha bajado de m・ de 1.000 millones de d・ares a menos de 300 millones de d・ares en cada uno de los ・timos a・s.

Actividades actuales de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas

Desde que se adopt?este nuevo enfoque del mantenimiento de la paz, se han creado menos misiones nuevas de las Naciones Unidas y hay una tendencia mayor, por parte del Consejo de Seguridad, a recurrir a otras organizaciones para llevar a cabo las operaciones que est・ m・ all?de las capacidades de las Naciones Unidas. Ese fue el caso en Hait? donde lleg?primero una fuerza multinacional, encabezada por Estados Unidos, con el fin de establecer un clima seguro y estable en el que pudiera transferirse la responsabilidad del mantenimiento de la paz a una misi・ tradicional de las Naciones Unidas. Despu・ de los Acuerdos de Dayton hubo una divisi・ de trabajo entre la OTAN y las Naciones Unidas, seg・ la cual la IFOR (Fuerza Interina) y ahora la SFOR (Fuerza de Estabilizaci・) asumieron la responsabilidad del aspecto militar de su aplicaci・ en Bosnia, en tanto que las Naciones Unidas se hicieron cargo de la reforma policial y de la reincorporaci・ pac・ica de Eslavonia Oriental a Croacia.

Otras organizaciones regionales han tomado la iniciativa en terrenos de su inter・, a menudo con el respaldo del Consejo de Seguridad. Eso ocurri?en Albania, donde una misi・ de la OSCE (Organizaci・ para la Seguridad y Cooperaci・ en Europa), encabezada por Italia, ayud?a estabilizar la situaci・ e hizo posible la entrega de suministros de auxilio humanitario; as? como en la Rep・lica Centroafricana, donde una fuerza multinacional africana, apoyada por Francia, intervino con ・ito para reprimir una serie de motines militares. Ha habido tambi・ operaciones de mantenimiento de la paz con bases regionales en Liberia, Sierra Leona y el C・caso, con despliegues en gran escala de mantenedores de paz de la Comunidad Econ・ica de los Estados de Africa Occidental (en Liberia y Sierra Leona) y de la Mancomunidad de Estados Independientes (en Georgia y Tayikist・). En todos estos casos, salvo en Sierra Leona, peque・s misiones de observaci・ de las Naciones Unidas desempe・n el papel de autoridades neutrales que colaboran en forma concertada en estos esfuerzos regionales.

En el futuro, ser?m・ probable que se encargue a las Naciones Unidas de misiones importantes de mantenimiento de la paz, en casos en que las partes en conflicto hayan acordado un cese de fuego y un arreglo de paz, pero necesiten ayuda exterior para poner en ejecuci・ ese acuerdo. El desempe・ de las Naciones Unidas en este tipo de misiones es impresionante. Las operaciones de paz que concluyeron con ・ito en Cambodia, El Salvador, Mozambique, Guatemala y Eslavonia Oriental constituyen todas ellas ejemplos de la capacidad de las Naciones Unidas de cumplir esta funci・. Las misiones de este tipo que actualmente se llevan a cabo en Angola y Tayikist・ progresan satisfactoriamente hacia el logro de sus objetivos. Cada vez con mayor frecuencia se recurrir?a la polic・ civil de las Naciones Unidas para que vigile, asesore y capacite las fuerzas de polic・ locales, que desempe・n una funci・ esencial en la restauraci・ de la estabilidad y en facilitar la salida de las tropas de mantenimiento de la paz.

Para los objetivos de seguridad y de pol・ica exterior de Estados Unidos las operaciones de las Naciones Unidas han sido ・iles en una variedad de formas durante los ・timos a・s. Por ejemplo:

La Misi・ de Observadores de las Naciones Unidas en Liberia (UNOMIL), al trabajar en colaboraci・ con el Grupo de Vigilancia del cese de fuego de Africa Occidental (ECOMOG), ayud?a crear el ambiente apropiado para la realizaci・ de elecciones presidenciales libres y justas, lo que puso fin a una d・ada de agitaci・ en ese pa・.

En Guatemala, durante un per・do de tres meses, un peque・ grupo de observadores de las Naciones Unidas supervis?con ・ito la desmovilizaci・ y las primeras etapas de reincorporaci・ a la sociedad de una fuerza de guerrillas que hab・ operado all?por espacio de casi 40 a・s.

La Administraci・ de Transici・ de las Naciones Unidas para Eslavonia Oriental (UNTAES) hizo posible la reincorporaci・ pac・ica de esta regi・ a Croacia y neutraliz? una situaci・ potencialmente explosiva entre Croacia y la antigua Rep・lica Yugoslava.

En Hait?fue posible retirar todas las fuerzas militares de las Naciones Unidas, dejando all?s・o una peque・ operaci・ de polic・ civil de la Organizaci・ para continuar la labor de profesionalizar la Polic・ Nacional haitiana, mediante la aplicaci・ de principios policiales democr・icos internacionales.

En Tayikist・, una peque・ misi・ de observadores de las Naciones Unidas contin・ ayudando al gobierno y al movimiento principal de oposici・ en la puesta en pr・tica de un acuerdo de paz que termin?la guerra civil.

En Angola, una peque・ misi・ de las Naciones Unidas, reducida de una fuerza de las Naciones Unidas de 7.000 efectivos en 1996, supervisa la fase final de la aplicaci・ de los protocolos de Lusaka.

Las operaciones de las Naciones Unidas contribuyen a prevenir que se desate la violencia en Chipre entre dos aliados de la OTAN, Turqu・ y Grecia; entre India y Pakist・ por la cuesti・ de Cachemira; y entre Israel y sus vecinos en el Oriente Medio.

A lo largo de la frontera entre Iraq y Kuwait, una misi・ de observadores de las Naciones Unidas (financiada principalmente por Kuwait) vigila el movimiento de tropas iraqu・s y afirma la determinaci・ continua del mundo de oponerse a las ambiciones expansionistas de Saddam Hussein.

En Africa Central una peque・ fuerza de las Naciones Unidas trabajar?conjuntamente con una fuerza interafricana para ayudar a crear un orden civil b・ico, mientras el gobierno pone en marcha reformas fundamentales pol・icas, militares y econ・icas que pueden contribuir a garantizar una estabilidad de largo plazo en la Rep・lica Centroafricana.

No acudimos a las Naciones Unidas para que defienda nuestros intereses vitales, y tampoco podemos esperar que esa organizaci・ sea eficaz cuando se requiere la aplicaci・ decisiva de la fuerza militar. Sin embargo, en muchas circunstancias, las Naciones Unidas har・ posible que ejerzamos influencia sobre los acontecimientos, sin asumir todo el peso del costo y del riesgo. La presencia de la Organizaci・ a・de el peso de la ley y de la opini・ mundial a las causas y principios que apoyamos. Puede, hasta cierto punto, inspirar confianza en facciones en competencia que est・ hastiadas de la guerra pero que no se deciden por la conciliaci・. Y mientras m・ capacitadas est・ las Naciones Unidas para poner fin o contener los conflictos, menor ser?la probabilidad de que tengamos que desplegar nuestras fuerzas armadas. Estados Unidos no es el agente de polic・ del mundo, pero para nosotros los estadounidenses tiene implicaciones profundas si los conflictos se contienen, si los disturbios sociales se reducen al m・imo o si se respetan las pautas de la conducta internacional. Cuando surjan emergencias responderemos de acuerdo con nuestros intereses, algunas veces lo haremos nosotros mismos, otras como parte de una coalici・ y otras m・ por medio del mecanismo de una organizaci・ internacional. Debemos retener la flexibilidad de poder emplear el sistema de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas como una alternativa viable, para que no nos veamos ante la cruel decisi・, cada vez que un conflicto extranjero amenace nuestros intereses: una alternativa moralmente inaceptable entre no hacer nada o intervenir unilateralmente y que los soldados estadounidenses corran todo el riesgo.

En circunstancias apropiadas, las operaciones de mantenimiento de la paz pueden lograr la separaci・ de adversarios, mantener ceses de fuego, facilitar el acceso al auxilio humanitario, permitir el regreso a los hogares de refugiados y personas desplazadas, desmovilizar los combatientes y crear condiciones que favorezcan la reconciliaci・ pol・ica y permitan la celebraci・ de elecciones libres. Este tipo de operaciones de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz -- cuidadosamente concebidas, progresivamente maduras y llevadas a una conclusi・ satisfactoria - - son inversiones en la paz que valen la pena. Pueden ayudar a nutrir las democracias, disminuir la corriente mundial de refugiados, reducir la probabilidad de intervenciones inoportunas de potencias regionales e impedir que guerras peque・s se conviertan en conflictos mayores que tendr・n un costo mucho m・ elevado en vidas y bienes.