?nbsp;La r¡¦rospective de cinquante ann¡¦s de maintien de la paix r¡¦¡¦e un bilan nuanc? mais positif dans l'ensemble ? d¡¦lare M. Robert Oakley, ancien ambassadeur des ¡¦ats-Unis au Pakistan, au Za¡¦e et en Somalie. Il est essentiel de se rappeler que les missions en faveur du maintien de la paix, qu'elles soient men¡¦s sous le drapeau de l'ONU ou sous l'¡¦ide d'organisations r¡¦ionales, ?nbsp;sont presque exclusivement tributaires du soutien des ¡¦ats membres ? ?nbsp;Ni l'ONU ni aucune organisation r¡¦ionale n'a ?elle seule les ressources mat¡¦ielles et politiques suffisantes pour mener ?bien des op¡¦ations de maintien de la paix ? ajoute le haut responsable. Actuellement membre associ? de l'Institut des ¡¦udes strat¡¦iques nationales, M. Oakley fut l'¡¦issaire du pr¡¦ident Bush en Somalie en d¡¦embre 1992 ; en octobre 1993, le pr¡¦ident Clinton lui confia le m¡¦e mandat.

I. Introduction

Toutes diverses qu'elles fussent, les nombreuses op¡¦ations internationales de maintien de la paix ex¡¦ut¡¦s au cours des cinquante derni¡¦es ann¡¦s avaient ceci en commun qu'elles n'¡¦aient pas autonomes et n'¡¦aient pas con¡¦es comme telles ; le fait m¡¦ite d'¡¦re not? C'¡¦aient -et ce sont toujours- des interventions militaires multinationales ?caract¡¦e limit? conjugu¡¦s ?des d¡¦arches diplomatiques et souvent ?d'autres actions -par exemple ? des activit¡¦ humanitaires et en faveur des droits de l'homme, ? une assistance ou ?des sanctions ¡¦onomiques- con¡¦es pour mettre fin ? des conflits ou en pr¡¦enir la r¡¦pparition.

Dans pratiquement tous les cas, les op¡¦ations de maintien de la paix sont pr¡¦¡¦¡¦s et accompagn¡¦s de toute une gamme de man¡¦uvres persuasives ou de pressions tant bilat¡¦ales que multilat¡¦ales. Il peut notamment s'agir de discussions diplomatiques discr¡¦es engag¡¦s par des gouvernements tiers avec des parties bellig¡¦antes. Citons ainsi les consultations des ¡¦ats-Unis avec Isra¡¦, l'Egypte et la Syrie apr¡¦ la guerre de 1973, avant l'¡¦ablissement de la deuxi¡¦e Force d'urgence des Nations unies (FUNU II) et de la Force des Nations unies charg¡¦ d'observer le d¡¦agement (FNUOD) sur les Hauteurs du Golan. Il peut encore s'agir de la menace officieuse du recours unilat¡¦al ou multilat¡¦al ?la force, arme que mani¡¦ent par exemple les ¡¦ats-Unis et l'Union sovi¡¦ique au cours de la guerre de 1973 au Proche-Orient. Un autre moyen de pression couramment utilis?est l'imposition multilat¡¦ale, ?titre officiel ou officieux, d'embargos sur les armes ou de sanctions ¡¦onomiques, comme le d¡¦id¡¦ent par exemple l'Organisation des ¡¦ats am¡¦icains (¡¦A) et l'ONU en 1993 et en 1994 ?l'encontre d'Ha¡¦i avant l'intervention de la Force multinationale et l'¡¦ablissement de la Mission de transition des Nations unies en Ha¡¦i (MITNUH).

Les mesures de cette nature visent ?persuader les parties ? conclure un accord qui mette fin au conflit, point de d¡¦art d'une s¡¦ie de mesures ?long terme qui ont pour objectif d'amener une paix durable, g¡¦¡¦alement avec l'aide de la communaut? internationale. En l'absence d'actions parall¡¦es de cette nature, parfois directement li¡¦s ?l'¡¦ablissement d'une op¡¦ation de maintien de la paix, mais pas n¡¦essairement, la mission de maintien de la paix ne se ferait pas et, quand bien m¡¦e elle aurait lieu, elle n'aurait gu¡¦e de chance d'aboutir. Il lui manquerait l'¡¦¡¦ent essentiel, ?savoir le consentement des parties au conflit.

En outre, il est essentiel de garder ?l'esprit que les op¡¦ations de maintien de la paix entreprises sous les auspices de l'ONU ou d'une organisation r¡¦ionale sont presque exclusivement tributaires de l'appui des ¡¦ats membres, lesquels doivent d'abord leur conf¡¦er un mandat, puis donner leur accord concernant le personnel, le mat¡¦iel et les fonds n¡¦essaires ?leur d¡¦oulement, et enfin apporter leur soutien politique durant toutes les op¡¦ations. Ni l'ONU ni aucune organisation r¡¦ionale n'a ?elle seule les ressources mat¡¦ielles et politiques suffisantes pour mener ?bien des op¡¦ations de maintien de la paix.

II. Historique et ¡¦olution

L'expression ?nbsp;maintien de la paix ?fut employ¡¦ pour la premi¡¦e fois par M. Dag Hammerskjold, secr¡¦aire g¡¦¡¦al de l'ONU, pour d¡¦rire la premi¡¦e Force d'urgence des Nations unies (FUNUI), qui se composait de quelque cinq mille observateurs ¡¦uip¡¦ d'armes l¡¦¡¦es et envoy¡¦ au Sina?en 1956 pour s'interposer entre l'Egypte et Isra¡¦ apr¡¦ que ces deux pays eurent conclu un accord visant ? mettre fin ?la guerre entre eux. Dans les quarante ann¡¦s qui suivirent, cette expression en vint ?d¡¦igner plus g¡¦¡¦alement toute une gamme d'op¡¦ations militaires ?caract¡¦e limit? entreprises sur l'autorisation de la communaut?internationale et en liaison avec des d¡¦arches diplomatiques visant des objectifs pacifiques. Alors qu'? l'origine elle s'appliquait exclusivement aux op¡¦ations men¡¦s sous les auspices de l'ONU, avec l'approbation du Conseil de s¡¦urit? et sur l'autorit?op¡¦ationnelle de celui-ci et du secr¡¦aire g¡¦¡¦al, cette expression recouvre maintenant toutes les op¡¦ations orchestr¡¦s par des coalitions ad hoc avec l'aval du Conseil de s¡¦urit?ou d'organisations r¡¦ionales, telle l'¡¦A.

Dans la plupart des cas, l'objectif vis?consiste ?maintenir ou ? appuyer la mise en ¡¦uvre d'accords (cessez-le-feu y compris) conclus entre des ¡¦ats bellig¡¦ants ou - et c'est particuli¡¦ement le cas depuis une dizaine d'ann¡¦s- entre des factions engag¡¦s dans un conflit violent au sein d'un seul ¡¦at. Ce sont l?les op¡¦ations traditionnelles de maintien de la paix. Dans certains cas, lorsque les parties antagonistes n'en acceptent pas tous les termes, l'op¡¦ation de maintien de la paix a le pouvoir de faire respecter un accord, voire d'en imposer un, et ce en vertu du Chapitre VII de la Charte de l'ONU. Les op¡¦ations de cette nature sont g¡¦¡¦alement d¡¦ign¡¦s sous le nom d'op¡¦ations c¡¦rcitives de maintien de la paix.

Depuis une dizaine d'ann¡¦s en particulier, les op¡¦ations de maintien de la paix commencent ?comporter d'importantes composantes civiles, notamment la d¡¦ense des droits de l'homme, la tenue d'¡¦ections, le d¡¦armement, la d¡¦obilisation, le d¡¦inage et l'aide aux institutions de l'administration civile - plus sp¡¦ialement aux organes charg¡¦ de l'application des lois-, sans oublier les op¡¦ations humanitaires qui sont ex¡¦ut¡¦s par toute une gamme d'organisations internationales et non gouvernementales (ONG), mais qui ont besoin de protection. Ces op¡¦ations de maintien de la paix sont fr¡¦uemment dites complexes ou multidimensionnelles. L'expression ?nbsp;maintien de la paix ?englobe toutes ces cat¡¦ories.

Entre 1948 et 1988, l'ONU a entrepris en tout et pour tout treize op¡¦ations de maintien de la paix ; principalement circonscrites au Proche-Orient, celles-ci visaient ?d¡¦ourager la reprise des hostilit¡¦ apr¡¦ la conclusion d'un cessez-le-feu entre des ¡¦ats bellig¡¦ants. Ces interventions avaient re¡¦ l'assentiment des ¡¦ats- Unis et de l'Union sovi¡¦ique, les deux superpuissances souhaitant pareillement ¡¦iter un ph¡¦om¡¦e d'escalade qui aurait risqu?de pr¡¦ipiter un affrontement, aux cons¡¦uences potentiellement tr¡¦ graves, entre elles. L'Union sovi¡¦ique a oppos?son veto ?la plupart des autres demandes d'interventions de l'ONU soumises au Conseil de s¡¦urit? ce qui a consid¡¦ablement limit?le nombre des missions. Les ¡¦ats-Unis ne fournirent pas de contingents, et les autres membres permanents du Conseil de s¡¦urit?non plus. Dans la plupart des cas, il s'agissait de d¡¦loyer, sur l'initiative du Conseil de s¡¦urit? entre quelques centaines et cinq mille soldats ¡¦uip¡¦ d'armes l¡¦¡¦es et plac¡¦ sous le commandement de l'ONU avec mission de veiller au bon d¡¦oulement d'accords de cessez-le-feu et de participer ?leur mise en ¡¦uvre, le cas ¡¦h¡¦nt, avec l'appui du personnel diplomatique de l'ONU. Toutes les op¡¦ations de maintien de la paix de l'ONU relevaient du Chapitre VI de la Charte de l'Organisation (interventions approuv¡¦s par les parties au conflit), et non pas du Chapitre VII (interventions ?caract¡¦e c¡¦rcitif).

Les plus notoires de ces op¡¦ations traditionnelles de maintien de la paix furent assur¡¦ent les modestes missions d'observation au Proche-Orient, tel l'Organisme des Nations unies charg?de la surveillance de la Tr¡¦e (ONUST) qui fut ¡¦abli en 1948 le long de la fronti¡¦e entre Isra¡¦ et ses voisins arabes ; le Groupe d'observation des Nations unies au Liban (GONUL) en 1958, et des forces d'interposition, aux effectifs plus nombreux, au Proche-Orient et ?Chypre - la FUNU I entre Egypte et Isra¡¦ apr¡¦ la guerre de 1956 ; la FUNU II apr¡¦ celle de 1973 ; la Force des Nations unies charg¡¦ d'observer le d¡¦agement (FNUOD) entre la Syrie et Isra¡¦ apr¡¦ la guerre de 1973 ; la Force des Nations unies charg¡¦ du maintien de la paix ?Chypre (UNFICYP) entre la partie du territoire chypriote sous domination grecque et celle sous domination turque apr¡¦ la guerre de 1963. La mission de la FUNU I prit fin dans les pr¡¦aratifs de guerre en 1967. Les autres op¡¦ations sont encore en cours et celles-ci, ou celles qui leur ont succ¡¦? jouent un r¡¦e important dans la pr¡¦ention de la reprise de conflits de grande envergure.

Les op¡¦ations de maintien de la paix entreprises dans les premiers temps rev¡¦irent diverses formes. Citons notamment la modeste mission de transition politique en Nouvelle-Guin¡¦ occidentale, en 1962, dite Force de s¡¦urit?des Nations unies ; et de 1960 ?1964 le d¡¦loiement au Congo d'effectifs importants (jusqu'?vingt mille hommes) tant civils que militaires dans le cadre de l'Op¡¦ation des Nations unies au Congo (ONUC). Bien qu'¡¦ablie au d¡¦art par le Conseil de s¡¦urit??titre de mission traditionnelle de maintien de la paix, l'ONUC ¡¦olua au fil du temps pour devenir une mission multifonctionnelle d'imposition de la paix, sans autorisation explicite du Conseil de s¡¦urit? Elle mit fin ?la guerre civile et participa ?l'¡¦ablissement d'un gouvernement stable (pro-am¡¦icain), mais pr¡¦ipita un choc en retour de la part du bloc sovi¡¦ique et de ses alli¡¦ qui eut pour effet de paralyser le maintien de la paix ? l'ONU pendant plus de dix ans.

En outre, il convient de citer deux autres grandes op¡¦ations de maintien de la paix ex¡¦ut¡¦s sans l'approbation du Conseil de s¡¦urit?ni sous son autorit?nbsp;: l'intervention effectu¡¦ en 1965 sous l'¡¦ide des ¡¦ats-Unis en R¡¦ublique dominicaine pour aider ? mettre fin ?la guerre civile (avec l'approbation et la participation de l'Organisation des ¡¦ats am¡¦icains) ainsi que la Force multinationale et Mission d'observation pour le Sina?en 1981, dans le cadre du trait?de paix entre Isra¡¦ et l'Egypte. La premi¡¦e op¡¦ation susmentionn¡¦ prit fin en 1966 au moment de la tenue d'¡¦ections ; la seconde, toujours en cours, fait intervenir quelque deux mille personnes venues de onze pays (la moiti?des effectifs provenant des ¡¦ats-Unis) et a succ¡¦??la FUNU II. L'Union sovi¡¦ique avait oppos?son veto ?l'ex¡¦ution de ces deux op¡¦ations lorsque la question avait ¡¦?soumise au vote du Conseil de s¡¦urit? mais leur inclusion aux op¡¦ations de maintien de la paix se justifie au vu du caract¡¦e international de leurs effectifs et de la nature de leur mission, ?savoir l'arr¡¦ d'un conflit et la pr¡¦ention de sa reprise.

?partir de 1987, Moscou commen¡¦ ?manifester une attitude positive ?l'¡¦ard du maintien de la paix par l'ONU et de la coop¡¦ation avec Washington en vue du r¡¦lement des conflits r¡¦ionaux issus de la guerre froide et qui s¡¦issaient depuis plus d'une dizaine d'ann¡¦s en Afghanistan, en Angola, au Cambodge, au Salvador et au Nicaragua. Ces conflits avaient ceci en commun que les r¡¦imes au pouvoir, certains appuy¡¦ par l'Ouest et les autres par le bloc sovi¡¦ique, faisaient face ?des rebelles soutenus par le bloc oppos? D'autres ¡¦ats r¡¦ionaux servaient souvent de base logistique aux rebelles et ?leurs partisans. De 1987 ?1989, on avait vu s'exercer en marge des Nations unies tout un ensemble de n¡¦ociations, de pressions et d'autres man¡¦uvres persuasives, mais entre 1989 et 1991 ce furent les tentatives de m¡¦iation de l'ONU qui appuy¡¦ent souvent la conclusion d'accords visant ?mettre un terme ?ces conflits - de m¡¦e qu'?ceux dont la Namibie et le Mozambique ¡¦aient le théâtre et qui furent r¡¦olus dans la foul¡¦ de la dynamique suscit¡¦ pour en finir une fois pour toutes avec le conflit en Angola. Dans tous les cas, des op¡¦ations de maintien de la paix furent d¡¦loy¡¦s pour faciliter la mise en ¡¦uvre des accords et en assurer le suivi. Exception faite de l'Afghanistan, le Conseil de s¡¦urit?approuva toute une gamme d'activit¡¦, accept¡¦s par les parties, qui d¡¦assaient de loin le cadre de l'observation des accords conclus. ¡¦ant donn?la nature des probl¡¦es qui se firent jour cons¡¦utivement ?des ann¡¦s de soul¡¦ements internes, ces activit¡¦ portaient notamment sur le soutien au d¡¦armement, la d¡¦obilisation et le d¡¦inage, le suivi des pratiques en mati¡¦e de droits de l'homme, les questions ¡¦ectorales, le retour et la r¡¦nstallation des r¡¦ugi¡¦ et le d¡¦eloppement de forces locales de police.

Cette s¡¦ie d'op¡¦ations fut suivie d'une p¡¦iode sans pr¡¦¡¦ent de coh¡¦ion entre les grandes puissances pendant et apr¡¦ la guerre du Golfe, caract¡¦is¡¦ entre autres par le recours fr¡¦uent au Conseil de s¡¦urit?en vue de l'imposition de sanctions ¡¦onomiques, de l'ex¡¦ution d'op¡¦ations militaires et ensuite de la mise en place d'op¡¦ations destin¡¦s ?enrayer l'agression irakienne. Devant les premiers succ¡¦ des op¡¦ations de maintien de la paix visant ? mettre fin aux conflits r¡¦ionaux h¡¦it¡¦ de la guerre froide, et l'enthousiasme engendr?par la victoire de la coalition alli¡¦ durant la guerre du Golfe, les chefs d'¡¦at des pays membres du Conseil de s¡¦urit?se r¡¦nirent en janvier 1992 et se prononc¡¦ent ?cette occasion pour une am¡¦ioration et un recours accru aux missions de maintien de la paix. Du coup, les ¡¦ats-Unis et d'autres membres influents de l'ONU d¡¦id¡¦ent d'adopter une attitude encore plus ferme ; et le Programme pour la paix du secr¡¦aire g¡¦¡¦al de l'ONU, M. Boutros Boutros-Ghali, codifia le r¡¦e renforc?de l'ONU en juillet 1992. Des contingents fournis par des ¡¦ats membres permanents du Conseil de s¡¦urit?commenc¡¦ent ?participer au maintien de la paix ; le nombre d'op¡¦ations, le nombre de soldats de la paix et les co¡¦s pour les Nations unies atteignirent en 1994 des niveaux sans pr¡¦¡¦ent (dix-sept op¡¦ations, soixante-dix huit mille personnes, 3,5 milliards de dollars).

De surcro¡¦, les ¡¦ats-Unis organis¡¦ent - en dehors du cadre officiel de l'ONU, mais avec l'approbation du Conseil de s¡¦urit? - deux grandes op¡¦ations coalis¡¦s en faveur de la paix Restore Hope en Somalie de 1992 ?1993 et (Uphold Democracy en Ha¡¦i de 1994 ?1995), ainsi qu'une mission multinationale plus limit¡¦ (Provide Comfort en Irak, de 1991 ?1993). La France et la Russie organis¡¦ent et dirig¡¦ent ¡¦alement des op¡¦ations en faveur de la paix en marge de l'ONU, mais avec son assentiment : la France au Rwanda en 1994, et la Russie en G¡¦rgie et au Tadjikistan de 1994 ?1995. D'autre part, les organisations r¡¦ionales et sous- r¡¦ionales accentu¡¦ent sensiblement leur participation au maintien de la paix au cours de cette p¡¦iode - par exemple, l'¡¦A en Ha¡¦i, l'OTAN en Bosnie, l'Organisation de l'unit?africaine (OUA) au Burundi et la Communaut?¡¦onomique des ¡¦ats d'Afrique de l'Ouest (CEDEAO) au Liberia.

La quasi-totalit?de ces op¡¦ations furent ¡¦ablies pour faire face ?des conflits internes, souvent ?l'origine de graves crises humanitaires ou des droits de l'homme entra¡¦ant la souffrance de millions d'individus, images poignantes que les cam¡¦as de t¡¦¡¦ision du monde entier se faisaient un point d'honneur ?diffuser. Dans plusieurs cas, particuli¡¦ement dans l'ex-Yougoslavie, en Somalie et en Ha¡¦i, le consentement pr¡¦lable des parties ?mettre fin au conflit ¡¦ait soit inexistant, soit de mauvaise foi, soit trop faible pour durer. Il en d¡¦oula des cons¡¦uences f¡¦heuses et inattendues. Créée au d¡¦art comme force de protection de moyenne importance au titre du Chapitre VI de la Charte des Nations unies, la Force de protection de l'ONU (FORPRONU) d¡¦loy¡¦ ? des fins humanitaires dans l'ex-Yougoslavie en 1992 finit par prendre la tournure d'une op¡¦ation militaire de grande envergure, relevant du Chapitre VII et faisant intervenir quelque trente mille soldats, ¡¦uip¡¦ entre autres de pi¡¦es d'artillerie lourde et de chars d'assaut fournis par le Royaume-Uni et la France, avec l'appui a¡¦ien de l'OTAN. Elle se trouva prise sur le terrain dans des combats sporadiques avec les miliciens serbes, qui continu¡¦ent de s'en prendre aux civils bosniaques, ce qui finit par discr¡¦iter cette op¡¦ation.

La Force d'intervention unifi¡¦ (UNITAF), d¡¦arr¡¦ en Somalie en d¡¦embre 1992 avec la participation de trente mille soldats, dont vingt mille Am¡¦icains, remplit ses objectifs de protection humanitaire, mit fin aux aspects les plus d¡¦lorables de la guerre civile en essuyant peu de pertes et ouvrit la voie ?l'Op¡¦ation des Nations unies en Somalie II (ONUSOM II), qui lui succ¡¦a en mai 1993. Plac¡¦ sous le commandement de l'ONU, cette derni¡¦e ¡¦ait une force militaire nettement plus faible, b¡¦¡¦iciant de l'appui indirect d'une petite unit?de combat des ¡¦ats-Unis, mais aux objectifs consid¡¦ablement plus vastes, plus audacieux et plus provocateurs. L'UNOSOM II et les unit¡¦ plac¡¦s sous commandement des ¡¦ats-unis ne tard¡¦ent pas ?s'affronter aux forces du g¡¦¡¦al Mohamed Farah A¡¦eed ; les pertes furent lourdes de part et d'autre, ce qui amena les forces am¡¦icaines ?se retirer en mars 1994. La mission tourna ensuite au fiasco, et au mois de mars 1995 elle se retira enti¡¦ement. Au Rwanda, la force de maintien de la paix de l'ONU se retira durant l'¡¦?1994 devant l'horreur du g¡¦ocide hutu-tutsi et du massacre de dix Casques bleus belges, tu¡¦ ?coups de machettes alors qu'ils s'¡¦aient rendus, par des Hutus. Une aide humanitaire fut octroy¡¦ aux r¡¦ugi¡¦ hutus et ?d'anciens membres du r¡¦ime hutu lorsqu'ils se r¡¦ugi¡¦ent dans la partie orientale du Za¡¦e.

Au Cambodge, l'importante force des Nations unies assembl¡¦ en 1992 d¡¦aissa les objectifs du d¡¦armement et de l'administration d'un pays tout entier au profit de celui, plus modeste, de la tenue d'¡¦ections face ?l'affrontement avec les Khmers rouges et ?la faillite des tentatives de d¡¦armement et de d¡¦obilisation. L'op¡¦ation s'acheva en 1993, apr¡¦ les ¡¦ections. En Ha¡¦i, la force multinationale sous commandement des ¡¦ats-Unis, qui comptait initialement plus de vingt mille soldats, atteignit rapidement ses objectifs en n'essuyant pratiquement aucune perte, et fut r¡¦uite ?dix mille hommes ; l'arm¡¦ et la police furent d¡¦arm¡¦s et d¡¦obilis¡¦s, une ¡¦ection pr¡¦identielle organis¡¦, et une force de l'ONU - la Mission des Nations unies en Ha¡¦i (MINUHA)- regroupant environ huit mille soldats entra tranquillement en fonctions en avril 1995. Elle poursuivit le mandat qui avait ¡¦?fix??l'origine par le Conseil de s¡¦urit? de l'ONU en juillet 1994 tant pour la force multinationale que pour la MINUHA, et qui pr¡¦oyait notamment le d¡¦eloppement d'une police nationale capable de jouer un r¡¦e de premier plan dans le maintien de la s¡¦urit?ainsi que la tenue d'¡¦ections l¡¦islatives.

?partir de 1994, la d¡¦¡¦le (per¡¦e comme telle) de l'ONUSOM II en Somalie et l'¡¦hec presque total de la Forpronu en Bosnie, conjugu¡¦ ? l'augmentation massive des co¡¦s du maintien de la paix de l'ONU -sans compter les lourdes d¡¦enses bilat¡¦ales suppl¡¦entaires encourues par les ¡¦ats-Unis et un petit nombre d'autres gros bailleurs de fonds - eurent pour effet de refroidir l'enthousiasme pour le maintien de la paix en g¡¦¡¦al, et en particulier pour les op¡¦ations co¡¦euses et de grande envergure dans des situations dangereuses (op¡¦ations complexes de maintien de la paix ou d'imposition de la paix), lorsque les forces de l'ONU risquent de se trouver prises dans des conflits locaux. Le Congr¡¦ des ¡¦ats-Unis commen¡¦ ?suspendre le versement de fonds en d¡¦it des obligations souscrites par les ¡¦ats-Unis au titre du maintien de la paix, le nombre des nouvelles op¡¦ations diminua et le nombre de soldats de la paix fut ramen?d'environ soixante-dix-huit mille en 1993 ?quatorze mille ?peu pr¡¦ fin 1997, chiffre qui comprenait pr¡¦ de trois mille policiers civils. On pr¡¦oit l'augmentation consid¡¦able du nombre de ces policiers au cours de l'ann¡¦ 1998, particuli¡¦ement en Bosnie, au Sahara occidental, en Angola et en R¡¦ublique centrafricaine. Au cours de cette p¡¦iode, les co¡¦s que doivent assumer les Nations unies pass¡¦ent de 3,5 milliards de dollars ?1,2 milliard de dollars. Dans le m¡¦e temps, le Secr¡¦ariat de l'ONU fut presque enti¡¦ement r¡¦rganis?de fa¡¦n ? am¡¦iorer les capacit¡¦ du maintien de la paix : plusieurs ¡¦¡¦ents furent r¡¦nis pour former le d¡¦artement des op¡¦ations de la paix, plus d'une centaine d'officiers furent d¡¦ach¡¦ pour seconder les officiers ?plein temps, un centre d'op¡¦ations ouvert vingt- quatre heures sur vingt-quatre fut ¡¦abli et les proc¡¦ures relatives ?la logistique et ?la passation des march¡¦ furent am¡¦ior¡¦s.

Le 3 janvier 1995, l'ONU publia un suppl¡¦ent ?son ambitieux programme pour la paix datant de 1992. Plus modeste dans ses vis¡¦s, ce suppl¡¦ent pr¡¦onisait la constitution de coalitions ponctuelles au sein desquelles les grandes puissances militaires assumeraient l'exercice du commandement pour les missions complexes de maintien de la paix et les missions de r¡¦ablissement de la paix, avec l'assentiment du Conseil de s¡¦urit? C'est d'ailleurs ainsi qu'avaient proc¡¦?les forces multinationales plac¡¦s sous le commandement des ¡¦ats-Unis lors de leur intervention r¡¦ssie en Somalie en d¡¦embre 1992 (UNITAF) et en Ha¡¦i en septembre 1994. On fit appel au Conseil de s¡¦urit?pour l¡¦itimer la puissante Force multinationale de mise en ¡¦uvre (IFOR) en Bosnie et agissant sous l'¡¦ide de l'OTAN, qui rempla¡¦ la FORPRONU en d¡¦embre 1995 et fut suivie de la Force de stabilisation (SFOR). L'IFOR comptait plus de trente mille soldats et elle d¡¦loya trois divisions multinationales, dirig¡¦s par la premi¡¦e division blind¡¦ des ¡¦ats-Unis et b¡¦¡¦iciant d'un appui a¡¦ien vigoureux. La mission de l'IFOR visait ? garantir la s¡¦urit?et ?soutenir indirectement les divers ¡¦¡¦ents civils internationaux qui aidaient les parties bellig¡¦antes ? mettre en ¡¦uvre les clauses des accords de Dayton relatives au retour des r¡¦ugi¡¦, ?la tenue d'¡¦ections et ?la formation de la police.

?partir de 1995 et jusqu'en avril 1998, plusieurs op¡¦ations de maintien de la paix en cours furent r¡¦rganis¡¦s, notamment en Angola et dans l'ex-Yougoslavie (il en ressortit quatre op¡¦ations distinctes) ; la MINUHA, en Ha¡¦i, fut men¡¦ ?bien sur le plan militaire, mais la mission de la police civile fut prorog¡¦ ; une modeste mission d'observation fut ¡¦ablie pour surveiller la mise en ¡¦uvre de l'accord conclu entre le r¡¦ime guat¡¦alt¡¦ue et ses opposants ; une op¡¦ation orchestr¡¦ en R¡¦ublique centrafricaine par la France et en marge de l'ONU, avec la participation d'environ mille trois cents soldats africains et fran¡¦is, prit la forme d'une mission ordinaire de maintien de la paix de l'ONU lorsque le Conseil de s¡¦urit?lui conf¡¦a ce statut. En d¡¦it des critiques et des graves difficult¡¦ financi¡¦es auxquelles elles sont souvent en butte, sans parler des probl¡¦es s¡¦ieux qui ¡¦aillent diverses missions, les op¡¦ations de maintien de la paix de l'ONU se poursuivirent, comme celles d'ailleurs qui se d¡¦oulent en marge de cette organisation, mais avec son accord. Elles regroupaient une vaste gamme d'activit¡¦, allant de simples missions d'observation (comme au Guatemala) ? des op¡¦ations multifonctionnelles complexes, ?caract¡¦e militaro-civil (comme en Bosnie), et ¡¦aient con¡¦es pour participer ?la reconstruction d'institutions fondamentales dans des ¡¦ats en proie ? l'agitation aussi bien que pour garantir la s¡¦urit?et atteindre des objectifs sur les plans humanitaire et des droits de l'homme.

Des soldats de plus de cent dix pays et des policiers d'une cinquantaine de pays ont pris part aux activit¡¦ de maintien de la paix. Les forces arm¡¦s du monde entier effectuent fr¡¦uemment des exercices d'entra¡¦ement au maintien de la paix, ?titre unilat¡¦al ou multilat¡¦al, comme dans le cadre du Partenariat pour la paix et de l'OTAN en Europe ou comme le font les ¡¦ats-Unis avec des pays d'Am¡¦ique centrale et du Sud ou avec des pays de la r¡¦ion Asie- Pacifique. Les forces africaines commencent ?s'inspirer de ce mod¡¦e et, avec l'aide de la France, des ¡¦ats-Unis, du Royaume-Uni et d'autres pays, commencent ?am¡¦iorer leurs capacit¡¦ de maintien de la paix. Nombre de ces exercices ont des ¡¦¡¦ents civils, notamment sur le terrain de l'aide humanitaire, et font intervenir des organisations internationales, par exemple le Haut-Commissariat des Nations unies pour les r¡¦ugi¡¦, le Comit?international de la Croix- Rouge et le Programme alimentaire mondial, aussi bien que des ONG des ¡¦ats-Unis et d'Europe. Les organisations civiles attachent une importance accrue ?la coop¡¦ation avec les forces arm¡¦s. Dans bien des pays, les ¡¦oles militaires, les universit¡¦ civiles et les groupes de r¡¦lexion consacrent une attention consid¡¦able ? l'am¡¦ioration de la doctrine du maintien de la paix ; tous ces organismes se concentrent sur l'am¡¦ioration des proc¡¦ures op¡¦ationnelles et des techniques relatives au maintien de la paix, moyen jug?essentiel pour faire face aux probl¡¦es continus qui se posent dans certains ¡¦ats et les pays voisins par suite des pressions ¡¦onomiques, ethniques, religieuses, ¡¦ologiques et d¡¦ographiques, que la r¡¦olution de l'information ne fait qu'exacerber.

III. Evaluation des succ¡¦ et des points faibles

La r¡¦rospective de cinquante ann¡¦s de maintien de la paix r¡¦¡¦e un bilan certes nuanc? mais positif dans l'ensemble. L'¡¦aluation des succ¡¦ et des ¡¦hecs est n¡¦essairement subjective et doit tenir compte de divers facteurs, notamment le r¡¦lisme ou l'irr¡¦lisme des objectifs explicites et implicites, et le fait de savoir si un succ¡¦ partiel, ou ?retardement, am¡¦iore la situation sur le terrain. Il faut ¡¦alement ¡¦aluer les op¡¦ations qui sont r¡¦is¡¦s ou prolong¡¦s en milieu de course. Dans le cas du maintien de la paix avant 1989, on peut faire valoir que le seul ¡¦hec v¡¦itable fut celui de la Force int¡¦imaire des Nations Unies au Liban (FINUL), ¡¦ablie en 1978 et dot¡¦ de plus de deux mille soldats, puisqu'elle ne parvint manifestement pas ?mettre fin aux affrontements de faible intensit? entre les forces isra¡¦iennes et les diverses milices libanaises au sud du Liban et le long de la fronti¡¦e isra¡¦ienne. Mais m¡¦e dans ce cas particulier, le Conseil de s¡¦urit?n'a peut-¡¦re finalement pas tort de renouveler constamment le mandat de la FINUL pour pr¡¦enir la reprise d'hostilit¡¦ de grande envergure, comparables ?celles qui s¡¦issaient avant le d¡¦loiement initial de la force int¡¦imaire. La FUNU I contribua ?maintenir la paix entre l'Egypte et Isra¡¦ pendant onze ans, mais elle ne fut pas en mesure de r¡¦oudre - ce n'¡¦ait d'ailleurs pas pour cela qu'elle avait ¡¦?créée - le litige fondamental ?l'origine de la reprise de la guerre, en 1967. Forces classiques d'interposition, la FUNU II et la Force multinationale d'observation qui lui a succ¡¦?au Sina? de m¡¦e que la FNUOD sur les Hauteurs du Golan, ont tenu une place pr¡¦ond¡¦ante dans la pr¡¦ention de la reprise des conflits entre Isra¡¦, l'Egypte et la Syrie et dans la pr¡¦ervation de jure de la paix entre Isra¡¦ et l'Egypte. L'ONUC, la premi¡¦e op¡¦ation multifonctionnelle d'imposition de la paix, connut sa part de bavures et fut controvers¡¦, mais, apr¡¦ son d¡¦art, le Congo ¡¦ait indiscutablement r¡¦ni, plus pacifique et plus stable qu'au moment de son d¡¦loiement.

Les op¡¦ations de la paix de la deuxi¡¦e grande p¡¦iode, con¡¦es pour tenter de favoriser le r¡¦lement des conflits r¡¦ionaux issus de la guerre froide, se d¡¦oul¡¦ent sans ¡¦re vraiment m¡¦ement r¡¦l¡¦hies et en l'absence de planification syst¡¦atique, et furent multifonctionnelles de nature. Ces op¡¦ations se situ¡¦ent dans la pratique ?mi-chemin entre le Chapitre VI de la Charte des Nations unies (missions d¡¦loy¡¦s avec le consentement des parties) et le Chapitre VII (missions ?caract¡¦e c¡¦rcitif), au fur et ?mesure des tergiversations des parties bellig¡¦antes qui oscillaient entre un consentement de mauvaise gr¡¦e et la reprise des hostilit¡¦ - par exemple, l'Union nationale pour l'ind¡¦endance totale de l'Angola (UNITA) et le gouvernement de l'Angola, et les Khmers rouges et le gouvernement au Cambodge. On s'accorde g¡¦¡¦alement ?classer le Cambodge et l'Angola parmi les ¡¦hecs, mais c'est porter l?un jugement superficiel. Dans l'un et l'autre cas, les objectifs ¡¦aient particuli¡¦ement ambitieux ; ils comprenaient notamment le d¡¦armement et la d¡¦obilisation de forces arm¡¦s importantes et bien organis¡¦s qui s'¡¦aient battues sans piti?pendant plus d'une dizaine d'ann¡¦s, ainsi que la tenue d'¡¦ections - une d¡¦arche particuli¡¦ement inaccoutum¡¦ qui am¡¦erait, du moins le croyait-on, les organisations politiques et militaires et leurs dirigeants bien camp¡¦ sur leurs positions ?accepter pacifiquement le verdict de la majorit? m¡¦e si celle-ci accordait ?l'ennemi une victoire qui para¡¦rait totale.

En Angola, Jonas Savimbi et l'UNITA refus¡¦ent de baisser les armes, rejet¡¦ent les r¡¦ultats des ¡¦ections de 1992 dont ils croyaient ne rien retirer, et reprirent le combat. Il fallut exercer des pressions de l'ext¡¦ieur, faire preuve de persuasion, renouveler et r¡¦iser ?trois reprises la Mission de v¡¦ification des Nations unies en Angola (UNAVEM) avant que l'UNITA et le gouvernement, qui avaient repris leurs affrontements sans m¡¦agement, ne finissent par accepter d¡¦ut 1998 un accord en apparence durable et qui pr¡¦oit notamment la d¡¦obilisation de l'UNITA. Par contre, les op¡¦ations en Namibie, au Salvador et au Nicaragua avaient re¡¦ du Conseil de s¡¦urit?un mandat et des objectifs davantage conciliables avec les r¡¦lit¡¦ sur le terrain, et surtout avec le degr?de consentement des parties. Ces op¡¦ations se d¡¦oul¡¦ent sans anicroches et facilit¡¦ent la d¡¦obilisation et le d¡¦armement, la tenue d'¡¦ections libres et loyales, la revitalisation et le recyclage des forces de maintien de l'ordre et la mise en place d'observateurs des droits de l'homme.

La troisi¡¦e vague d'op¡¦ations de maintien de la paix, qui sont ax¡¦s sur des conflits internes, est de toute ¡¦idence la plus controvers¡¦. On peut l¡¦itimement qualifier le Rwanda d'¡¦hec total - rien ne fut fait pour pr¡¦enir et arr¡¦er le g¡¦ocide perp¡¦r? d'avril ?juin 1994, et l'absence de volont?politique du Conseil de s¡¦urit? de l'ONU et de ses membres cl¡¦ ¡¦ait particuli¡¦ement flagrante. Cet ¡¦at de fait suivit la d¡¦ision prise par les ¡¦ats-Unis en octobre 1993 de retirer leurs forces de Somalie. Ces derni¡¦es avaient pour mission d'appuyer l'op¡¦ation de l'ONU dans ce pays (UNOSOM II) et avaient essuy?(et inflig? de lourdes pertes dans un combat contre une faction somalienne. Cela aboutit au retrait de l'UNOSOM II en mars 1995, alors que peu de progr¡¦ avaient ¡¦?r¡¦lis¡¦ dans l'accomplissement des objectifs, qui comprenaient le d¡¦armement forc? la r¡¦onciliation politique, la reconstruction administrative et la r¡¦orme de la police. Toutefois, l'UNITAF et l'UNOSOM II r¡¦ssirent ?enrayer les d¡¦¡¦ massifs dus ?la guerre, ?la famine et aux maladies, ?r¡¦uire la guerre civile ?des escarmouches et ? jeter les bases d'un mouvement progressif en faveur de la r¡¦onciliation politique.

La FORPRONU ne parvint pas ?atteindre l'ensemble d'objectifs confus et souvent irr¡¦listes qu'une bonne soixantaine de r¡¦olutions du Conseil de s¡¦urit?lui avaient fix¡¦. Elle p¡¦hait par une trop grande faiblesse interne et par l'insuffisance de l'appui politico- militaire externe, en particulier ?mesure que ses objectifs devenaient de moins en moins conciliables avec les ambitions des Serbes. La d¡¦ision prise par les ¡¦ats-Unis et l'OTAN de monter une op¡¦ation militaire nettement plus muscl¡¦ (IFOR) ?l'appui de l'accord des parties ?Dayton (Ohio) ouvrit une nouvelle dimension. L'¡¦olution de la coordination sur le terrain parmi les diverses entit¡¦ internationales civiles (Nations unies, Groupe international de police des Nations unies, Organisation pour la s¡¦urit?et la coop¡¦ation en Europe, bureau du haut-repr¡¦entant), un grand nombre d'ONG, l'IFOR, la SFOR, les trois principales parties bosniaques, la Serbie et la Croatie se fait lentement et par ?coups. Comme les progr¡¦ se font moins rapidement qu'on ne l'escomptait en ce qui concerne la mise en ¡¦uvre des aspects civils, la force militaire a vu son mandat prorog??deux reprises -alors m¡¦e qu'elle avait rapidement atteint ses objectifs ¡¦roitement d¡¦inis en mati¡¦e de s¡¦urit?, la deuxi¡¦e fois en juin 1998 et jusqu'?une date ind¡¦inie.

En Ha¡¦i, l'action de la force multinationale dirig¡¦ par les ¡¦ats-Unis et celle de la MINUAH qui lui a succ¡¦?ont permis d'atteindre pratiquement tous les grands objectifs vis¡¦, encore que les rivalit¡¦ politiques int¡¦ieures aient fait obstacle ?la revitalisation de l'¡¦onomie et qu'elles soient ?l'origine d'autres ¡¦hecs relatifs, notamment dans le domaine de la r¡¦orme de l'appareil judiciaire. La d¡¦ision du Conseil de s¡¦urit?de poursuivre la mission des policiers civils avec la protection de gendarmes argentins, apr¡¦ le d¡¦art de la force militaire de maintien de la paix, cr¡¦ un pr¡¦¡¦ent, et cette formule pourrait ¡¦re appliqu¡¦ ? l'avenir pour aider les ¡¦ats en proie aux troubles ?faire face aux probl¡¦es de s¡¦urit?publique.

IV Conclusion

Comme on le voit, le bilan global des op¡¦ations de maintien de la paix se r¡¦¡¦e positif, m¡¦e si certaines ont parfois ¡¦hou?et qu'elles ont souvent ¡¦?incapables de produire les r¡¦ultats id¡¦listes escompt¡¦ par les hommes politiques et diverses institutions politiques, tels le Conseil de s¡¦urit?et le parlement des ¡¦ats membres. ?l'avenir, l'application syst¡¦atique des principes suivants par les principaux ¡¦ats membres, le Conseil de s¡¦urit?et le secr¡¦aire g¡¦¡¦al de l'ONU, seront susceptibles de conduire au succ¡¦ et d'¡¦iter les ¡¦hecs :

¡¦aluation m¡¦iculeuse de la situation pour d¡¦erminer des objectifs g¡¦¡¦aux et r¡¦listes, des ressources militaires ou civiles internationales n¡¦essaires, le degr?de difficult?ou de danger, et l'¡¦ablissement d'un calendrier approximatif d'ex¡¦ution ;

identification du degr?de soutien politique et de la disponibilit?des ressources mat¡¦ielles, financi¡¦es et de personnel que devront fournir les principaux pays (¡¦ats r¡¦ionaux et grandes puissances y compris) ?l'appui des activit¡¦ militaires et civiles ;

¡¦ablissement d'un mandat international clair et pr¡¦is pour tous les ¡¦¡¦ents militaires et civils essentiels de l'op¡¦ation, et identification des phases (par exemple, phase d'¡¦ablissement de la s¡¦urit? phase de mise en ¡¦uvre, phase de transition et phase d'autonomie) ;

pr¡¦aration d'un plan souple de mise en ¡¦uvre, associant les ¡¦¡¦ents civils et militaires fondamentaux (arm¡¦, police, justice, d¡¦arches diplomatiques, action humanitaire, aspects ¡¦onomiques, activit¡¦ d'information, civisme, droits de l'homme, ¡¦ections) et pr¡¦oyant des m¡¦anismes convenus d'avance relatifs ?l'exercice du commandement et ?la coordination ainsi que la fixation de d¡¦ais approximatifs pour les principales ¡¦apes du programme ;

¡¦aluation constante de l'ex¡¦ution des op¡¦ations par rapport ?l'¡¦aluation initiale de la situation sur le terrain et aux objectifs fix¡¦, tenant compte de l'¡¦olution des besoins en mati¡¦e de soutien politique et mat¡¦iel de l'ext¡¦ieur ; le cas ¡¦h¡¦nt, faire les d¡¦arches n¡¦essaires pour obtenir la modification du mandat et recevoir le soutien voulu.