Introduction

Comme il a toujours ・?de mise dans cette organisation, la c・・ration du cinquanti・e anniversaire de l'OTAN ne devrait gu・e nous r・erver de surprises. Tout au plus peut-on s'attendre ?ce que certains de ses fonctionnaires, d・ord・ de travail, ne l・hent ici ou l?quelque petite phrase d・agr・ble ; aussi regrettable que cela soit, on peut certainement compter aussi sur des ・hanges de propos oiseux, protocole oblige, compte tenu de la pr・ence de tant de chefs d'・at et de journalistes qui aimeraient bien pr・enter le sommet sous un angle nouveau. Au bout du compte, le sommet sera ponctu?par l'adoption d'une d・laration soigneusement r・ig・ qui abordera toutes les questions essentielles en jeu et r・apitulera les ・・ements survenus au fil des mois de n・ociations, de man・uvres et d'activit・ strat・iques si caract・istiques de la fa・n dont l'OTAN s'y prend pour formuler sa politique g・・ale. Bien des cyniques et des d・racteurs de l'OTAN arriveront ?la m・e conclusion : pas grand-chose de neuf sous le soleil, pas de grand bond en avant en perspective du si・le ?venir.

Ils auront tort. L'・olution de l'OTAN continue de d・ontrer le r・e v・itablement remarquable de l'Alliance dans les annales des organisations internationales. Il y a dix ans, d'aucuns la classaient d・?dans les fonds de tiroir de l'histoire ; devant l'?nbsp;Europhorie ?qui succ・a ?la chute du mur de Berlin, elle semblait d・u・ d'utilit? voire de pertinence, dans une nouvelle ・e de paix. Depuis, pr・is・ent parce qu'on croit la conna・re, nombreux sont ceux qui n'ont pas saisi les changements importants survenus au sein de l'Organisation elle-m・e, la fa・n dont elle s'est adapt・, au prix de maints efforts, ?ses nouvelles missions et aux nouvelles exigences de la s・urit?transatlantique et de la prise de d・isions dans un esprit de coop・ation.

Ce qui surprend plus encore ceux qui l'observent de pr・, ce sont les d・is et les accomplissements des cinq derni・es ann・s. Par rapport ?ce qu'on a connu autrefois, elle a ・olu??une cadence presque effr・・, pouss・ principalement par les enseignements tir・ de la Bosnie et les tribulations concomitantes, mais aussi sous l'effet de la d・ision prise par ses responsables d'ouvrir ses portes ?de nouveaux membres et de restructurer son commandement militaire, des efforts d・loy・ en vue d'approfondir le Partenariat pour la paix et de lui donner corps, et de la qu・e de nouvelles voies de communication, voire d'un partenariat, avec la F・・ation de Russie et l'Ukraine. De fait, les trois derniers secr・aires g・・aux ont men? avec brio leur croisade en faveur de changements sur le plan de l'organisation et des proc・ures - tant au sein de l'OTAN qu'en ce qui concerne la prise de d・isions relatives ?la s・urit?par les ・ats membres et les partenaires.

Pass?ou prologue ?

Que dire des changements survenus entre 1994 et 1999 par rapport ? ceux qu'avait connus l'OTAN auparavant ? Les changements les plus ・idents et certains des probl・es les plus difficiles en mati・e de politique g・・ale et de proc・ure seront associ・ ?l'・argissement de l'OTAN, qui compte maintenant dix-neuf pays membres. Contrairement ?l'Union europ・nne, l'OTAN regroupait d・ le d・art un grand nombre de pays, et ceux qui s'y sont ralli・ par la suite l'ont fait dans les dix ann・s qui ont suivi sa cr・tion. Les param・res paraissaient clairs et fixes, l'adh・ion du dernier membre en date, en l'occurrence l'Espagne dans les ann・s 1980, donnant l'impression de s'inscrire dans la destin・ manifeste de l'OTAN et de n'・re que la derni・e touche aux ・hanges entre Espagnols et Am・icains. Peu d'・ats en dehors de l'Alliance semblaient remplir les crit・es d'adh・ion ? l'OTAN, si tant est m・e que l'id・ les int・essait.

L'entr・ de l'Espagne en 1982 cr・ cependant un pr・・ent. Les n・ociations ?l'issue desquelles ce pays devint membre de l'OTAN, dans la p・iode de l'apr・ Franco, d・inirent les lignes directrices qui r・iraient les nouvelles candidatures et d・ermineraient les obstacles politiques, militaires et de s・urit??franchir par les ・ats d・ireux de se joindre ?l'Alliance. Le principe selon lequel les aspirants doivent s'astreindre rigoureusement aux pratiques d・ocratiques et r・ler toutes leurs disputes, en mati・e de diplomatie et de politique g・・ale, avant de pouvoir adh・er ? l'Alliance se dessinait d・?en filigrane dans les d・ats sur l'accession de l'Espagne. Ces id・s ont d?avoir une r・onance particuli・e pour le secr・aire g・・al qui a pr・id??l'entr・ de trois nouveaux membres, et encore plus maintenant qu'il est question d'en accepter d'autres conform・ent ?la politique de ?nbsp;la porte ouverte ? puisqu'il est espagnol.

La comparaison du pass?et de l'avenir se r・・e plus complexe lorsqu'on se penche sur le rayon d'action de l'OTAN. Le trait?de Washington ・ait tr・ pr・is quant ?la port・ de l'engagement d・ini dans l'article 5 au sujet de la d・ense du territoire d'un pays membre. Mais ?d'autres endroits, la question des int・・s g・graphiques de l'OTAN et des intentions communes se pr・e ?une interpr・ation plus large, en particulier dans le cadre du vaste domaine de consultations en vue d'actions fond・s sur la coop・ation et portant sur presque toutes les questions de politique ・rang・e, conform・ent ?l'article 4.

Les d・isions concernant l'ampleur du champ d'action de l'OTAN sont encore prises sur la base du cas par cas - oui en Bosnie et au Kosovo, non en Albanie ou en Irak, pour ne citer que les exemples les plus r・ents. Dans les ann・s cinquante et soixante, la protection de l'Alg・ie, ?l'・oque un territoire fran・is, et celle des autres colonies ・ait une source continuelle de d・ats. Dans les ann・s soixante aussi, les ・ats-Unis exerc・ent de nouvelles pressions sur leurs alli・, mais en vain, pour les amener ?s'engager en dehors de leur zone traditionnelle, notamment au Vi・-Nam, o?ils souhaitaient la participation de troupes alli・s, mais aussi dans d'autres r・ions d'Asie et au Moyen-Orient. ?plus d'une occasion, on ・oquait discr・ement ce qu'un ・at membre ou un autre consid・ait ?nbsp;des cas inclus logiquement ? tels la d・ense - m・e non sollicit・ - des pays europ・ns neutres, d'importance critique ; les probl・es de la Yougoslavie apr・ Tito ; le conflit dans le golfe Persique ; les liens implicites entre le Mexique et les principaux ・ats d'Am・ique latine, sans parler des ouvertures faites aux pays baltes, au sud-est de l'Europe ou ?Isra・. Au moins pour le moment, la Bosnie et le Kosovo figureront au nombre des exceptions ? la r・le en ce qui concerne la port・ g・graphique des int・・s communs de l'OTAN ou sa volont?de d・loyer des forces d・ensives.

Quoiqu'on dise de sa stabilit? l'OTAN a presque toujours v・u dans un ・at de changement structurel. D・ le d・art, il fut constamment question de modification organisationnelle, d'・uilibre entre les droits et les privil・es au sein de l'Alliance. Le plus grand changement qui fut apport??l'origine a incontestablement trait au d・eloppement, dans les dix premi・es ann・s de la cr・tion de l'OTAN, d'une structure permanente de commandement militaire et des m・anismes relatifs ?la planification conjointe et au partage des responsabilit・. Le retrait de la France de la composante militaire de l'Organisation, vers le milieu des ann・s 1960, entra・a un ajustement structurel de grande envergure - le puissant Groupe permanent c・a du terrain aux plans relatifs aux exercices de petites unit・, m・e si la France continua tranquillement d'assurer une liaison militaire officieuse et, par la suite, de participer aux exercices tout en pr・ant un engagement strictement politique. La vision qu'avait le g・・al de Gaulle, vers la fin des ann・s 1950, d'un triumvirat qui r・nirait la France, les ・ats-Unis et le Royaume-Uni ne fut jamais officiellement poursuivie avec ardeur et elle fut vite mise au rancart au profit des ?nbsp;quatre Grands ?d・ que l'Allemagne devint membre ?part enti・e, ce que les membres de l'OTAN de petite et de moyenne tailles ont parfois du mal ?accepter.

Ce qui retient davantage l'attention, ce sont les petites touches apport・s ici ou l?par l'OTAN, les retouches r・・atrices d'un esprit novateur et faites pour refl・er l'existence de nouveaux domaines d'int・・ ou de nouveaux sujets de pr・ccupation. La cr・tion de l'Assembl・ de l'Atlantique nord, qui fait office de parlement de l'OTAN sans en ・re tout ?fait un, s'explique ?la fois par les pressions politiques externes et par les d・ats internes sur les d・icits en mati・e de d・ocratie et la n・essit?d'un appui politique int・ieur. Sur le plan de l'?nbsp;architecture ? la derni・e d・ennie de l'OTAN s'est r・・・ riche en tentatives visant ?cr・r de nouvelles voies de discussion et d'influence, particuli・ement si elles peuvent remplir une double fonction : celle de se faire de nouveaux amis politiques et de contrer les critiques perp・uelles sur la pertinence et l'avenir de l'OTAN. Dans l'ensemble, les r・ultats sont impressionnants - le Partenariat pour la paix (PPP), qui vole de ses propres ailes, le Conseil conjoint permanent OTAN-Russie, la Commission avec l'Ukraine et l'・olution en douceur des anciennes structures, allant des forces militaires r・ionales au bureau du secr・aire g・・al. En revanche, les d・arches entreprises dans le souci de cr・r de nouveaux m・anismes de consultation politique entre les nouveaux membres et les non-membres ont donn?un peu de fil ? retordre : il y a d'abord eu le CCAN (Conseil de coop・ation de l'Atlantique Nord), puis maintenant le CPEA (Conseil de partenariat euro-atlantique) et m・e des tentatives de cr・tion de groupes consultatifs avec la ?nbsp;coalition des bonnes volont・ ?ayant des contingents en Bosnie.

Les t・hes uniques de l'OTAN

Mais la plus grande source du changement et de la continuit?tient au fait que l'OTAN a su mobiliser tous ses membres autour des t・hes les plus importantes, ?savoir l'・aboration d'un consensus sur sa politique g・・ale dans un climat qui fait jouer un r・e de plus en plus grand aux civils et l'adoption de r・les communes en mati・e de n・ociations et de r・lement des litiges. ?nbsp;L'Otanpolitik ? et ?nbsp;l'otanlangue ?n'existent pas encore, mais au moins trois g・・ations de bureaucrates, civils et militaires, et de dirigeants politiques de l'Alliance ma・risent maintenant parfaitement les r・les du jeu. Voil?qui contraste de fa・n spectaculaire avec la fa・n dont les ・ats souverains, m・e alli・, coop・ent g・・alement quand il est question de la s・urit?- domaine qui est au c・ur de l'identit?et la capacit?nationales. Loin d'・re remplac・, cette identit?se trouve compl・・ par des moyens nouveaux et mesurables. Au sein de l'Alliance, ?presque tous les niveaux, on constate aujourd'hui l'existence de mesures de confiance et d'interd・endance qui d・assent les mod・es th・riques types des relations internationales et m・e les esp・ances des fondateurs de l'OTAN.

Au si・e de l'OTAN et dans l'ensemble de l'Organisation, ce ne sont pas des observations spectaculaires ni des sujets de conversation entre les divers repr・entants. Le ton est g・・alement aimable ; l'atmosph・e des salles de r・nion, syst・atiquement d・ersonnalis・ et futuriste. Lorsqu'ils assistent ?une r・nion, qu'elle soit officielle ou non, la plupart des repr・entants nationaux comptent sur la r・lisation de progr・ dans la voie d'une d・ision ou d'une solution qui d・assera le plus petit d・ominateur commun. La plupart d'entre eux ne pensent pas qu'ils auront ?d・endre l'honneur de leur pays. Quant aux fonctionnaires internationaux, ils ont la preuve qu'ils peuvent servir fid・ement cette organisation sans compromettre en rien leur future carri・e dans l'administration de leur pays. Les contacts informels qui sont nou・ entre les deux groupes cr・nt une certaine camaraderie, alors que les interactions officielles au sein du Conseil demeurent plus traditionnelles et souvent plus solennelles.

Ce qui domine, en tout cas, c'est bien la conviction fondamentale que l'OTAN est une organisation qui fonctionne ; ce n'est pas un rassemblement de vetos potentiels (pour reprendre la formule employ・ par certains pour d・rire l'OSCE [Organisation pour la s・urit?et la coop・ation en Europe] et, avant elle, la CSCE [Conf・ence sur la s・urit?et la coop・ation en Europe]) ni une conf・ence diplomatique permanente (tels le Conseil de l'Europe ou la Premi・e Commission de l'ONU consacr・ aux questions de s・urit?et de ma・rise des armements). Assur・ent, c'est dans les m・anismes relatifs ?la planification et ?l'organisation militaires interarm・s que ces signes se manifestent le plus clairement. ?cet ・ard, la transparence au niveau de la divulgation des vis・s et des capacit・ nationales est la norme, le point de d・art du dialogue sur la politique g・・ale et le partage des charges. De l'infrastructure au renseignement, des pourparlers bilat・aux aux exercices sur le terrain, on ressent par- del?la fraternit?des armes un sentiment d'effort commun et de capacit?partag・ face ?la t・he d・inie. Les forces fran・ises en avaient senti l'absence lorsqu'elles avaient particip??la guerre du Golfe, ce qui ・ait davantage imputable ?une question de culture et de pr・aration qu'?une question de langue ou de politique g・・ale. De surcro・, le fait d'avoir travaill??l'OTAN a g・・alement un effet b・・ique sur les carri・es militaires ou tout au moins celles- ci ne s'en trouvent-elles pas p・alis・s ; en tout cas, elles suivent souvent un chemin tr・ diff・ent de ce qu'il aurait ・? autrement.

D'autre part, la culture de l'OTAN pr・ente des aspects uniques sur le plan national. C'est peut-・re la seule occasion dans la diplomatie occidentale traditionnelle o?les objectifs et les vues politiques et militaires sont proches et repr・ent・ de fa・n relativement ・ale. Dans tous les cas, l'ambassadeur et le service diplomatique ont le dernier mot. En particulier ?une ・oque o?l'on a affaire ?des arm・s de m・ier, et non plus de conscrits, une p・iode de service ? l'OTAN constitue souvent l'une des rares occasions offertes aux diplomates et aux militaires d'・hanger franchement leurs vues sur une gamme compl・e de sujets et d'avoir des contacts quotidiens en temps de paix. On peut difficilement escamoter les d・accords par des jeux de plume. Une fois encore, les effets sur l'・aboration de la politique nationale peuvent se r・・er durables et favoriser les liens et la compr・ension entre les minist・es.

C'est ce sentiment d'exp・ience et d'attentes partag・s qui est au c・ur des efforts d・loy・ dans le cadre du PPP en vue de permettre aux Partenaires qui le d・irent d'assumer presque le m・e r・e que les ・ats membres en ce qui concerne l'Article 4. Les pays membres du PPP qui ont fourni un contingent ?l'IFOR (Force de mise en ・uvre des accords de Dayton) et ?la SFOR (Force de stabilisation), soit plus d'une douzaine, ont b・・ici?d'une formation sur le tas qui s'est r・・・ riche d'enseignements sur le plan op・ationnel ; l'ambitieux programme d'exercices interarm・s pr・us dans le cadre du PPP renforce les le・ns apprises.

Les enjeux de l'avenir

Que dire de l'amorce du deuxi・e cinquantenaire de l'OTAN, face ? la liste impressionnante de changements survenus depuis la chute du mur de Berlin ? La phase de transition n'・ant pas r・olue, c'est une question ?laquelle il est impossible de r・ondre. La r・nion au sommet marquera-t-elle la fin de la phase de transformation ? Ou alors sera-t-elle une simple ・ape dans une voie qui m・era ?des changements suppl・entaires ?court terme sur les plans organisationnel, politique, structurel et op・ationnel ?

?en juger d'apr・ la situation qui pr・aut en 1999, quatre consid・ations pourraient ・re ?l'origine de nouvelles modifications. La premi・e question qui se pose, c'est celle de savoir comment l'Alliance s'adaptera ?la mise en place, lente ou rapide, d'une importante Identit?europ・nne de s・urit?et de d・ense (IESD) qui se manifestera en termes th・riques, c'est-?dire sur le plan de la politique g・・ale, et op・ationnels. Pendant des dizaines d'ann・s, l'OTAN a d?composer avec les pr・urseurs souvent ・h・・es de l'IESD ; on pensera, par exemple, ?la relation nou・ avec l'Union de l'Europe occidentale (UEO) et ?la cr・tion par cette derni・e d'une cellule de planification qui se concentrait exclusivement sur les forces europ・nnes. On notera le caract・e plus grave et, au bout du compte, plus stimulant, des d・accords sur la question des Groupes de forces interarm・s multinationales (GFIM), unit・ qui permettraient aux forces europ・nnes de l'OTAN d'utiliser toutes les ressources de l'Alliance, m・e si les ・ats-Unis ou d'autres pays ne participaient pas ?une mission donn・.

?bien des ・ards, il s'agit d'un dialogue entre les ・ats europ・ns eux-m・es, qu'il se d・oule ?l'OTAN ou ?l'Union europ・nne, et qui ・happe peut-・re ?la majeure partie du grand public. Pourtant, l'engagement des ・ites au pouvoir est quasiment sans ・uivoque depuis la signature du trait?de Maastricht sur l'Union europ・nne, en 1992, et la conclusion du trait?d'Amsterdam en 1997. C'est dans la d・ennie ?venir que l'on arrivera ?comprendre comment tout cela fonctionnera dans le cadre de l'Alliance actuelle. Le fait que les ・ats-Unis aient d?participer aux op・ations sur le terrain en Bosnie est un indicateur ; l'engagement de l'Europe au Kosovo et en Albanie pourrait bien ・re un contre-indicateur. Manifestement en tout cas, la d・ennie ?venir sera caract・is・ par un plus haut degr?d'action conceptuelle et op・ationnelle.

Une deuxi・e question connexe fait en ce moment l'objet de discussions parmi des experts, tant civils que militaires. En quoi l'・olution de la nature des forces militaires, tant am・icaines qu'europ・nnes, affectera-t-elle la nature et le potentiel d'action et de planification militaire commune ? Ces changements proc・ent largement de facteurs ・onomiques et politiques : la valeur de substitution d'outils de haute technologie ?des effectifs co・eux aux ・ats-Unis et le recul de la conscription dans l'ensemble de l'Europe, pour ne citer que ces deux exemples d'importance cruciale. Les chiffres ont incontestablement ・olu??la baisse ; maintenant que l'・e de la guerre froide est r・olue, il n'y a gu・e de raisons d'attendre que l'opinion publique soit favorable ?l'accroissement des d・enses de d・ense ou ?l'intensification des investissements dans l'acquisition de mat・iel destin??des missions d'envergure mondiale. Les crises humanitaires laissent envisager une autre direction : la n・essit?de modifier l'entra・ement et de se doter d'un ・uipement diff・ent pour faire face ?des missions qui pourraient ・re plus longues et d'une violence davantage impr・isible. Toutes ces questions doivent ・re discut・s dans le contexte non seulement de la mise en ・uvre d'une nouvelle strat・ie de l'Alliance, mais aussi de la formulation de nouvelles m・hodes d'entra・ement, de planification, de mobilisation et d'・uipement des forces, en temps de guerre comme en temps de paix.

Un troisi・e point dont il faut tenir compte concerne la fa・n dont la politique de la porte ouverte de l'OTAN affectera l'Organisation elle- m・e et l'ensemble de ses relations. Quelles sont les fronti・es, ou les limites, qui feront l'objet d'un terrain d'entente ? Le degr? d'association sera-t-il principalement fonction de crit・es g・graphiques ou du niveau de d・eloppement ・onomique ? Les crit・es retenus au d・art pour d・erminer l'adh・ion au PPP - notamment ceux qu'ont d?remplir les r・ubliques de l'ancienne Union sovi・ique et les d・ocraties naissantes d'Europe centrale et orientale - conserveront-ils leur pertinence ? Et si la cadence des nouvelles admissions se mesure ?coup de demi-d・ennies et non pas au mois ou ?l'ann・, comment cela affectera-t-il l'influence positive que la possibilit?de l'adh・ion a eue sur le comportement national - je veux parler du r・lement des vieilles disputes frontali・es, de l'adoucissement du traitement des minorit・ nationales, de la pr・aration des forces arm・s ?

Derni・e question enfin, mais non l'une des moindres : comment les nouvelles missions de l'OTAN affecteront-elles les perspectives de coop・ation ?l'ext・ieur de sa zone d'association et de responsabilit?nbsp;? Par d・inition, les t・hes ・um・・s dans l'Article 4 ne rev・ent pas le m・e caract・e pressant pour tous les membres ; les perspectives de coop・ation pourraient ・re meilleures avec d'autres pays, le Japon par exemple, qu'avec ceux qui sont actuellement membres ou partenaires de l'OTAN. En outre, la d・inition de la s・urit?et de la coop・ation dans un environnement o?les risques sont faibles peut varier consid・ablement d'un pays ? un autre. Comment les changements qu'adopte l'OTAN dans un monde en pleine mutation la pr・arent-elle ?faire face ?de nouvelles modifications, ?de nouvelles adaptations ? Enfin, peut-on s・ieusement envisager la mise en place d'une proc・ure d'adh・ion et de renonciation ?l'adh・ion ?

Regards sur l'avenir

Si l'on veut calquer sans plus de fa・ns les cinquante ann・s ? venir sur les cinquante ann・s pass・s, il suffit de dire que l'OTAN continuera son petit bonhomme de chemin. Sa politique g・・ale d・inira un ・at d'inertie institutionnelle, des changements ・ant adopt・ au fur et ?mesure des besoins et l'adaptation continuant de se faire ?un certain rythme en vue de promouvoir les changements que nous ne pouvons pas pr・oir aujourd'hui. D'autres affirment, en s'appuyant sur une analyse relativement primitive du rapport co・- avantages pour montrer que la coop・ation revient ?moins cher que l'unilat・alisme et qu'elle pr・ente aussi probablement moins de risques politiques, que le caract・e unique de l'OTAN justifie ?lui seul sa survie.

Il va de soi qu'aucun de ces arguments n'est suffisant. Pour autant, les r・ultats obtenus au cours des derni・es ann・s, en d・it de circonstances a priori d・avorables, s'av・ent impressionnants et ils refl・ent plus qu'une simple survie ou l'existence d'un avantage comp・itif inattendu par rapport ?d'autres ・・ents de l'architecture europ・nne de s・urit? La souplesse et la bonne volont?dont font preuve les ・ats membres en continuant d'accorder leur attention et des ressources ?l'OTAN sont de bon augure pour l'avenir, de m・e que le d・ir manifest?par les d・ocraties naissantes d'adh・er ? l'Alliance. On a donc toutes les raisons de croire que l'avenir des relations transatlantiques sera plac?sous le sceau de la coop・ation politique et ・onomique, m・e si aujourd'hui on a du mal ?le concevoir.

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