La Convención de Armas Químicas y el esfuerzo para lograr un financiamiento mayor para los asuntos internacionales, moldearán en gran parte la relación entre las ramas ejecutiva y legislativa en cuanto a política exterior, durante el segundo período del presidente Clinton, dice Halperin. La forma en que se manejen estos temas "revelará mucho hasta qué punto el equipo renovado de relaciones exteriores de la administración está preparado... para trabajar con el Congreso a fin de llegar a concesiones mutuas necesarias", observa. Halperin, miembro principal del Consejo de Relaciones Exteriores, en Washington, de 1994 a 1996 fue ayudante especial del presidente y director principal para democracia en el Consejo Nacional de Seguridad. Fue también asociado principal en la Fundación Carnegie para la Paz Internacional y director de la oficina de Washington de la Unión Norteamericana de Libertades Civiles, y de 1966 a 1969 desempeñó el cargo de vicesecretario adjunto de Defensa para asuntos internacionales de seguridad. Ha escrito, colaborado y compilado más de una docena de libros, entre ellos "Self- Determination in the New World Order" y "Bureaucratic Politics and Foreign Policy."

El programa básico de la política exterior de la administración Clinton en relación con el Congreso está bien definido. El presidente quiere tanto en este campo que es dudoso que pueda o deba agregar algo más. La interrogante verdadera es si el presidente Clinton y el equipo reconstituido de seguridad nacional están preparados para efectuar los cambios en la manera de dirigirse al Congreso, que serán necesarios para obtener el apoyo que el presidente necesita.

Dos cuestiones que deben abordarse primero moldearán en gran parte la relación entre el presidente y el Congreso en cuanto a la política exterior, durante su segundo período presidencial. Estas son la ratificación de la Convención de Armas Químicas y la tarea de lograr el aumento de los fondos de la partida 150 del presupuesto, que cubre los gastos para asuntos internacionales. Un examen de estas dos cuestiones y de lo que debe hacerse para resolverlas, pone en claro cuáles son los puntos básicos que debe confrontar la administración Clinton en su relación con un Congreso controlado por los republicanos, en momentos en que ambas ramas tratan de establecer pautas para funcionar en el entorno que presenta la época posterior a la Guerra Fría.

Convención de Armas Químicas

El hecho de que un tratado para el control de armas, negociado por administraciones republicanas con el pleno apoyo de los militares, se encuentre ahora en grandes dificultades ofrece una medida del grado en que han cambiado los puntos de vista del Senado controlado por republicanos. Si para el 29 de abril el Senado no ha dado su consentimiento para ratificar la Convención de Armas Químicas, Estados Unidos no será miembro fundador del régimen del tratado que entra en vigor en esa fecha. Por esta razón la administración ha indicado claramente que esta Convención tiene su máxima prioridad a corto plazo. La nueva secretaria de Estado, Madeleine Albright, se ha expresado rotundamente en favor del tratado, y el nuevo asesor de seguridad nacional, Sandy Berger, está a la cabeza de la tarea de negociar con el líder de la mayoría en el Senado, Trent Lott.

En vista de que el presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado, Jesse Helms, ha dejado constancia de su oposición a la ratificación, Lott es la única esperanza que tiene la administración de obtener la aprobación del Senado. Lott debe estar dispuesto a acelerar el estudio de la Convención en la Comisión de Relaciones Exteriores, donde Helms ha amenazado estancarla, y a ponerla en la orden del día del pleno para debate y votación final para su aprobación, aunque él mismo no vote en su favor.

El llegar a ser líder del partido en el Senado, al igual que la amenaza de la horca, atempera el espíritu y fuerza al senador en esa posición a pensar en los intereses nacionales y en su lugar en la historia, así como en su propia ideología, y en no adelantarse demasiado a sus tropas. Es obvio, por consiguiente, que Lott, como fue el caso de su predecesor, Everett Dirksen, el líder republicano de la minoría en el Senado quien comenzó siendo escéptico sobre el Tratado de Prohibición Limitada de los Ensayos y a principios de la década de 1960 terminó siendo partidario, busca la manera de ayudar en el proceso, sin perder su propia base de apoyo.

El líder de la mayoría explicó claramente lo que quiere y necesita, en una carta del 8 de enero dirigida al presidente. La carta comienza expresando su disposición de resolver las cuestiones pendientes de la Convención de Armas Químicas, pero le advierte al presidente que la actitud de su administración en cuanto a otros problemas de control de armas, especialmente la "falta de voluntad de considerar seriamente nuestros puntos de vista sobre la debida función constitucional del Senado cuando da su consejo y asentimiento para a los tratados" --perjudica toda perspectiva de colaboración.

"Me gustaría señalar tres cuestiones importantes", dice la carta: "límites de demarcación del Tratado de Misiles Antibalísticos de 1972 (Tratado ABM); multilateralidad del Tratado ABM, y límites de los flancos del Tratado sobre Fuerzas Armadas Convencionales en Europa, de 1990 (Tratado CFE). En cada uno de estos casos su administración ha negociado modificaciones sustantivas de los tratados y luego ha tomado posiciones jurídicas discutibles que hacen que el consejo y asentimiento sean una opción de la que se puede hacer caso omiso, en lugar de constituir una obligación constitucional que debe cumplirse".

La carta de Lott pasa a detallar el desacuerdo que existe en cuanto a estos puntos y cita la legislación promulgada por el Congreso, según la cual el Senado debe ser consultado sobre lo que éste considere modificaciones de importancia en los tratados para los cuales ha dado su consentimiento de ratificación.

El líder de la mayoría observa en su carta que ha prometido colaborar con la administración en cuestiones de relaciones exteriores, pero indica que la colaboración bipartidista debe ser recíproca. Pide la colaboración en los puntos que menciona y ofrece la suya con respecto a la Convención de Armas Químicas, advirtiendo que no hará nada al respecto hasta que se resuelvan los puntos en desacuerdo.

Dejando a un lado la esencia de la posición de Lott, vale mencionar dos puntos. Primero, no es nada nuevo el debate entre el Senado y la administración sobre la clase de modificaciones en los tratados que requieren el asentimiento del Senado, los partidos políticos simplemente cambiaron su posición. En los años ochenta los demócratas del Senado, presididos por el senador Sam Nunn, con el apoyo de asesores, algunos de los cuales hoy desempeñan funciones claves en la rama ejecutiva, lucharon contra los esfuerzos de la administración Reagan para reinterpretar el tratado ABM sin el consentimiento del Senado. Esa postura era correcta entonces y lo es hoy. Segundo, como lo observa el senador Lott, la ratificación de tratados requiere colaboración bipartidista, lo que a su vez exige que se escuche lo que líderes responsables en el Senado dicen que es necesario para que ellos puedan colaborar.

Sin ceder en cuanto a la esencia de estas cuestiones, la administración debe conceder al Senado una función, con el fin de conseguir la ratificación de la Convención de Armas Químicas y echar las bases para la colaboración, especialmente en lo que se refiere a varios tratados sobre control de armas que seguirían a la ratificación de dicha Convención, incluso un tratado para prohíba todo tipo de ensayos nucleares.

Fondos para la partida 150 del presupuesto

La secretaria de Estado Albright, ha señalado, en todas sus declaraciones públicas, la necesidad de proveer el financiamiento que requiere el liderazgo mundial norteamericano y ha advertido que nuevos recortes de la partida 150, que cubre todo, desde las embajadas y los consulados, hasta las radiodifusiones internacionales, la ayuda para el desarrollo, los programas para combatir el terrorismo y este periódico electrónico, entorpece la habilidad de Estados Unidos para promover la paz y la prosperidad y apoyar la democracia en todas partes del mundo. Con el apoyo activo de Sandy Berger, la secretaria ha persuadido al presidente de que solicite del Congreso una mayor asignación de fondos para estos fines, entre ellos el de cancelar la deuda en mora que Estados Unidos tiene con las Naciones Unidas.

La administración comprende que este financiamiento requiere la colaboración del Congreso. En contraste con los tratados, sin embargo, el presidente sólo necesita el apoyo de una mayoría en cada una de las cámaras y puede llegar a una solución de compromiso intercambiando el apoyo a este gasto por su consideración de los objetivos presupuestarios de los republicanos en lo que se refiere a la defensa y a algunas cuestiones dentro del ámbito nacional. Con todo, una vez más, la administración tiene que escuchar y buscarle acomodo a las preocupaciones del Congreso con respecto al nivel del financiamiento para asuntos internacionales y el pago de las cuotas a las Naciones Unidas.

Como se observó en una declaración reciente de un grupo de estudio establecido por la Institución Brookings y el Consejo de Relaciones Exteriores, en la que se urge el aumento de los fondos de la partida 150, el Congreso insistirá en algún tipo de acomodo sobre la cuestión de la consolidación de los organismos de asuntos exteriores, antes de considerar en forma favorable la solicitud de una financiación mayor.

Durante el último período de sesiones del Congreso, cuando el senador Helms y el representante Benjamin Gilman, presidente de la Comisión de Relaciones Internacionales de la Cámara d Representantes, propusieron que se fusionaran los organismos independientes de asuntos exteriores (la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, el Servicio Informativo y Cultural de Estados Unidos y la Agencia para el Control de Armas y el Desarme) con el Departamento de Estado, la administración no sólo rechazó la propuesta en lo principal, sino que afirmó que la reorganización de la rama ejecutiva era exclusivamente la responsabilidad del presidente. Los demócratas en el Congreso se unieron al presidente y el resultado fue la primera brecha entre los bandos.

Si la administración hace lo mismo esta vez, no tendrá la posibilidad de obtener el nivel de financiamiento que busca y necesita. Una solución (con el apoyo del Congreso y de algunos grupos no gubernamentales) es que el presidente y el Congreso nombren una comisión independiente para estudiar la forma más eficaz de integrar las labores actuales de estos organismos con el Departamento de Estado, como parte de un ajuste a los tiempos posteriores a la Guerra Fría. La aceptación de tal propuesta por parte de la administración probablemente sea suficiente para sacar del tapete esta cuestión, hasta que la comisión entregue su informe un año más tarde.

Para llegar a esta solución será necesario que la administración celebre discusiones serias con el senador Helms, así como con sus colegas republicanos en la Comisión de Relaciones Exteriores, muchos de los cuales estarán más dispuestos a apoyar el esfuerzo para incrementar los fondos para asuntos extranjeros que el presidente de su Comisión. Los líderes de la administración también tendrán que reunirse con el presidente de la Comisión de Asuntos Internacionales de la Cámara de Representantes, Gilman, y sus colegas, quienes también estarán más favorablemente dispuestos. Sobra decir que tendrán que formar parte del proceso también los demócratas claves miembros de estas dos comisiones, incluso el líder demócrata en la Cámara, de larga data, Lee Hamilton, y el nuevo líder demócrata de la comisión del Senado, Joe Biden.

Se requerirá igualmente colaboración bipartidista y bicameral para que la administración pueda tener éxito en su consecución de fondos para pagar la deuda en mora de Estados Unidos con la ONU. Existen dos cuestiones al respecto que deben atenderse. La primera es si, como lo teme el senador Helms, la administración tratará de arreglárselas sin una autorización de la Comisión de Helms. Nada haría fracasar más rápidamente este esfuerzo, y parece que la administración así lo entiende. La segunda es la necesidad de lograr un acuerdo entre las ramas y los partidos sobre las condiciones que se impondrían a dicho pago.

Hay mucha razón para sentirse escéptico en cuanto a la buena voluntad del senador Helms de llegar a un arreglo razonable, pero, después de intentarlo y fracasar en ese esfuerzo, la administración necesitará llegar a otros republicanos en la Comisión del Senado y al presidente Gilman para lograr un acuerdo que pueda atraer un apoyo mayoritario en las comisiones y en el pleno de ambas cámaras.

La forma en que se manejen estas dos cuestiones revelará mucho hasta qué punto el equipo renovado de relaciones exteriores de la administración está preparado para aceptar las realidades de un gobierno dividido y la separación constitucional de los poderes y para trabajar con el Congreso a fin de llegar a las concesiones mutuas necesarias. El éxito en estos esfuerzos abrirá el camino para la colaboración que se requiere en otras cuestiones (defensa de misiles balísticos, desplazamiento de tropas a Bosnia, presupuesto de defensa y otros acuerdos sobre control de armas) --que llegarán a la consideración del Congreso durante el actual período de sesiones. El fracaso sería un augurio bastante malo para la colaboración bipartidista y bicameral, la cual es requisito previo para que haya una política exterior estadounidense provechosa.

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(Las opiniones expresadas en este artículo son las opiniones del autor y no representan necesariamente los puntos de vista del gobierno de Estados Unidos).