Introdu艫o

De acordo com a tradi艫o da OTAN, a festa do q・nquag・imo anivers・io da organiza艫o deve apresentar poucas surpresas de fato. Pode haver alguns desentendimentos entre funcion・ios dedicados, a respeito de algumas frases cr・icas; pode ocorrer alguma lament・el gafe de protocolo na presen・ de tantos chefes de estado e de tantos jornalistas interessados em um novo ・gulo da mat・ia a respeito da c・ula. No final, ser?feita uma declara艫o cuidadosamente redigida sobre a c・ula, mencionando todos os pontos chave, apresentando um resumo sobre os meses de negocia苺es, de manobras, e da elabora艫o de estrat・ias que caracterizam o melhor da pol・ica da OTAN. Muitas pessoas c・icas e cr・icas em rela艫o ?OTAN chegar・ ?mesma conclus・: nada de novo, realmente, nenhum salto cr・ico ?frente em dire艫o ao pr・imo s・ulo.

Essas pessoas estar・ enganadas. A hist・ia da OTAN continua a demonstrar como a organiza艫o ?importante na hist・ia das organiza苺es internacionais. Dez anos atr・, alguns a relegaram a mais uma lata de lixo da hist・ia; na "Euforia Europ・a" p・-muro de Berlim, a OTAN parecia desnecess・ia, ou talvez irrelevante, tendo em vista a nova era pac・ica. Nesse ・terim, a sua pr・ria familiaridade fez com que muitos n・ percebessem as mudan・s significativas na pr・ria organiza艫o, as suas dif・eis adapta苺es ・ novas miss・s e requisitos de seguran・ transatl・tica e de tomada de decis・s em coopera艫o.

O que mais impressionou at?mesmo os observadores mais pr・imos, foram os desafios e as realiza苺es dos ・timos cinco anos. Em compara艫o com o passado, o ritmo tem sido quase estonteante, definido, especialmente, pelas li苺es e pelo sofrimento na B・nia, mas tamb・ se originando das decis・s de ampliar a comunidade dos pa・es membros da OTAN, e de reestruturar o comando militar da Alian・, dos esfor・s para aprofundar e implementar a inclus・ de novos membros da Parceria para a Paz [Partnership for Peace] (PfP), e buscar novos canais de comunica艫o, se n・ parceria, com a Federa艫o Russa e a Ucr・ia. Na verdade, os tr・ ・timos Secret・ios-Gerais lideraram extraordin・ias campanhas em prol de mudan・s organizacionais e de procedimentos - dentro da pr・ria OTAN e atrav・ dos padr・s de cria艫o de pol・icas, dos estados membros, assim como dos estados parceiros.

O Passado ?o In・io?

Como essas mudan・s de 1994 a 1999 se comparam com o passado da OTAN? As mudan・s mais ・vias e alguns dos mais delicados problemas de pol・ica e procedimentos acompanhar・ a expans・ da OTAN para 19 membros. Ao contr・io da Uni・ Europ・a, a OTAN j?nasceu grande e completou a maior parte do seu crescimento na sua primeira d・ada de exist・cia. Os par・etros pareciam claros e fixos. O ingresso do ・timo pa・ membro, a Espanha, no in・io da d・ada de 80, parecia fazer parte do destino manifesto da OTAN; parecia ser o toque final para o relacionamento entre a Espanha e os Estados Unidos. Poucos pa・es fora da organiza艫o pareciam ser candidatos apropriados ou interessados.

No entanto, a entrada da Espanha, em 1982, abriu um precedente. As negocia苺es por meio das quais a Espanha p・-Franco se tornou um pa・ membro da OTAN estabeleceram as normas para a apresenta艫o de novos candidatos e determinaram os obst・ulos pol・icos, militares, e de seguran・ que os novos pa・es membros teriam que superar antes de serem admitidos. Os conceitos - segundo os quais todos os novos membros teriam que adotar as melhores pr・icas democr・icas, teriam que saldar ou resolver d・idas ou disputas diplom・icas e de pol・ica pendentes antes do ingresso na organiza艫o - foram todos previstos nos debates sobre o ingresso da Espanha. Isso deve ter tido uma import・cia muito grande para um Secret・io Geral espanhol, em cujo mandato foram admitidos tr・ novos pa・es membros e outros podem entrar, em conformidade com a pol・ica de "porta aberta" da OTAN para novos membros.

Mais complexa ainda ?a compara艫o do passado com o futuro, no que diz respeito ?abrang・cia da miss・ da OTAN. O Tratado de Washington original era muito espec・ico a respeito do escopo das possibilidades do Artigo 5 no tocante ?defesa territorial dos pa・es membros. Mas em outras partes, o tratado deixa muito espa・ para a interpreta艫o dos interesses geogr・icos e inten苺es conjuntas da OTAN, particularmente no amplo espectro das consultas referentes ?a艫o em coopera艫o em quase todas as quest・s de pol・ica externa estimuladas sob a ・ide do Artigo 4.

A abrang・cia do campo de a艫o da OTAN ?uma quest・ que deve ser decidida caso a caso - sim na B・nia e em Kosovo, n・ na Alb・ia, n・ no Iraque, s?para mencionar os casos mais recentes. Anteriormente, nas d・adas de 50 e 60, havia debates cont・uos a respeito da prote艫o dos territ・ios franceses na Arg・ia, e de outros legados coloniais em potencial. Na d・ada de 60 ocorreram press・s renovadas mas sempre mal-sucedidas, por parte dos Estados Unidos, para que houvesse um compromisso dos aliados em miss・s fora da ・ea, notadamente com rela艫o ?participa艫o de tropas aliadas na Guerra do Vietn? mas tamb・ em outros pontos da ・ia e no Oriente M・io. E em mais de uma ocasi・, houve indica苺es do que um ou mais membros pensou ou pensaram ser "casos logicamente inclusos" a defesa, embora n・ solicitada, dos pa・es neutros cr・icos da Europa; os problemas da Iugosl・ia p・-Tito; o conflito no Golfo; as liga苺es impl・itas com o M・ico e outros estados chave na Am・ica Latina, sem falar da iniciativa no sentido de expandir a organiza艫o, no B・tico, no sudeste da Europa ou em Israel. Pelo menos por enquanto, a B・nia e Kosovo, quase com certeza, ser・ as exce苺es, n・ a regra, para o alcance geogr・ico dos interesses comuns da OTAN ou para a sua disposi艫o para empregar for・s defensivas.

Em termos de estrutura, quaisquer que sejam as cren・s comuns a respeito da sua estabilidade, a OTAN sempre esteve em um estado de mudan・ estrutural. Desde o in・io, sempre t・ ocorrido discuss・s sobre mudan・s organizacionais, e sobre o equil・rio dos direitos e privil・ios dentro da organiza艫o. Sem d・ida, a grande mudan・ inicial foi o desenvolvimento, na primeira d・ada, da estrutura permanente de comando militar, e dos mecanismos para o planejamento conjunto e para a lideran・ compartilhada. O fato de a Fran・ ter sa・o da organiza艫o militar em meados da d・ada de 60 fez com que fosse necess・io um ajuste estrutural muito abrangente - do poderoso Grupo Permanente at?os planos para os exerc・ios de pequenas unidades, embora a liga艫o militar informal, e mais tarde, a participa艫o da Fran・ nos exerc・ios tivesse continuado discretamente em paralelo com o envolvimento da Fran・ "somente na ・ea de pol・ica". A id・a de De Gaulle, de um triunvirato formado pela Fran・, Estados Unidos e Reino Unido, a partir do final da d・ada de 50, nunca foi formalmente colocada em pr・ica, e a partir do momento em que a Alemanha adquiriu o status de membro permanente da organiza艫o, foi rapidamente abandonada em favor de uma estrutura operacional dos Quatro Grandes. Essa estrutura, muitas vezes, foi criticada, devido ao alcance da sua pol・ica, pelas na苺es menores e m・ias da OTAN.

O mais interessante tem sido o acr・cimo de pa・es membros ?OTAN, as s・itas manifesta苺es de reorganiza艫o criativa para refletir e acrescentar novas ・eas de interesse ou para reconhecer novas preocupa苺es. A cria艫o da Assembl・a do Atl・tico Norte, uma organiza艫o da OTAN que n・ ?exatamente um parlamento, refletiu tanto as exig・cias pol・icas externas quanto as preocupa苺es internas a respeito de d・icits democr・icos e a necessidade de apoio pol・ico dom・tico. A ・tima d・ada "arquitet・ica" da OTAN tem sido rica em tentativas de criar novos canais de discuss・ e influ・cia, particularmente se eles puderem ser usados tanto para conseguir mais amigos pol・icos quanto para reagir ・ constantes cr・icas, dentro da pr・ria organiza艫o, a respeito da relev・cia ou do futuro da OTAN. Em ・bito geral, os resultados impressionam - a auto-motivada PfP, o Conselho Conjunto Permanente com a R・sia, a Comiss・ com a Ucr・ia, e a evolu艫o flex・el das estruturas mais antigas, das for・s militares regionais at?o pr・rio escrit・io do Secret・io-Geral. Uma coisa que tem sido um pouco mais problem・ica tem sido o esfor・ para estabelecer novos canais entre os pa・es membros e os pa・es n・-membros, para consultas pol・icas - primeiro, o NACC (Conselho de Coopera艫o do Atl・tico Norte) [North Atlantic Cooperation Council], agora o EAPC (Conselho da Parceria Euro-Atl・tica) [Euro-Atlantic Partnership Council], ou at?mesmo as tentativas iniciais de se formar grupos consultivos para uma ampla "coaliz・ de boa vontade" com tropas na B・nia.

Tarefas ・icas da OTAN

Acima de tudo, no entanto, o que trouxe, at?agora, as maiores mudan・s e o m・imo em termos de continuidade t・ sido a uni・ dos pa・es membros nas mais significativas tarefas da OTAN, o estabelecimento de um consenso de pol・ica apoiado por uma cultura civil e de pol・ica cada vez mais convergente, e uma linguagem coordenada para negocia艫o e resolu艫o de disputas. A "pol・ica da OTAN" ou a "linguagem da OTAN" ainda n・ existe, mas atualmente existem pelo menos tr・ gera苺es de burocratas, civis e militares, e l・eres pol・icos da Alian・, que aprenderam a agir e a se comunicar nos moldes da organiza艫o. Tendo como base a experi・cia, em tempo de guerra, de estados-maiores conjuntos e consultas na ・ea de pol・ica, isso representa uma mudan・ sem precedentes na maneira pela qual at?mesmo estados aliados soberanos t・, de modo geral, cooperado na esfera da seguran・, a ・ea que freq・ntemente ?percebida como sendo a que est?no ・ago da identidade e do poderio nacional. Essa identidade n・ ?substitu・a, e sim complementada, de uma forma que ?nova e que pode ser avaliada. Dentro da Alian・, em quase todos os n・eis, agora h?medidas de confian・ e interdepend・cia que excedem os modelos te・icos tradicionais das rela苺es internacionais e at?mesmo as expectativas dos pr・rios Membros Fundadores da OTAN.

Na Sede da OTAN e em toda a organiza艫o, essas n・ s・ as descobertas dram・icas, e nem o assunto das conversas entre os representantes. O tom das conversas geralmente ?educado; a atmosfera das salas de reuni・, ?sempre impessoal e progressista. A maioria dos representantes dos pa・es membros participa de uma reuni・, seja ela formal ou informal, esperando que haja algum progresso rumo ?decis・ ou ?solu艫o, que seja superior ao pensamento do mais baixo denominador comum. A maioria das pessoas espera n・ ter que defender a honra dos seus pa・es contra todos os inimigos que surgirem. Os membros do estado-maior internacional esperam ver provas concretas de que podem servir com fidelidade ?organiza艫o e que, depois disso, podem dar prosseguimento ・ suas carreiras nos governos dos seus pr・rios pa・es. Os contatos informais resultam em uma certa camaradagem entre ambos os grupos, ao passo que as intera苺es formais no Conselho continuam sendo mais tradicionais, e freq・ntemente mais teatrais.

O que queremos enfatizar, no entanto, ?uma clara e predominante convic艫o de que esta ?uma organiza艫o que funciona, que a OTAN n・ ?somente uma cole艫o de vetos em potencial (como algumas pessoas caracterizam a OSCE [Organiza艫o para a Seguran・ e para a Coopera艫o na Europa] [Organization for Security and Cooperation in Europe] e a CSCE [Confer・cia Sobre Seguran・ e Coopera艫o na Europa] [Conference on Security and Cooperation in Europe], que a antecedeu) ou uma confer・cia diplom・ica permanente (como o Conselho da Europa [Council of Europe] ou o Primeiro Comit?[First Committee] da ONU, dedicado ・ quest・s de seguran・ e controle de armamento). Sem d・ida, os sinais podem ser mais facilmente observados dentro dos mecanismos para o planejamento e a organiza艫o militar. Aqui, a transpar・cia na divulga艫o dos objetivos e da capacidade das na苺es ?a norma, o ponto inicial para o di・ogo sobre pol・ica e para a divis・ das responsabilidades. De infra-estrutura at?intelig・cia, de negocia苺es bilaterais at?exerc・ios de campo, n・ estamos falando apenas de irm・s em armas, mas de uma no艫o de participa艫o e de capacidade compartilhada para a tarefa definida. As for・s francesas sentiram a falta disso na sua participa艫o na Guerra do Golfo, uma quest・ de cultura e de prepara艫o em vez de l・gua ou at?mesmo de equipamento. Al・ disso, as carreiras militares geralmente s・ impulsionadas, ou pelo menos n・ s・ prejudicadas por "tempo na OTAN," e freq・ntemente se tornam muito diferentes por causa dessa experi・cia.

A cultura da OTAN tamb・ tem alguns reflexos ・icos em n・el nacional. Esta talvez seja a ・ica ocasi・ na diplomacia ocidental tradicional em que h?uma representa艫o pr・ima, relativamente equilibrada de objetivos e posi苺es pol・icas e militares. Em todos os casos, o embaixador e o servi・ diplom・ico d・ as cartas. No entanto, especialmente em uma era de ex・citos profissionais, e n・ formados por pessoas que est・ servindo obrigatoriamente, o tempo de servi・ na OTAN freq・ntemente ?uma das poucas ocasi・s em que pode haver um di・ogo completo e franco entre os diplomatas civis e os oficiais das for・s armadas, e um requisito, em tempo de paz, para o contato di・io. N・ h?muito espa・ para compartimentaliza艫o em geral, e nem para o h・ito de encobrir os desentendimentos. Mais uma vez afirmamos que os resultados da elabora艫o de pol・icas nacionais podem ser duradouros e podem refor・r as liga苺es e a compreens・ entre minist・ios.

?atrav・ desta no艫o de experi・cia e expectativa compartilhada que se estabelece a medida dos esfor・s na PfP, para permitir que parceiros volunt・ios se aproximem da fun艫o de pa・es membros, no que diz respeito ao Artigo 4. O treinamento pr・ico na B・nia para mais de uma d・ia de pa・es da PfP que enviaram tropas para a IFOR/SFOR (For・ de Implementa艫o/For・ de Estabiliza艫o) proporcionou v・idas experi・cias de aprendizagem operacional; o ambicioso programa de exerc・ios conjuntos da PfP refor・ as li苺es.

Desafios Futuros

De que maneira o in・io da opera艫o da OTAN nos pr・imos 50 anos se compara com a impressionante rela艫o de mudan・s na d・ada que se sucedeu ?derrubada do Muro de Berlim? Como ainda estamos em um per・do de transi艫o, ?imposs・el responder. Esta c・ula marca o fim de uma fase de transforma艫o? Ou ser?que ela representa apenas uma etapa no caminho para maiores mudan・s a curto prazo, sob o ponto de vista organizacional e pol・ico, assim como nas quest・s estruturais e operacionais?

Sob a perspectiva de 1999, quatro quest・s parecem ser os pontos focais para a continuidade das mudan・s. Primeiro, de que maneira a alian・ se adaptar? ao surgimento, r・ido ou lento, de uma Identidade Europ・a de Seguran・ e Identidade [European Security and Defense Identity] (ESDI) significativa, e expressa tanto em termos de "hardware quanto de software", isto ? tanto em termos operacionais quanto de pol・ica? Nas ・timas d・adas, a OTAN tem lidado com organiza苺es que , freq・ntemente, t・ funcionado como ef・eras precursoras da ESDI; por exemplo, a rela艫o com a Uni・ da Europa Ocidental [Western European Union] (WEU) e os seus esfor・s para desenvolver uma c・ula de planejamento que somente dirigisse o seu foco ・ for・s europ・as. Mais s・ia - e que no final, deu mais o que pensar - foi a longa disputa a respeito das For・s-Tarefa Conjuntas Combinadas, unidades que permitiriam que tropas europ・as da OTAN usassem todos os recursos atribu・os ?OTAN, mesmo se os Estados Unidos e outras na苺es n・ estivessem participando de uma miss・ espec・ica.

Sob muitos aspectos, este ?um di・ogo dos estados europeus entre si; o palco desse di・ogo pode ser a OTAN ou a UE, e esse palco talvez n・ seja acess・el para a maior parte do p・lico. No entanto, o comprometimento das elites governamentais tem sido relativamente inequ・oco desde a assinatura do Tratado da Uni・ Europ・a em Maastricht em 1992 e desde a conclus・ do Tratado de Amsterdam em 1997. De que maneira, exatamente, isso vai funcionar dentro da atual estrutura da Alian・ ?o que veremos na pr・ima d・ada. A experi・cia inicial, de necessidade de envolvimento americano em terra na B・nia, ?uma indica艫o; o envolvimento europeu em Kosovo e na Alb・ia pode acabar sendo uma contra-indica艫o. Essa ? sem d・ida, uma ・ea para maior trabalho conceitual e operacional no decorrer da pr・ima d・ada.

Uma segunda quest・, no momento, ?motivo de muita discuss・ entre peritos, tanto civis quanto militares. De que maneira a natureza, que est?sempre mudando, das for・s militares americanas e europ・as, afeta a natureza e o potencial para a苺es e planejamento militar em comum? As mudan・s s・, em grande parte, definidas por fatores econ・icos e pol・icos: o valor de substitui艫o, quando se coloca recursos de alta tecnologia no lugar de m・-de-obra cara nos Estados Unidos, e o decl・io do servi・ militar obrigat・io em toda a Europa, para citar somente dois exemplos cr・icos. Os n・eros, sem d・ida, s・ menores; h?poucos motivos, em uma era cont・ua p・-Guerra Fria, para esperar que haja muito apoio do p・lico para maiores gastos na ・ea de defesa ou maiores investimentos em compras de equipamentos para miss・s globais. As crises humanit・ias apontam para dire苺es diferentes: treinamento e equipamentos diferentes, de novos tipos, por・ miss・s mais longas caracterizadas por uma viol・cia mais aleat・ia. Tudo isso precisa ser discutido no contexto n・ somente da implementa艫o de uma nova estrat・ia da Alian・, mas tamb・ de novos m・odos de treinamento e de planejamento, de mobilizar e equipar tropas na guerra e na paz.

Um terceiro desafio ? de que forma a pol・ica de porta aberta da OTAN a respeito da admiss・ de novos pa・es membros afetar? de fato, a organiza艫o propriamente dita e os seus relacionamentos, sob o ponto de vista mais amplo? Onde est・ as fronteiras ou os limites para que se encontrem acordos comuns? Haver?uma escala m・el de associa艫o, determinada, em grande parte, pela dist・cia, ou pelo desenvolvimento econ・ico? O crit・io que inicialmente foi usado para determinar a associa艫o ?PfP ainda ser?relevante - as rep・licas da antiga Uni・ Sovi・ica, os estados emergentes da Europa Central e Oriental, os pa・es neutros exclu・os? E se a raz・ de novas admiss・s deve ser medida em per・dos de cinco anos, em vez de meses ou anos, de que forma isso vai afetar a influ・cia positiva que a possibilidade de se tornar um pa・ membro tem tido sobre o comportamento nacional - as resolu苺es de antigas quest・s de fronteiras, o melhor tratamento das minorias nacionais, a prontid・ das for・s armadas?

Por ・timo, mas n・ menos importante, temos o fator de como as novas miss・s da OTAN afetar・ as perspectivas de coopera艫o fora da sua ・ea de associa艫o e responsabilidade. As tarefas em conformidade com o Artigo 4, por defini艫o, obviamente t・ um car・er menos obrigat・io para todos os membros; as perspectivas de coopera艫o podem ser mais fortes com outros pa・es - o Jap・, por exemplo - do que com os pa・es que no momento s・ membros ou parceiros. Al・ disso, a defini艫o de seguran・ e coopera艫o em um ambiente de baixo n・el de amea・ pode divergir muito. De que forma as mudan・s da OTAN em um ambiente mudado significar・ uma prepara艫o para maiores mudan・s e adapta苺es? Al・ disso, existe realmente a possibilidade de abertura de processos de remo艫o [de estados] da organiza艫o, assim como de acesso, que pode ser seriamente levada em considera艫o?

Olhando ?Frente

A maneira f・il de projetar a OTAN meio s・ulo ?frente, nos pr・imos 50 anos ?simplesmente dizer que a OTAN, como sempre, continuar?sobrevivendo. A pol・ica definir?um estado de in・cia institucional, com mudan・s que devem ocorrer e adapta苺es, em um certo ritmo, a mudan・s futuras que n・ podemos prever no momento. Outros argumentam que a singularidade da ONU ?uma justificativa suficientemente forte para a continuidade da sua exist・cia, baseando-se em um primitivo c・culo de custo-benef・io segundo o qual a coopera艫o tem um custo menor do que o unilateralismo, e provavelmente, tamb・, oferece menos riscos pol・icos.

?obvio que nenhum desses argumentos ?suficiente. No entanto, os resultados da ・tima d・ada contra possibilidades que pareciam desfavor・eis s・ impressionantes e refletem mais do que apenas a sobreviv・cia ou uma vantagem competitiva inesperada sobre outras partes da arquitetura de seguran・ da Europa. A flexibilidade e a disposi艫o, dos pa・es membros, para continuar a dedicar aten艫o e recursos, s・ boas indica苺es, assim como as manifesta苺es de interesse, e a associa艫o, de pa・es emergentes. As possibilidades parecem favor・eis para um futuro de coopera艫o transatl・tica, sob o ponto de vista pol・ico e econ・ico, por mais escuras que possam ser as lentes atrav・ das quais estamos vendo a situa艫o atual.