Introducci・

Conforme a la norma tradicional de la OTAN, la celebraci・ del cincuentenario de la organizaci・ deber・ reservarnos pocas sorpresas. Puede muy bien producirse alguna agitaci・ en torno a comentarios cr・icos de un personal agobiado de trabajo; habr? indudablemente, alg・ lamentable desliz protocolario, dada la presencia de tantos jefes de Estado y de tantos periodistas interesados en un nuevo ・gulo de una historia de la cumbre. Al final, se emitir?una declaraci・ de la cumbre cuidadosamente redactada, en la que se aborden las cuestiones claves, se resuman meses de negociaciones, de maniobras y de las estrategias que caracteriza la mejor formulaci・ de pol・icas de la OTAN. Muchos de los que ven a la organizaci・ con cinismo o la critican abiertamente llegar・ a la misma conclusi・: nada realmente nuevo, nada que se pueda considerar un salto decisivo hacia el pr・imo siglo.

Se equivocar・. La trayectoria de la OTAN sigue demostrando lo verdaderamente excepcional de esta organizaci・ en la historia de las organizaciones internacionales. Hace diez a・s, hab・ quienes ya la hab・n relegado al muladar de la historia; en el per・do de euforia que sigui?a la ca・a del muro de Berl・, parec・ innecesaria, si no irrelevante, en la nueva era de paz. Entre tanto, su misma familiaridad ha impedido a muchos percatarse de los importantes cambios que ha sufrido la organizaci・ misma, su adaptaci・, a costa de duro esfuerzo, a las nuevas misiones y exigencias de la seguridad transatl・tica y de la adopci・ de decisiones en un esp・itu de cooperaci・.

Lo m・ asombroso, incluso para los observadores m・ ・timos, han sido las dificultades y los resultados de los ・timos cinco a・s. En comparaci・ con el pasado, el ritmo ha sido casi vertiginoso, impulsado principalmente por las lecciones y el dolor de Bosnia, pero tambi・ por las decisiones de admitir nuevos miembros y reestructurar el mando militar de la Alianza, los intentos de profundizar y aplicar la Asociaci・ para la Paz y la b・queda de nuevas v・s de comunicaci・, si no de asociaci・, con la Federaci・ Rusa y Ucrania. De hecho, los ・timos tres secretarios generales han dirigido campa・s notables para el cambio org・ico y de procedimiento dentro de la OTAN misma y de las normas de adopci・ de pol・icas en materia de seguridad de Estados miembros y asociados sin distinci・.

・l pasado como prologo?

・・o se compara este cambio de 1994 a 1999 con el pasado de la OTAN? Los cambios m・ evidentes y algunos de los problemas m・ arduos de pol・ica y procedimientos vendr・ con el aumento de la OTAN a 19 miembros. A diferencia de la Uni・ Europea, la OTAN empez?siendo una organizaci・ grande y experiment?la mayor parte de su crecimiento en sus primeros diez a・s de existencia. Los par・etros parec・n claros y fijos con la entrada del ・timo miembro, Espa・, a principios de decenio de 1980, que se consideraba, sencillamente, parte del destino manifiesto de la OTAN y s・o el toque final a los intercambios que hab・n tenido lugar con arreglo a los lazos que un・n a Espa・ y Estados Unidos. Pocos de los estados que quedaban fuera parec・n candidatos apropiados o interesados.

Sin embargo, la entrada de Espa・ en 1982 sent?un precedente. Las negociaciones a trav・ de las cuales la Espa・ posfranquista se convirti?en miembro de la OTAN establecieron las directrices para nuevas candidaturas y determinaron los obst・ulos pol・icos, militares y de seguridad que los nuevos miembros tendr・n que salvar antes de ser admitidos. Todos los conceptos de que los nuevos miembros tendr・n que adoptar las mejores pr・ticas democr・icas, liquidar deudas o rencillas diplom・icas y pol・icas antes de ser admitidos, quedan configurados en los debates sobre la adhesi・ de Espa・. Este debe de haber sido un hecho de especial relieve para un secretario general espa・l que ha tenido que presidir la entrada de tres nuevos miembros y la consideraci・ de otros con arreglo a las pol・ica de admisi・ de "puerta abierta" de la OTAN.

M・ complicada es la comparaci・ del pasado y el futuro con respecto al alcance de la misi・ de la OTAN. El tratado original de Washington era muy claro en cuanto al alcance de la promesa del Art・ulo V de defender el territorio de los miembros. Pero en otras secciones, el tratado deja amplio margen a la interpretaci・ de los intereses geogr・icos y las intenciones conjuntas de la OTAN, sobre todo en lo que se refiere a la consulta para la acci・ cooperativa en casi todas las cuestiones de pol・ica exterior alentadas en virtud del Art・ulo IV.

Hasta d・de debe y tiene que extenderse el campo de acci・ de la OTAN es algo que todav・ se decide, la mayor・ de las veces, caso por caso --s? en Bosnia y Kosovo; no, en Albania o Iraq, para mencionar s・o los ・timos casos. Anteriormente, los a・s cincuenta y sesenta presenciaron una sucesi・ de debates sobre la protecci・ de los departamentos argelinos de Francia y de otros potenciales legados coloniales. Los a・s sesenta fueron testigos de una renovada, pero infructuosa presi・ de Estados Unidos para lograr el compromiso de los aliados a emprender misiones fuera de la zona, sobre todo para conseguir la participaci・ de tropas aliadas en Vietnam, aunque tambi・ en otras partes de Asia y Oriente Medio. En m・ de una ocasi・ se aludi?veladamente a lo que uno o m・ miembros pensaban que eran casos "l・icamente incluidos" en ese campo de acci・ --la defensa, no importa que no se hubiese solicitado, de pa・es europeos neutrales cr・icos; los problemas de la Yugoslavia despu・ de Tito; el conflicto del Golfo; los v・culos impl・itos con M・ico y Estados latinoamericanos claves, por no hablar del acercamiento al B・tico o a Europa sudoriental e Israel. Al menos por ahora, Bosnia y Kosovo demostrar・ ser, casi con certeza, la excepci・, no la norma, del ・bito geogr・ico de los intereses comunes de la OTAN o de su disposici・ a compremeter fuerzas defensivas.

En lo que se refiere a estructura, cr・se lo que se quiera de su estabilidad, la OTAN se ha mantenido en un estado casi permanente de cambio estructural. Desde el principio, ha habido discusiones continuas sobre el cambio org・ico y el equilibro de los derechos y privilegios dentro de la organizaci・. Indudablemente, el mayor cambio inicial fue la elaboraci・, el primer decenio, de la estructura de mando militar y de mecanismos para la planificaci・ conjunta y la direcci・ compartida. La retirada de Francia de esa organizaci・ militar a mediados del decenio de 1960 exigi?un ajuste estructural de gran alcance, desde el poderoso Grupo permanente a los planes de ejercicios de unidades peque・s, aun cuando el enlace militar oficioso y la intervenci・ de Francia en los ejercicios continuaron calladamente, en paralelo con su participaci・ en los aspectos pol・icos solamente. El plan de De Gaulle de un triunvirato de Francia, Estados Unidos y el Reino Unido, de finales de los a・s cincuenta, nunca se impuls?oficialmente y una vez que Alemania fue admitida como miembro de pleno derecho, se descart?r・idamente a favor de un plan operativo de los Cuatro Grandes, que a veces provocaba el resentimiento de los miembros m・ peque・s y de tama・ medio de la OTAN por su alcance pol・ico.

Lo que ha sido m・ interesante han sido las adiciones a la OTAN, los arrebatos de reorganizaci・ creadora para reflejar y a・dir nuevas zonas de inter・ o reconocer nuevas cuestiones de importancia. La creaci・ de la Asamblea del Atl・tico Norte, no exactamente un parlamento de la OTAN, fue un reflejo tanto de exigencias pol・icas externas como de consideraciones internas de d・icit democr・icos y la necesidad de conseguir apoyo pol・ico nacional. El ・timo decenio "arquitect・ico" de la OTAN ha sido rico en intentos de establecer nuevas v・s de discusi・ e influencia, sobre todo si se pueden usar para ganar nuevos amigos pol・icos y neutralizar las cr・icas en casa a la pertinencia o el futuro de la OTAN. En general, los resultados han sido sensacionales --la autoimpulsada Asociaci・ para la Paz, el Consejo Mixto Permanente con Rusia, la Comisi・ con Ucrania, y la evoluci・ flexible de estructuras m・ antiguas, desde las fuerzas militares regionales a la oficina misma del secretario general. Algo m・ espinosos han sido los trabajos para establecer nuevas v・s de consulta pol・ica entre miembros y no miembros --primero, el Consejo de Cooperaci・ del Atl・tico Norte, ahora el Consejo de Asociaci・ Euroatl・tica--, o incluso los intentos iniciales de establecer grupos consultivos para la amplia "coalici・ de los dispuestos" a enviar tropas a Bosnia.

Las tareas singulares de la OTAN

No obstante, donde se han producido m・ cambios y continuidad ha sido en la congregaci・ de miembros en las tareas m・ importantes de la OTAN, la forja de un consenso de pol・icas con el apoyo de una cultura de creciente convergencia civil y pol・ica, y un lenguaje coordinado para la negociaci・ y soluci・ de controversias. Todav・ no existe una "pol・ica OTAN" o un "lenguaje OTAN", pero ahora hay al menos tres generaciones de bur・ratas, civiles y militares as?como dirigentes pol・icos de la Alianza que ya los han asumido en sus dichos y hechos. Al aprovechar las experiencias de la guerra de los estados mayores conjuntos y las consultas de pol・icas, esto representa un cambio sin precedentes en la forma en que incluso estados soberanos aliados sol・n cooperar en el sector de seguridad, que siempre se ha considerado la base de la identidad y capacidad nacionales. Esta identidad no se reemplaza sino que se suplementa en formas nuevas y susceptibles de medici・. Dentro de la Alianza, en la mayor・ de los niveles, existen ahora medidas de confianza e interdependencia que sobrepasan los modelos te・icos est・dar de relaciones internacionales e incluso las expectativas de los propios padres fundadores de la OTAN.

En la sede de la OTAN y en todo el ・bito de la organizaci・, estos no son descubrimientos sensacionales o temas de conversaci・ entre representantes. El tono es generalmente urbano, el ambiente de la sala de reuniones, indefectiblemente despersonalizado y din・ico. La mayor・ de los representantes nacionales entra en una reuni・, oficial u oficiosa, con la confianza de que saldr?de ella alguna decisi・ o soluci・ que exceda el denominador com・ de ideas m・ bajo. La mayor・ espera no tener que defender el honor de su pa・ contra todos los que lleguen. Los miembros internacionales del personal tienen pruebas concretas de que pueden servir fielmente a la organizaci・ y todav・ proseguir su carrera gubernamental m・ tarde. Los contactos oficiosos propician cierta camarader・ entre ambos grupos, mientras que las relaciones oficiales en el Consejo siguen siendo m・ tradicionales y, con frecuencia, mucho m・ teatrales.

Lo que est?aqu?en juego, es una creencia clara y sorprendentemente extendida de que ・ta es una organizaci・ que funciona, que la OTAN no es sencillamente una colecci・ de posibles vetos (como algunos caracterizan a la Organizaci・ para la Seguridad y la Cooperaci・ en Europa) y, antes de ella, a la Conferencia sobre la Seguridad y Cooperaci・ en Europa, o una conferencia diplom・ica permanente (como el Consejo de Europa o el Primer Comit?de las Naciones Unidas dedicado a cuestiones de seguridad y control de armas). Indudablemente, las se・les son m・ obvias en los mecanismos de organizaci・ y planificaci・ militar conjunta. Aqu?la transparencia en la revelaci・ de objetivos y capacidades nacionales es la norma, el punto de arranque del di・ogo pol・ico y del reparto del peso de la carga. De la infraestructura a las operaciones de inteligencia, de las conversaciones bilaterales a los ejercicios pr・ticos, no se trata s・o de hermandad de armas sino de un sentido de coyunturas compartidas y de capacidad para la tarea definida. Las fuerzas francesas sintieron la falta de esto en su participaci・ en la guerra del Golfo, cuesti・ de cultura o preparaci・, m・ bien que de lenguaje y armamento. Adem・, las carreras militares se realzan generalmente, o al menos no sufren, por el servicio en la OTAN, y a menudo son muy diferentes a casa de ・.

La cultura de la OTAN tambi・ tiene algunos reflejos nacionales singulares. Es tal vez el ・ico ejemplo de diplomacia occidental tradicional donde existe una representaci・ relativamente igual de objetivos y puntos de vista pol・icos y militares. En cada caso, el embajador y el servicio diplom・ico mandan. Sin embargo, en particular en una ・oca de ej・citos profesionales, no de reclutas, el servicio en la OTAN, a menudo ofrece una de las raras ocasiones en las que puede existir un intercambio pleno y franco entre diplom・icos civiles y oficiales militares y una necesidad de contacto cotidiano en tiempo de paz. Puede haber poca compartamentalizaci・ general y ocultaci・ de desacuerdos. Una vez m・, los resultados para la formulaci・ nacional de pol・icas pueden tener efectos duraderos y reforzar lo v・culos y el entendimiento entre ministerios.

Es este esp・itu de experiencias y expectativas compartidas el que sirve de referencia a los esfuerzos realizados con arreglo a la Asociaci・ para la Paz, que permiten a socios autoseleccionados llegar a dos dedos de distancia de la funci・ de miembros con respecto al Art・ulo IV. La capacitaci・ en situaciones reales en Bosnia de m・ de una docena de pa・es de la Asociaci・ para la Paz que han aportado fuerzas al IFOR y al SFOR (fuerzas de ejecuci・ y fuerzas de estabilizaci・) ha permitido un aprendizaje operativo v・ido; las lecciones se refuerzan con el ambicioso programa de ejercicios conjuntos de la asociaci・.

Los retos del futuro

・n qu?forma se comparar?el inicio de los pr・imos cincuenta a・s de la OTAN con la d・ada de cambios impresionantes despu・ de la ca・a del Muro de Berl・? Esto es imposible de contestar en lo que todav・ es un per・do de transici・. ・epresenta esta cumbre el final de una fase de transformaci・? ・ es meramente una etapa intermedia en el camino hacia otros cambios en el futuro cercano, de orden institucional y pol・ico as?como de ・dole estructural y operacional?

Desde el punto estrat・ico de 1999, son cuatro las cuestiones que parecen ser los principales propulsores de cambio en el futuro. Primero, ・n qu?forma se adaptar?la Alianza al surgimiento, lento o r・ido, de una significativa Identidad Europea de Seguridad y Defensa (IESD) expresada en t・minos de "componentes f・icos y no f・icos", es decir, tanto en t・minos pol・icos como operacionales? En las d・adas pasadas, la OTAN ha bregado con lo que muchas veces fueron precursores ef・eros de la IESD; por ejemplo, su relaci・ con la Uni・ Europea Occidental (UEO) y sus esfuerzos para desarrollar una c・ula de planificaci・ centrada solamente en las fuerzas europeas. De mayor seriedad y por ・timo m・ conceptuoso, fue la prolongada disputa sobre las Fuerzas T・ticas Conjuntas Combinadas, unidades que permitir・n a las fuerzas europeas de la OTAN utilizar todos los medios que la OTAN les asignara, aun cuando Estados Unidos y otros pa・es no estuvieran involucrados en una misi・ espec・ica.

En muchos respectos, ・te es un di・ogo que los estados europeos sostienen consigo mismos, ya sea en la OTAN o en la UE, y al que tal vez la mayor・ del p・lico no tiene acceso. Sin embargo, la participaci・ de las ・ites gobernantes ha sido relativamente inequ・oca a partir de la firma del Tratado de la Uni・ Europea, en Maastricht, en 1992, y la conclusi・ del Tratado de Amsterdam, en 1997. C・o habr?de funcionar esto, precisamente, dentro del marco actual de la Alianza ser?el trabajo de la d・ada pr・ima. Un indicador es la experiencia inicial de la necesidad de una participaci・ norteamericana en el terreno en Bosnia; la acci・ europea en Kosovo y Albania puede ser un indicador contrario. Claramente, ・te es un ・ea que requerir?un trabajo conceptual y operativo mucho m・ extenso durante la d・ada pr・ima.

Una segunda cuesti・ relacionada ahora es un tema de discusi・ entre los expertos, civiles y militares. ・n qu?forma afectar?la naturaleza cambiante de las fuerzas militares, estadounidenses y europeas, la naturaleza y el potencial de las acciones y planeamientos militares com・es? Los cambios son impulsados mayormente por factores econ・icos y pol・icos: el valor de sustituir recursos de alta tecnolog・ por efectivos costosos en Estados Unidos y la declinaci・ de la conscripci・ en toda Europa, para nombrar solamente dos ejemplos de importancia cr・ica. No hay duda que los n・eros son m・ bajos; en una era continuada de posguerra fr・ hay poca raz・ para esperar un gran apoyo del p・lico a gastos de defensa m・ altos o a mayores inversiones en procura de misiones globales. Las crisis humanitarias apuntan hacia direcciones diferentes: entrenamiento y equipo nuevos y diferentes pero misiones tal vez m・ prolongadas, m・ violentas. Todo esto se debe discutir no solamente en el contexto de la ejecuci・ de una nueva estrategia de la Alianza, sino que tambi・ en el contexto de los nuevos m・odos de entrenamiento y planificaci・, de movilizar y pertrechar las fuerzas en la guerra y la paz.

Un tercer reto es c・o la pol・ica de puerta abierta de la OTAN con respecto a la admisi・ de miembros, afectar?de hecho a la organizaci・ misma y a sus relaciones m・ amplias. ・u・es son las fronteras o los l・ites sobre los que habr?com・ acuerdo? ・abr?una escala m・il de asociaci・, determinada en gran medida por la distancia o el desarrollo econ・ico? ・eguir・ siendo pertinentes los criterios utilizados inicialmente para determinar la asociaci・ a la APP -- las rep・licas de la ex Uni・ Sovi・ica, los estados que surgen en Europa Central y Oriental, los pa・es neutrales exlu・os? Y si se va a medir el ・dice de nuevas admisiones en t・minos de quinquenios, en lugar de meses o a・s, ・・o afectar?esto la influencia positiva que la condici・ de miembro potencial ha ejercido en la conducta nacional -- el arreglo de problemas fronterizos de larga data, el trato m・ ben・olo a los grupos minoritarios nacionales, el estado de preparaci・ de las fuerzas armadas?

Por ・timo, pero ciertamente no de menor importancia, est?el factor de c・o afectar・ las nuevas misiones de la OTAN las perspectivas de cooperaci・ fuera de su ・ea de asociaci・ y responsabilidad. Las tareas estipuladas en el Art・ulo IV, por definici・, son menos apremiantes para todos los miembros; las perspectivas de cooperaci・ pueden ser m・ fuertes con otros -- digamos Jap・ -- que con aquellos que ahora son miembros o asociados. Adem・, la definici・ de seguridad y cooperaci・ en un entorno de escaso peligro tambi・ puede diferir grandemente. ・n qu?forma afectar・ los cambios ocurridos en un entorno cambiante de la OTAN su preparaci・ para los cambios y la adaptaci・ en el futuro? Adem・, ・xiste realmente una posibilidad de que haya procesos de salida, as?como de adhesi・, que puedan considerarse seriamente?

Una mirada hacia el futuro

La manera f・il de proyectar el ・timo medio siglo de la OTAN hacia los cincuenta a・s pr・imos es arg・r simplemente que la OTAN, como de costumbre, saldr?del paso de alguna manera. La pol・ica definir?un estado de inercia institucional, con los cambios que sean necesarios y la adaptaci・, de alguna manera, a los nuevos cambios que no podemos prever al presente. Otros dan por cierto que la singularidad de la OTAN tambi・ es la sola raz・ de su supervivencia, al depender de un primitivo c・culo de costos y beneficios que afirma que la cooperaci・ es menos costosa que el unilateralismo y probablemente tambi・ menos arriesgada pol・icamente.

Obviamente ninguno de estos argumentos es suficiente. Sin embargo, los resultados de la d・ada pasada en lo que parec・n ser probabilidades desfavorables, fueron impresionantes y reflejan m・ que una simple supervivencia o una ventaja competitiva inesperada sobre otras partes de la arquitectura de seguridad europea. La flexibilidad y la buena voluntad que los estados miembros han demostrado al seguir consignando su atenci・ y recursos presagian bien, lo mismo que el inter・ que los estados surgentes han expresado en la asociaci・. Las probabilidades parecen definidas en favor de un futuro transatl・tico pol・ico y econ・ico cooperativo, no importa lo oscuro que sea el cristal a trav・ del cual lo vemos ahora.

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