"Ao examinarmos a hist¡¦ia de 50 anos de manutenção da paz, vemos que houve sucessos e fracassos, mas o resultado geral ?positivo," diz o embaixador Robert B. Oakley. ?essencial lembrar que as miss¡¦s de manutenção da paz da ONU ou de organizações regionais "dependem quase completamente do apoio dos pa¡¦es-membros" diz o ex-embaixador dos Estados Unidos no Paquist¡¦, Zaire e Som¡¦ia. Por si s? nem a Organização das Nações Unidas nem qualquer organização regional tem os recursos materiais ou pol¡¦icos independentes para levar a cabo, com sucesso, operações de manutenção da paz." Atualmente, Oakley ?membro visitante do Instituto de Estudos Estrat¡¦icos da Universidade Nacional de Defesa, em Washington. Em dezembro de 1992, Oakley foi nomeado, pelo ent¡¦ presidente Bush, Enviado Especial para a Som¡¦ia; em outubro de 1993, ele foi nomeado novamente, para o mesmo cargo, pelo presidente Clinton.)

I. Introdução

?essencial reconhecer que as muitas operações diferentes de manutenção da paz durante este ¡¦timo meio s¡¦ulo n¡¦ foram executadas isoladamente, e n¡¦ havia a intenção de execut?las dessa forma. Elas foram - e s¡¦ - ações militares, limitadas, multinacionais, combinadas com ações diplom¡¦icas e freq¡¦ntemente com outras ações - por exemplo, atividades humanit¡¦ias e relacionadas aos direitos humanos, ou sanções econ¡¦icas - que t¡¦ como objetivo encerrar ou evitar conflitos.

Em quase todos os casos, as operações de manutenção da paz s¡¦ precedidas e acompanhadas por uma variedade de persuas¡¦s e press¡¦s bilaterais e multilaterais. Essas press¡¦s podem incluir discretas discuss¡¦s diplom¡¦icas com os beligerantes, conduzidas por governos externos - por exemplo, consultas dos Estados Unidos com Israel, o Egito e a S¡¦ia ap¡¦ a guerra de 1973, antes da criação da Segunda For¡¦ de Emerg¡¦cia da ONU [Second UN Emergency Force] (UNEF II) e da For¡¦ de Observação de Separação da ONU [UN Disengagement Observer Force] nas Colinas de Golan; amea¡¦s informais, unilaterais ou multilaterais, de uso da for¡¦ - por exemplo, pelos Estados Unidos e pela antiga Uni¡¦ Sovi¡¦ica durante a guerra de 1973 no Oriente M¡¦io; e a imposição multilateral, formal ou informal, de embargos de armas e/ou sanções econ¡¦icas - como ocorreu nas ações contra o Haiti pela Organização dos Estados Americanos (OEA) e pela Organização das Nações Unidas, em 1993 e 1994 antes da intervenção da For¡¦ Multinacional [Multinational Force] (MNF) e da criação da Miss¡¦ da ONU no Haiti [UN Mission in Haiti] (UNMIH).

A finalidade dessas medidas ?persuadir os beligerantes a estabelecer um acordo para interromper o conflito e come¡¦r a tomar uma s¡¦ie de medidas a longo prazo para que seja estabelecida a paz auto-sustentada, geralmente com a ajuda da comunidade internacional. Sem essas ações paralelas, ¡¦ vezes diretamente relacionadas ao estabelecimento de uma operação de manutenção da paz, mas nem sempre, a miss¡¦ de manutenção da paz n¡¦ ocorreria ou n¡¦ teria tido muita chance de sucesso. O elemento essencial de acordo entre os oponentes no conflito estaria ausente.

?tamb¡¦ essencial ter em mente que as operações de manutenção da paz da ONU ou de organizações regionais dependem quase completamente do suporte dos pa¡¦es-membros, primeiro para a aprovação de um mandato, depois para o pessoal, material e dinheiro necess¡¦ios para executar a operação, e finalmente para o apoio pol¡¦ico cont¡¦uo enquanto a operação durar. Por si s? nem a Organização das Nações Unidas e nem qualquer organização regional tem os recursos materiais ou pol¡¦icos independentes para executar, com sucesso, operações de manutenção da paz.

II. Informações de Car¡¦er Geral e Evolução

O termo "manutenção da paz" foi usado pela primeira vez pelo secret¡¦io-geral da ONU Dag Hammerskjold para descrever a Primeira For¡¦ de Emerg¡¦cia da ONU [First UN Emergency Force] (UNEF I), que consistia de aproximadamente 5.000 observadores levemente armados, que foram enviados ao Sinai em 1956, para serem posicionados entre o Egito e Israel, depois que os dois pa¡¦es haviam chegado a um acordo para por um fim ?guerra entre eles. O termo evoluiu no decorrer de quarenta anos, tendo se tornado um r¡¦ulo generalizado para uma grande variedade de operações militares limitadas, internacionalmente autorizadas, acompanhadas por esfor¡¦s diplom¡¦icos, para atingir objetivos pac¡¦icos. Embora essas operações fossem inicialmente, somente da ONU, aprovadas pelo Conselho de Seguran¡¦ e pelo secret¡¦io-geral da ONU, o termo passou a ser utilizado tamb¡¦ no caso de operações efetuadas por coaliz¡¦s formadas com uma finalidade espec¡¦ica que s¡¦ endossadas pelo conselho ou por organizações regionais como a OEA.

Na maioria dos casos a finalidade ?manter e/ou auxiliar na implementação de acordos (incluindo um cessar-fogo) entre pa¡¦es que estavam anteriormente em guerra, ou - especialmente durante a ¡¦tima d¡¦ada - facções envolvidas em conflito violento dentro de um ¡¦ico estado. Essas s¡¦ as operações tradicionais de manutenção da paz. Em algumas circunst¡¦cias, quando n¡¦ h?um acordo total entre as partes beligerantes, uma operação de manutenção da paz tem autoridade, em conformidade com o Cap¡¦ulo VII do Estatuto da ONU, para determinar ou impor um acordo. Essas ¡¦timas s¡¦ geralmente chamadas operações de manutenção da paz com a finalidade de garantir o cumprimento das condições da paz, ou operações coercitivas..

Especialmente durante a ¡¦tima d¡¦ada, as operações de manutenção da paz passaram a ter importantes componentes civis, incluindo o apoio referente aos direitos humanos, eleições, desarmamento, desmobilização, remoção de minas, e assist¡¦cia ¡¦ instituições da administração civil - especialmente as for¡¦s policiais - assim como operações humanit¡¦ias, conduzidas por uma variedade de organizações internacionais e n¡¦-governamentais (ONGs), que requerem proteção. Essas s¡¦, freq¡¦ntemente, chamadas de operações de manutenção da paz complexas ou multidimensionais. O termo manutenção da paz pode ser usado para cobrir todo o espectro.

Entre 1948 e 1988 houve 13 operações de manutenção da paz da ONU - limitadas, na sua maioria, ao Oriente M¡¦io e com o objetivo de desestimular a volta ao estado de guerra ap¡¦ um cessar-fogo entre estados hostis. As ações no Oriente M¡¦io foram executadas com as b¡¦çãos dos Estados Unidos e da Uni¡¦ Sovi¡¦ica; ambos queriam evitar uma expans¡¦ do conflito, que poderia precipitar um confronto n¡¦ desejado e possivelmente muito perigoso entre as grandes pot¡¦cias. A maioria das outras propostas para ação da ONU foi barrada pelo poder de veto sovi¡¦ico no Conselho de Seguran¡¦, limitando, portanto, e muito, o n¡¦ero de operações da paz. Nenhuma unidade dos Estados Unidos participou; da mesma forma, n¡¦ houve participação das for¡¦s de nenhum dos membros permanentes do Conselho de Seguran¡¦. A maioria dessas operações envolveu deslocamentos determinados pelo Conselho de Seguran¡¦; os contingentes variavam de v¡¦ias centenas a 5.000 soldados levemente armados, sob o comando da ONU, para observar e ajudar a policiar os acordos de cessar fogo, auxiliados por pessoal diplom¡¦ico da ONU. Todas as operações da ONU foram conduzidas em conformidade com o Cap¡¦ulo VI (volunt¡¦ias) do Estatuto da ONU, em vez do Cap¡¦ulo VII (de car¡¦er obrigat¡¦io).

As operações tradicionais de manutenção da paz que mais se destacaram foram pequenas miss¡¦s de observação no Oriente M¡¦io, como por exemplo a Organização de Supervis¡¦ da Tr¡¦ua, da ONU [UN Truce Supervision Organization] (UNTSO) criada em 1948 ao longo das fronteiras entre Israel e seus vizinhos ¡¦abes; o Grupo de Observadores da ONU no L¡¦ano [UN Observer Group in Lebanon] (UNOGIL) em 1958, e for¡¦s maiores de interposição no Oriente M¡¦io e Chipre - a UNEF I entre o Egito e Israel ap¡¦ a guerra de 1956; a UNEF II p¡¦ a guerra de 1973; a For¡¦ de Observadores da ONU Para a Separação [UN Disengagement Observer Force] (UNDOF) entre a S¡¦ia e Israel ap¡¦ a guerra de 1973; a For¡¦ de Manutenção da paz da ONU em Chipre [UN Peacekeeping Force in Cyprus] (UNFICYP) entre as partes de Chipre controladas pelos gregos e turcos ap¡¦ a guerra de 1963. A UNEF I foi extinta no per¡¦do imediatamente anterior ?guerra de 1967. As outras miss¡¦s (ou as suas sucessoras) ainda existem, contribuindo de maneira significativa para a prevenção de novas eclos¡¦s de grandes conflitos.

Tipos diferentes de operações nos prim¡¦dios da atividade de manutenção da paz inclu¡¦am uma pequena miss¡¦ de transição pol¡¦ica da ONU em 1962, na Nova Guin?Ocidental - a For¡¦ de Seguran¡¦ da ONU na Nova Guin?Ocidental [UN Security Force in West New Guinea] (UNSF); e, em 1960 a 1964, um grande deslocamento (que chegou a 20.000 pessoas) de pessoal militar e civil para o Congo - a Operação da ONU no Congo [UN Operation in the Congo] (ONUC). Embora tenha sido inicialmente criada pelo Conselho de Seguran¡¦ como uma miss¡¦ tradicional de manutenção da paz, a ONUC acabou se tornando, de fato, uma for¡¦ multinacional de garantia da paz, sem autorização expl¡¦ita do Conselho de Seguran¡¦. Ela p¡¦ um fim ?guerra civil e ajudou a estabelecer a estabilidade do governo (a favor dos Estados Unidos), mas provocou uma forte reação por parte do bloco sovi¡¦ico e de seus seguidores, que inibiu a atividade de manutenção da paz da ONU por mais de uma d¡¦ada.

Houve tamb¡¦ duas grandes operações de manutenção da paz n¡¦ aprovadas ou diretamente sob a autoridade do Conselho de Seguran¡¦: a intervenção liderada pelos Estados Unidos na Rep¡¦lica Dominicana em 1965 para ajudar a por um fim ?guerra civil (com a aprovação e a participação da Organização dos Estados Americanos) e a For¡¦ Multinacional e Miss¡¦ de Observação no Sinai em 1981, como parte do tratado da paz entre Israel e o Egito. A primeira foi extinta quando da realização de eleições em 1966. A ¡¦tima ainda existe, envolve cerca de 2.000 pessoas de 11 pa¡¦es (metade do pessoal ?dos Estados Unidos) e ? na verdade, a substituta e sucessora da UNEF II. Ambas as operações tiveram a aprovação do Conselho de Seguran¡¦ negada pela Uni¡¦ Sovi¡¦ica, mas podem ser legitimamente inclu¡¦as na lista de operações de manutenção da paz, devido ?sua participação internacional e devido ¡¦ suas miss¡¦s de interromper conflitos e de evitar o seu recome¡¦.

A partir de 1987, uma atitude positiva surgiu em Moscou no que tange ¡¦ miss¡¦s de manutenção da paz da ONU e ?cooperação com Washington na resolução de conflitos regionais associados ?Guerra Fria que estavam em andamento h?mais de uma d¡¦ada no Afeganist¡¦, Angola, Camboja, El Salvador, e Nicar¡¦ua. Esses eram conflitos nos quais os regimes no poder, apoiados pelo Ocidente ou pelo Bloco Sovi¡¦ico, estavam sendo desafiados por insurgentes apoiados pelo bloco oponente. Outros estados regionais freq¡¦ntemente estavam envolvidos como bases de apoio log¡¦tico para os insurgentes e os elementos que os apoiavam. Negociações, press¡¦, e persuas¡¦ come¡¦ram fora da Organização das Nações Unidas em 1987 a 1989, mas os esfor¡¦s de mediação da ONU freq¡¦ntemente ajudaram os acordos feitos no per¡¦do de 1989 a 1991 a por fim a esses conflitos - assim como os conflitos na Nam¡¦ia e Mo¡¦mbique, que foram resolvidos devido ?din¡¦ica gerada para encerrar o conflito em Angola. Operações de manutenção da paz da ONU foram institu¡¦as em todos os casos para facilitar e monitorar a implementação. Com exceção do Afeganist¡¦, o Conselho de Seguran¡¦ aprovou, e os oponentes concordaram, com uma s¡¦ie de atividades nas ¡¦eas de conflito, que transcendiam a observação dos acordos. Por causa da natureza dos problemas nesses locais ap¡¦ anos de lutas internas, essas atividades inclu¡¦m o apoio para o desarmamento, desmobilização e remoção de minas, monitoração das pr¡¦icas referentes aos direitos humanos, ajuda na realização de eleições, retorno e reassentamento de refugiados, e o desenvolvimento de for¡¦s policiais locais.

Essa s¡¦ie de operações foi seguida de uma coes¡¦ sem precedentes entre as grandes pot¡¦cias durante e ap¡¦ a Guerra do Golfo, incluindo o uso freq¡¦nte do Conselho de Seguran¡¦ para endossar sanções econ¡¦icas, operações militares, e em seguida, operações da paz destinadas a controlar a agress¡¦ iraquiana. Os sucessos iniciais das operações de manutenção da paz, pondo fim a conflitos regionais da Guerra Fria, e o entusiasmo que se seguiu ?vit¡¦ia da coaliz¡¦ na Guerra do Golfo, resultaram em uma c¡¦ula dos chefes de estado dos pa¡¦es-membros do Conselho de Seguran¡¦ em janeiro de 1992; essa c¡¦ula pedia o uso aperfei¡¦ado e mais freq¡¦nte das miss¡¦s de manutenção da paz. Isso resultou em uma abordagem mais firme por parte dos Estados Unidos e outros membros mais destacados da ONU, e a Agenda Para a Paz, do secret¡¦io-geral da ONU, Boutros Boutros Ghali, em julho de 1992, especificava um papel mais ativo da ONU. Unidades dos estados que s¡¦ membros permanentes do Conselho de Seguran¡¦ passaram a participar da miss¡¦s de manutenção da paz; o n¡¦ero de operações, o n¡¦ero de pessoas envolvidas nas operações da paz da ONU, e o custo para as Nações Unidas atingiram recordes hist¡¦icos (17 operações separadas; 78.000 pessoas; 3,5 milh¡¦s de d¡¦ares) em 1994.

Al¡¦ disso, os Estados Unidos organizaram - fora da estrutura formal da ONU, mas com a aprovação do Conselho de Seguran¡¦ - duas grandes operações com coaliz¡¦s da paz (Restaurar Esperan¡¦ [Restore Hope] na Som¡¦ia em 1992 a 1993 e Defender Democracia [Uphold Democracy] no Haiti em 1994 a 1995) assim como uma miss¡¦ multinacional, mais limitada (Prover Conforto [Provide Comfort] no Iraque, em 1991 a 1993). A Fran¡¦ e a R¡¦sia tamb¡¦ organizaram e lideraram operações da paz fora da estrutura da ONU, por¡¦ com a sua anu¡¦cia: Fran¡¦ em Ruanda em 1994 e R¡¦sia na Ge¡¦gia e Tajiquist¡¦ de 1994 a 1995. Al¡¦ disso, o envolvimento de organizações regionais e sub-regionais nas operações de manutenção da paz cresceu substancialmente durante esse per¡¦do - por exemplo, a OEA no Haiti, a OTAN na B¡¦nia, a Organização da Unidade Africana [Organization of African Unity] (OAU) em Burundi, e a Comunidade Econ¡¦ica dos Estados da ¡¦rica Ocidental [Economic Community of West African States] (ECOWAS) na Lib¡¦ia.

Quase todas essas operações foram criadas para lidar com conflitos internos, freq¡¦ntemente envolvendo grandes crises humanit¡¦ias e de direitos humanos com o sofrimento de milh¡¦s de pessoas sendo exibido explicitamente pela TV no mundo inteiro. Em v¡¦ios casos - notadamente na antiga Iugosl¡¦ia, na Som¡¦ia e no Haiti - o acordo anterior entre os oponentes para encerrar o conflito era inexistente, ou apenas simb¡¦ico, ou fraco demais para se manter. Isso levou a conseqüências s¡¦ias e inesperadas. A miss¡¦ da ONU na antiga Iugosl¡¦ia evoluiu de uma operação de proteção de tamanho m¡¦io, em conformidade com o Cap¡¦ulo VI, com finalidades humanit¡¦ias (UNPROFOR, 1992) para uma operação militar de grande porte, em conformidade com o Cap¡¦ulo VII, com cerca de 30.000 soldados, incluindo artilharia pesada e tanques brit¡¦icos e franceses, contando com apoio a¡¦eo da OTAN. Essa miss¡¦ se envolveu, no solo, na luta irregular com a mil¡¦ia s¡¦via, que continuou a cobrar um tributo em vidas de civis b¡¦nios; no final a operação ficou desacreditada.

A For¡¦-Tarefa Unida [United Task Force] (UNITAF) na Som¡¦ia, que se estabeleceu em dezembro de 1992 com aproximadamente 20.000 soldados dos Estados Unidos e 10.000 soldados de outros pa¡¦es, atingiu o seu objetivo de proteção humanit¡¦ia, p¡¦ fim ?pior parte da guerra civil com poucas perdas, e foi substitu¡¦a pela Operação da ONU na Som¡¦ia [UN Operation in Somalia] (UNOSOM II) em maio de 1993. Esta ¡¦tima era uma for¡¦ militar, comandada pela ONU, muito mais fraca, que contava com o apoio indireto de uma unidade de combate dos Estados Unidos, pequena, por¡¦ com objetivos muito mais abrangentes, intrusivos e provocativos. A UNOSOM II e for¡¦s separadas dos Estados Unidos logo se viram em combate com as for¡¦s do general Mohamed Farah Aideed. Houve um grande n¡¦ero de baixas de ambos os lados. Isso resultou na retirada das tropas dos Estados Unidos em mar¡¦ de 1994, e em seguida, no fracasso da miss¡¦ e sua retirada completa em mar¡¦ de 1995. Em Ruanda, a for¡¦ de manutenção da paz da ONU foi retirada no ver¡¦ de 1994 quando explodiu o genoc¡¦io entre os povos hutu e tutsi, e 10 soldados da tropa da paz belga foram mortos a golpes de fac¡¦ pelos hutus, ap¡¦ terem se rendido. Assist¡¦cia humanit¡¦ia foi prestada aos refugiados hutus e aos antigos membros do regime hutu, quando eles fugiram para a parte leste do Zaire.

No Camboja, a grande for¡¦ da ONU formada em 1992 mudou os seus objetivos, do desarmamento e administração do pa¡¦ inteiro para a miss¡¦ mais limitada de realizar eleições, devido aos confrontos com o Khmer Vermelho e ?impossibilidade de cumprir os seus objetivos de desarmamento e desmobilização. A operação foi encerada em 1993 ap¡¦ as eleições. No Haiti, a for¡¦ inicial, multinacional, dos Estados Unidos, com mais de 20.000 soldados atingiu, rapidamente, os seus objetivos quase sem baixas e foi reduzida a aproximadamente 10.000 pessoas; o antigo ex¡¦cito e a pol¡¦ia foram desarmados e desmobilizados, eleições presidenciais foram realizadas, e uma for¡¦ da ONU - a Miss¡¦ da ONU no Haiti [UN Mission in Haiti] (UNMIH) - com aproximadamente 8.000 pessoas, assumiu a miss¡¦ sem problemas em abril de 1995. Ela continuou a cumprir a sua miss¡¦, originalmente estabelecida em julho de 1994 pelo Conselho de Seguran¡¦ da ONU tanto para a MNF quanto para a UNMIH, incluindo o posicionamento de uma competente Pol¡¦ia Nacional do Haiti, com a principal miss¡¦ de manter a seguran¡¦ e de realizar as eleições parlamentares.

A partir de 1994, ap¡¦ o fracasso percebido da UNOSOM II e o quase-fracasso da UNPROFOR na B¡¦nia, al¡¦ do enorme aumento dos custos das operações de manutenção da paz da ONU - com grandes custos adicionais, bilaterais para os Estados Unidos e alguns outros pa¡¦es que contribuem com grandes for¡¦s - houve uma grande diminuição no entusiasmo pela atividade de manutenção da paz em geral e particularmente pelas operações em grande escala, de alto custo, em situações perigosas (miss¡¦s complexas de manutenção/garantia da paz), com o potencial de as tropas da ONU serem envolvidas em conflitos locais. O Congresso dos Estados Unidos come¡¦u a reter os fundos para o pagamento das despesas com as operações de manutenção da paz; o n¡¦ero de novas operações da ONU diminuiu, e o n¡¦ero de soldados das tropas de manutenção da paz da ONU diminuiu de um pico de aproximadamente 78.000 em 1994 para aproximadamente 14.000 no final de 1997, incluindo cerca de 3.000 monitores de pol¡¦ia civil (CIVPOL). Aumentos significativos neste programa de CIVPOL est¡¦ previstos durante 1998, particularmente na B¡¦nia, no Saara Ocidental, em Angola, e na Rep¡¦lica Centro-Africana. Os custos para a Organização das Nações Unidas ca¡¦am de 3.5 bilh¡¦s para 1,2 bilh¡¦ nesse per¡¦do. Ao mesmo tempo, o secretariado da ONU passou por uma grande reorganização para aperfei¡¦ar a capacidade de manutenção da paz. V¡¦ios elementos diferentes foram consolidados sob a ¡¦ide do Departamento de Operações de Manutenção da Paz, mais de 100 oficiais das for¡¦s armadas, cedidos por seus pa¡¦es, chegaram, para complementar um quadro de aproximadamente vinte oficiais totalmente dedicados ?atividade de manutenção da paz, um centro de operações que funciona 24 horas por dia foi criado, e os procedimentos de log¡¦tica e compras, muito fracos, foram melhorados.

Em 3 de janeiro de 1995, a Organização das Nações Unidas emitiu um Suplemento muito mais modesto, ?ambiciosa Agenda Para a Paz, de 1992. O Suplemento determinava a formação de coaliz¡¦s para finalidades espec¡¦icas, nas quais as principais pot¡¦cias militares assumiriam o comando e o controle das operações complexas de manutenção/garantia da paz, com a aprovação do Conselho de Seguran¡¦. Essa era a abordagem que j?havia sido seguida para a bem sucedida intervenção de for¡¦s multinacionais sob a lideran¡¦ dos Estados Unidos na Som¡¦ia em dezembro de 1992 (UNITAF) e no Haiti em setembro de 1994 (MNF). O Conselho de Seguran¡¦ foi usado para legitimizar a poderosa For¡¦ de Implementação [Implementation Force] (IFOR), liderada pela OTAN para a B¡¦nia (IFOR), que substituiu a UNPROFOR em dezembro de 1995 e foi seguida pela For¡¦ de Estabilização [Stabilization Force] (SFOR). A IFOR era constitu¡¦a por mais de 30.000 pessoas e colocava, no teatro de operações, tr¡¦ Divis¡¦s Multinacionais lideradas pela Primeira Divis¡¦ Blindada dos Estados Unidos, com forte apoio a¡¦eo. A miss¡¦ da IFOR era assegurar a seguran¡¦ e apoiar, indiretamente, os v¡¦ios elementos civis internacionais que estavam auxiliando os oponentes no conflito na implementação dos elementos do Acordo da paz de Dayton a respeito do retorno dos refugiados, eleições, e retreinamento da pol¡¦ia.

Durante o per¡¦do de 1995 a 1 de abril de 1998, v¡¦ias operações de manutenção da paz em andamento foram reorganizadas, incluindo Angola e a ex-Iugosl¡¦ia (que foi dividida em quatro operações separadas); a UNMIH no Haiti foi conclu¡¦a com sucesso, militarmente, mas o elemento de pol¡¦ia civil da operação foi prorrogado; uma modesta miss¡¦ de observação foi criada para monitorar o acordo entre o regime da Guatemala e os ex-insurgentes; e uma operação comandada pela Fran¡¦, fora do contexto da Organização das Nações Unidas, com mais de 1.300 soldados africanos e franceses na Rep¡¦lica Centro-Africana foi convertida, pelo Conselho de Seguran¡¦, em uma miss¡¦ regular de manutenção da paz da ONU. Apesar das cr¡¦icas pol¡¦icas e de s¡¦ios problemas financeiros, al¡¦ de s¡¦ios problemas com miss¡¦s espec¡¦icas, as operações de manutenção da paz da ONU - assim como as operações conduzidas fora da Organização das Nações Unidas mas aprovadas por ela - continuaram. Elas incluem uma variedade de miss¡¦s desde a simples observação (como ?o caso da Guatemala) at?operações perigosas, multifuncionais, militares e civis (como ?o caso da B¡¦nia) que t¡¦ como objetivo ajudar a reconstruir as principais instituições dos estados com problemas, al¡¦ de garantir a seguran¡¦ a atingir objetivos humanit¡¦ios e de direitos humanos.

As for¡¦s armadas de mais de 110 nações j?participaram das miss¡¦s de manutenção da paz, al¡¦ de for¡¦s policiais de aproximadamente 50 pa¡¦es. As for¡¦s armadas no mundo inteiro est¡¦ realizando exerc¡¦ios de treinamento, unilaterais e multilaterais, como por exemplo a Parceria Para a Paz (PFP) e a OTAN, na Europa, os Estados Unidos e os pa¡¦es da Am¡¦ica Central e da Am¡¦ica do Sul, e os Estados Unidos e os pa¡¦es da regi¡¦ da ¡¦ia-Pac¡¦ico. Os pa¡¦es africanos est¡¦ come¡¦ndo a fazer o mesmo, com ajuda da Fran¡¦, dos Estados Unidos, do Reino Unido, e de outros pa¡¦es, para melhorar a sua capacidade de agir em miss¡¦s de manutenção da paz. Muitos desses exerc¡¦ios t¡¦ componentes civis, notadamente a assist¡¦cia humanit¡¦ia, e envolvem a participação de organizações internacionais, como o Alto Comissariado das Nações Unidas Para Refugiados, o Comit?Internacional da Cruz Vermelha, e o Programa Mundial de Alimentação, assim como ONGs dos Estados Unidos e da Europa. As organizações civis est¡¦ colocando grande ¡¦fase na cooperação com as for¡¦s armadas. As escolas militares, as universidades civis, e grupos de estudos em muitos pa¡¦es est¡¦ dando uma atenção significativa ?doutrina aperfei¡¦ada de manutenção da paz; elas t¡¦ como objetivo criar melhores procedimentos operacionais e melhor tecnologia para a manutenção da paz como um meio de lidar com os problemas cont¡¦uos que se espera dos pa¡¦es com problemas e seus vizinhos, e que se originam de causas como press¡¦s econ¡¦icas, ¡¦nicas, religiosas, ambientais, e populacionais, exacerbados pela revolução da informação.

III. Uma Avaliação dos Sucessos e Fracassos

Quando examinamos a hist¡¦ia de 50 anos de manutenção da paz, os resultados s¡¦ mistos, mas no final, positivos. A avaliação do sucesso ou fracasso ?subjetiva. ?preciso levar em consideração quest¡¦s como, por exemplo, se os objetivos expl¡¦itos e impl¡¦itos eram realistas, se o sucesso parcial e/ou tardio deixa a situação da ¡¦ea melhor do que antes, e como avaliar operações que s¡¦ revistas e/ou prolongadas no meio do caminho. No caso das atividades de manutenção da paz do per¡¦do anterior a 1989, podemos dizer que o ¡¦ico fracasso real foi a For¡¦ Interina da ONU no L¡¦ano [UN Interim Force in Lebanon] (UNIFIL), uma for¡¦ de mais de 2.000 pessoas, estabelecida em 1978, que, atipicamente, tem sido incapaz de impedir ou prevenir o combate de baixa intensidade dos israelenses com v¡¦ias mil¡¦ias libanesas no sul do L¡¦ano e ao longo da fronteira com Israel. Mesmo nesse caso, talvez o Conselho de Seguran¡¦ esteja agindo corretamente em prolongar repetidamente a perman¡¦cia da UNIFIL para evitar que ocorram novas hostilidades em larga escala, como as que estavam ocorrendo antes do seu posicionamento inicial. A UNEF I ajudou a manter a paz entre o Egito e Israel durante 11 anos, mas n¡¦ tinha o objetivo e nem foi capaz de resolver a disputa b¡¦ica que resultou em uma nova guerra em 1967. A UNEF II e a For¡¦ Multinacional de Observadores que a substituiu no Sinai, e a UNDOF nas Colinas de Golan, for¡¦s tradicionais de interposição, t¡¦ feito contribuições muito significativas no sentido de evitar a ocorr¡¦cia de novos conflitos entre Israel, Egito e a S¡¦ia, e de preservar a paz de direito entre Israel e o Egito. A ONUC, a primeira for¡¦ multinacional, de grande porte, de garantia da paz, foi mais confusa e controvertida, mas sem d¡¦ida deixou o Congo reintegrado e muito mais pac¡¦ico e est¡¦el do que estava por ocasi¡¦ da sua chegada.

O segundo grande per¡¦do de operações de manutenção da paz, para ajudar a resolver conflitos regionais referentes ?Guerra Fria, ocorreu sem que houvesse muito planejamento ou an¡¦ise sistem¡¦ica, e acabou sendo multifuncional. Na execução, de fato, as operações ocorreram em posições diferentes do hiato entre o Cap¡¦ulo VI (volunt¡¦ias, consensuais) e o Cap¡¦ulo VII (de car¡¦er obrigat¡¦io, impostas), ?medida que os v¡¦ios oponentes no conflito mudavam de posição, entre consentimento nominal e o retorno a uma situação de conflito - por exemplo, a Uni¡¦ Nacional Para a Independ¡¦cia Total de Angola (UNITA) e o governo de Angola, e o Khmer Vermelho e o governo do Camboja. O Camboja e Angola s¡¦ considerados, de modo geral, como fracassos, mas esse ?um julgamento superficial. Os objetivos em ambos os casos eram muito ambiciosos; eles inclu¡¦m o desarmamento e a desmobilização de for¡¦s militares de grande porte, e bem organizadas, que haviam se enfrentado em pesados combates por mais de uma d¡¦ada, e a realização de eleições - um processo com os quais os oponentes n¡¦ estavam de forma alguma familiarizados e que, presumia-se, faria com que, de alguma maneira, organizações pol¡¦ico-militares poderosas e firmemente posicionadas, assim como os seus l¡¦eres, aceitassem pacificamente a escolha da maioria, mesmo que o resultado fosse o que parecia ser a vit¡¦ia total dos seus inimigos.

Em Angola, Savimbi e a UNITA se recusaram a depor as armas, rejeitaram os resultados das eleições de 1992, nas quais parecia que o perdedor n¡¦ ganharia nada, e voltaram a fazer a guerra. Foi preciso que houvesse novas press¡¦s e persuas¡¦ de for¡¦s externas, combates significativos entre o governo e a UNITA, e tr¡¦ renovações e revis¡¦s da Miss¡¦ de Verificação da ONU em Angola [UN Angola Verification Mission] (UNAVEM) at?que a UNITA e o governo finalmente chegassem ao que parece ser um acordo duradouro, incluindo a desmobilização da UNITA, no in¡¦io de 1998. Por outro lado, as operações na Nam¡¦ia, em El Salvador e na Nicar¡¦ua, tinham mandatos e objetivos, definidos pelo Conselho de Seguran¡¦, que estavam mais afinados com as realidades na ¡¦ea, incluindo o grau verdadeiro de consentimento dos oponentes. Essas operações transcorreram com tranq¡¦lidade, com a desmobilização e desarmamento, eleições livres e justas, for¡¦s policiais revitalizadas e retreinadas, e monitores de direitos humanos.

A terceira onda de grandes operações de manutenção da paz, mais direcionada a conflitos internos, obviamente tem sido a mais controvertida. Ruanda pode ser descrita, adequadamente, como um fracasso total - uma situação em que nada foi feito para evitar ou por um fim ao genoc¡¦io em abril a junho de 1994, e na qual houve uma demonstração flagrante de aus¡¦cia de vontade pol¡¦ica por parte do Conselho de Seguran¡¦ e dos principais pa¡¦es membros da Organização das Nações Unidas que se opuseram ao envolvimento da ONU. Isso se seguiu ?decis¡¦ dos Estados Unidos, em outubro de 1993, de retirar, da Som¡¦ia, as suas for¡¦s que haviam prestado apoio ?operação da ONU naquele pa¡¦ (UNOSOM II) e que haviam sofrido (e infligido) grande n¡¦ero de baixas em uma luta com uma facção da Som¡¦ia. O resultado foi o t¡¦mino, em mar¡¦ de 1995, dessa operação, com pouco progresso em relação aos seus objetivos, que inclu¡¦m o desarmamento coercitivo, a reconciliação pol¡¦ica, a reconstrução administrativa, e a reforma da pol¡¦ia. Por outro lado, o resultado combinado da UNITAF e da UNOSOM II p¡¦ fim, de fato, ao grande n¡¦ero de mortes decorrentes da guerra, fome, e doen¡¦, fez com que a guerra civil fosse reduzida a uma s¡¦ie de pequenas escaramu¡¦s, e estabeleceu uma base para um movimento gradual rumo ?reconciliação pol¡¦ica.

A UNPROFOR n¡¦ conseguiu atingir a confusa s¡¦ie de objetivos, freq¡¦ntemente incompat¡¦eis com a realidade, contidos em mais de 60 Resoluções do Conselho de Seguran¡¦. Ela era fraca demais internamente e contava com muito pouco apoio externo, sob o ponto de vista pol¡¦ico e militar, especialmente depois que a evolução dos objetivos e as ambições conflitantes dos s¡¦vios resultaram em conflito. A decis¡¦ dos Estados Unidos e da OTAN de montar uma operação militar muito mais poderosa (IFOR) para apoiar um acordo nominal entre os oponentes em Dayton (Ohio), abriu novas possibilidades. A evolução da coordenação eficaz na regi¡¦, entre as v¡¦ias entidades civis internacionais (Organização das Nações Unidas, For¡¦ Tarefa Internacional de Pol¡¦ia, Organização Para a Seguran¡¦ e Cooperação na Europa, Escrit¡¦io do Alto Representante) e um grande n¡¦ero de ONGs, os militares da IFOR/SFOR, e os tr¡¦ principais oponentes da B¡¦nia, e a S¡¦via e a Cro¡¦ia, ?um processo lento, err¡¦ico e que est?sempre evoluindo. O progresso mais lento do que o esperado na parte civil fez com que a for¡¦ militar tivesse a sua perman¡¦cia prolongada duas vezes - apesar do atingimento, a curto prazo, de objetivos de seguran¡¦ limitados - da ¡¦tima vez para come¡¦r em junho de 1998 e para continuar indefinidamente.

No Haiti, a combinação da MNF liderada pelos Estados Unidos, e mais tarde, das operações da UNMIH que se seguiram, atingiu quase todos os principais objetivos de forma realista, embora as rivalidades pol¡¦icas dom¡¦ticas tenham sido, em grande parte, respons¡¦eis pelo fato de a economia n¡¦ ter sido revitalizada, e pela fraqueza em outras ¡¦eas, incluindo a reforma do judici¡¦io. A decis¡¦, por parte do Conselho de Seguran¡¦, de dar continuidade ?miss¡¦ de pol¡¦ia civil, com proteção de policiais argentinos, ap¡¦ o final da operação militar de manutenção da paz, estabeleceu um precedente para o futuro, quando se tratar de ajudar pa¡¦es em dificuldades a lidar com problemas de seguran¡¦ p¡¦lica.

IV. Conclus¡¦

Como se pode ver, o resultado geral das operações de manutenção da paz tem sido positivo - embora, em algumas ocasi¡¦s, elas tenham falhado e freq¡¦ntemente n¡¦ tenham produzido os resultados idealistas projetados e esperados por pol¡¦icos e instituições pol¡¦icas como o Conselho de Seguran¡¦ e os parlamentos dos pa¡¦es-membros. Ao contemplarmos o futuro, chegamos ?conclus¡¦ de que a aplicação consistente dos princ¡¦ios abaixo relacionados pelos principais pa¡¦es- membros, assim como o Conselho de Seguran¡¦ e o secret¡¦io-geral da ONU, provavelmente levar?ao sucesso e evitar?o fracasso:

-Avaliar a situação cuidadosamente para determinar objetivos gerais, realistas, os recursos militares e/ou civis internacionais necess¡¦ios, o grau de dificuldade e/ou de perigo, e um horizonte de tempo aproximado;

-Identificar o grau de apoio pol¡¦ico assim como a disponibilidade de recursos materiais, humanos, e financeiros que devem ser fornecidos pelos pa¡¦es-chave (incluindo estados regionais e grandes pot¡¦cias) para as atividades militares e civis.;

-Estabelecer um mandato internacional, claro e preciso para todos os elementos cr¡¦icos, militares e civis da operação, e identificar fases (por exemplo, a fase inicial de seguran¡¦, a fase de implementação, a fase de transição, e a fase de auto-sustentação);

-Preparar um plano combinado, flex¡¦el, para implementação, incluindo os elementos b¡¦icos, civis e militares, da operação (por exemplo, for¡¦s armadas, pol¡¦ia civil/justi¡¦, elementos pol¡¦icos, diplom¡¦icos, humanit¡¦ios, econ¡¦icos, de informação, de ação c¡¦ica, direitos humanos, eleições) com mecanismos mutuamente aceitos para comando, controle e coordenação, alem de cronogramas aproximados para as principais ações do programa;

-Medir a implementação cont¡¦ua das operações em relação ¡¦ avaliação inicial das situações na ¡¦ea e objetivos, assim como em comparação com os requisitos - que evoluem - de apoio pol¡¦ico e material externo; procurar fazer quaisquer modificações que se fizerem necess¡¦ias no que se refere ao mandato e ao apoio.