Le gouvernement Clinton doit « défendre ce qui est juste » lors de ses rapports avec le Congrès en ce qui concerne les principales affaires internationales, dont le paiement de la dette américaine à l'Organisation des Nations unies et la ratification de la Convention sur les armes chimiques, indique M. Leach. S'il le fait, affirme-t-il, « il gagnera, et il gagnera facilement ». Représentant républicain de l'Iowa, M. Leach est président de la commission des services bancaires et financiers de la Chambre des représentants. Il est aussi membre de longue date de la commission des relations internationales.

Question - On a beaucoup parlé du passage de l'attitude d'affrontement qui caractérisait la 104e législature à des relations de plus grande coopération entre le gouvernement Clinton et la 105e législature. Selon vous, quels en seront les effets sur les efforts législatifs, en particulier sur la politique étrangère ?

M. Leach - Je pense qu'il y aura plus de coopération en politique étrangère en l'absence de crise - et toutes les crises sont uniques ; en cas de crise, nous pourrions assister à une coopération extraordinaire ou bien voir le contraire se produire.

La grande bataille en cours, que personne n'avait vraiment anticipée, a trait au rôle de la diplomatie après la fin de la guerre froide. L'exécutif et le Congrès, que le Président ait été démocrate ou républicain, ont laissé des outils importants de la politique étrangère s'effriter, pour ce qui est non seulement du budget du département d'État (ministère des affaires étrangères), mais aussi du rôle des ambassades et des consulats à l'étranger, et celui du département d'État en tant qu'institution. Le gouvernement actuel a d'assez bons instincts mais, jusqu'à présent, il s'est montré peu enclin à risquer son capital politique dans ce domaine. D'après moi, il faut renforcer le rôle de la diplomatie, parce qu'une bonne diplomatie apporte plus de sécurité à un coût moindre. Une mauvaise diplomatie est susceptible d'entraîner une augmentation des dépenses de l'État, notamment pour le budget de la défense, et d'affaiblir la sécurité.

Je voudrais faire état, en particulier, du secteur multilatéral dans lequel, en cette époque de paix et de prospérité relatives, le pays le plus prospère de la planète est en retard de trois ans dans le paiement de sa dette à l'ONU, ce qui, selon moi, est embarrassant pour toute la nation. Cette situation a des implications pour notre rôle de leader mondial. Pratiquement toutes les capitales étrangères la ressentent comme un affront. Et cela ne s'arrête pas à l'Organisation des Nations unies ; nous devons également de l'argent à d'autres organisations internationales importantes, à des institutions dérivées de l'ONU telles que la Banque mondiale et le Fonds monétaire international. Le Congrès songe maintenant à réduire notre contribution à ces institutions.

Il est important de noter que le gouvernement ne propose pas de s'acquitter totalement de ces obligations financières. En fait, il préconise le paiement de 70% des arriérés américains à l'ONU, et le Congrès semble réticent à payer davantage - il cherche même à trouver des façons de réduire encore plus la contribution américaine. Chose encore plus extraordinaire pour moi, ce gouvernement ne veut même pas se réengager à soutenir les travaux de l'UNESCO, qui est l'une des organisations internationales les moins dangereuses. En général, le gouvernement est en faveur de l'action multilatérale, mais il refuse de s'engager à fond, et il sera très intéressant de voir comment un gouvernement qui ne s'engage que partiellement coopère avec le Congrès pour résoudre ce problème.

Question - Est-ce que cela vous semble être une question d'insuffisance de l'engagement, ou est-ce que l'approche du gouvernement reflète sa volonté de ne pas trop antagoniser un Congrès qui semble enclin à réduire encore plus les contributions américaines dans ce domaine ?

M. Leach - Mon argument est que le gouvernement ne comprend pas bien les deux dernières années de négociations budgétaires entre l'exécutif et le législatif. En gros, en tant que société, nous n'avons pas suffisamment réfléchi à la signification de la cohabitation lorsque l'exécutif est prêt à dépenser plus d'argent que le Congrès. Nous avons une assez grande expérience de l'inverse. Par exemple, le président Gerald Ford (un républicain) opposait son veto à des propositions de loi ; le Congrès (alors à majorité démocrate) présentait ensuite au Président des propositions de lois amendées avec des niveaux de dépenses légèrement inférieurs. Dans le nouveau Congrès à majorité républicaine, l'hypothèse de travail était que nous devions envoyer initialement au Président des propositions de loi avec des niveaux de dépenses légèrement inférieurs aux besoins et que le Président n'aurait aucun problème à y opposer son veto afin d'obtenir une augmentation des dépenses.

Telle était la logique acceptée jusqu'à la fermeture forcée des services publics (fédéraux en décembre 1995), car l'on supposait qu'aucun gouvernement ne prendrait le risque de causer la cessation de toutes les activités de l'administration. Toutefois, le gouvernement actuel a pris ce risque - et il a constaté qu'il avait le soutien de l'opinion publique. Il est apparu que le Congrès n'avait pratiquement aucune chance face à l'exécutif lorsque la cessation des activités de l'administration était la conséquence d'un tel affrontement. En réalité, s'il est raisonnable, l'exécutif peut gagner sur tous les plans auxquels il accorde une très grande importance. Ceci dit, si l'exécutif n'est pas raisonnable et qu'il provoque des augmentations considérables des dépenses publiques dans des domaines peu courants, le Congrès pourrait alors sortir victorieux de l'affrontement.

Selon moi, en ce qui concerne l'Organisation des Nations unies, tout est très simple. Si le gouvernement en fait une cause célèbre, il gagnera, et il gagnera facilement. S'il rélègue ce problème au rang des compromis ordinaires, le Congrès parviendra à réduire la contribution des États-Unis, et le gouvernement n'aura rien à y gagner. Il provoquera l'irritation des pays étrangers sans pour autant satisfaire le Congrès. Par conséquent, j'estime tout simplement qu'il faut faire ce qui doit être fait, c'est-à-dire reconnaître que les États-Unis ont un intérêt indéniable à la fois dans la stabilité de l'ONU et dans la diplomatie internationale. Il est certain que l'ONU ne constitue pas tout le temps une institution d'importance cruciale - mais il s'agit d'une organisation extrêmement utile en cas de crise. Le Congrès ne devrait pas oublier qu'au moment où l'ONU a eu un rôle crucial à jouer à l'occasion de la guerre du Golfe, le président des États-Unis a bénéficié de plus de soutien du Conseil de sécurité de cette organisation que du Sénat des États-Unis. Si nous continuons à jouer ces jeux idéologiques irresponsables avec les organisations internationales, nous allons découvrir, au moment où nous en aurons le plus besoin, que le soutien dont nous y disposions se sera considérablement érodé.

Question - Pensez-vous que la principale opposition au paiement intégral de notre dette vis-à-vis de l'ONU viendra de M. Jesse Helms, le président de la commission sénatoriale des affaires étrangères ?

M. Leach - Non, l'opposition au paiement intégral de notre dette est très forte à la Chambre des représentants également, bien que, selon moi, cette dernière soit plus disposée à soutenir un paiement partiel. Je ne pense pas qu'il s'agisse de questions de personnes. La question est de savoir si notre pays est prêt à défendre ce qui est juste en politique étrangère et si nous allons reconnaître que l'ONU a beaucoup plus de partisans que d'adversaires. Nous permettons à un très petit nombre d'Américains de créer un slogan de ralliement très irrationnel qui ne peut rien produire de bon. La diplomatie renforce la sécurité et la souveraineté. Bien que d'aucuns prétendent que tout traité international met la souveraineté nationale en danger, c'est le contraire qui est vrai.

Question - Au-delà des questions de crédits, quelles initiatives du Congrès dans le domaine des relations internationales considérez-vous comme cruciales ?

M. Leach - L'une des principales initiatives du Congrès devrait être dans le domaine du désarmement. On a une Convention sur les armes chimiques qui a été placée sur la table par l'ancien président Ronald Reagan, négociée par l'ancien président George Bush et envoyée au Sénat par le président Bill Clinton. Si le Sénat des États-Unis ne ratifie pas ce traité, il mettra notre sécurité en danger et affaiblira notre capacité d'action diplomatique dans tous les autres domaines. Lorsque les États-Unis ouvrent la voie puis rejettent ce qu'ils ont contribué à construire, cela déstabilise les relations internationales et discrédite nos institutions politiques. C'est une question extrêmement symbolique, tout comme le traité interdisant les essais nucléaires ou les nouvelles mesures de désarmement - qu'il s'agisse des suites des traités sur la réduction des armements stratégiques ou de questions comme la suppression des mines antipersonnel.

Question - Si je vous comprends bien, vous dites que, si le gouvernement était moins timide à cet égard, il pourrait s'appuyer sur le soutien du public dans ce domaine pour imposer son point de vue ?

M. Leach - Le gouvernement bénéficierait d'un soutien considérable de l'opinion publique. Le Congrès aurait beaucoup de mal à se défendre parce qu'il devrait avouer qu'il ne veut pas s'acquitter - si l'on prend le cas de l'ONU - des obligations mises à la charge des États-Unis par des traités internationaux, ce qui serait une position très délicate, dans laquelle le Congrès voudrait certainement éviter de se trouver. Pour ce qui est de la limitation des armements, il devrait dire que la majorité au Sénat rejette un traité négocié par d'anciens présidents des États-Unis qui appartenaient à son propre parti. Le problème est que l'exécutif actuel n'est pas perçu comme un exécutif fort, et cela signifie qu'aux yeux de certains rien de ce qu'il propose ne doit être accepté tel quel. Je pense que tout président des États-Unis a généralement plus raison que tort plus de la moitié du temps. Sur le plan des institutions, en particulier dans le domaine de la politique étrangère, nous constatons une continuité étonnante, et l'intérêt national américain ne change guère dans la plupart des cas. Le Congrès doit cesser de faire de la politique politicienne et tenir plus compte de l'intérêt national. Je suis optimiste à cet égard. J'ai adressé à la secrétaire d'État (ministre des affaires étrangères) une lettre où je fais état très clairement de mes arguments et j'ai parlé avec divers responsables du département d'État et de la Maison-Blanche de la nécessité de défendre ce qui est juste, mais je ne suis pas impressionné lorsqu'ils défendent ce qui n'est juste qu'aux trois-quarts.

Question - Je sais que vous avez une grande expérience des relations entre les États-Unis et l'Asie, et que ce sujet vous intéresse beaucoup. Selon vous, quelle incidence le décès récent de Deng Xiaoping aura-t-il sur les relations avec la Chine, particulièrement en ce qui concerne le Congrès ?

M. Leach - Il convient d'éviter de porter un jugement prématuré. Mon commentaire favori sur la Chine remonte au jour où Chou En-Lai a accordé un entretien à un journaliste français. Celui-ci lui a demandé, en marge de l'entretien, ce qu'il pensait de la signification de la Révolution française. Chou En-Lai lui répondit qu'il était encore trop tôt pour porter un jugement. Il est cependant clair que Deng représentait l'ouverture vers l'Occident et qu'il encourageait l'économie de marché. Si ces préceptes sont maintenus en Chine, ils lui garantiront une place remarquable dans l'histoire de la Chine. Les Chinois comprennent fort bien leurs intérêts en matière d'investissements, d'ouverture vers l'extérieur et d'économie de marché. La Chine sera très stable dans le domaine de la politique intérieure.

Je ne pense pas que l'Asie sera aussi parfaitement démocratique que nous le souhaiterions, et je crois que la Chine progressera plus lentement que d'autres parties du monde. Je suis toutefois optimiste en matière de commerce. Le libre-échange, à long terme, forcera la libéralisation de la société chinoise. La seule liberté politique qui soit apparue à l'époque de Deng Xiaoping est le droit d'expression au niveau personnel, qui s'est accru considérablement par rapport aux générations antérieures. Tout le monde est devenu libre d'exprimer son mécontentement à ses amis et aux membres de sa famille - à condition de ne rien faire de concret qui puisse porter atteinte au gouvernement. On ne va en prison parce qu'on s'est plaint, mais seulement si l'on tente de faire quelque chose au sujet de l'objet de ses plaintes.

Question - Selon vous, devrait-il y avoir, ou y aura-t-il forcément, un lien entre les droits de l'homme et la poursuite de l'expansion des échanges commerciaux ?

M. Leach - Je pense que nous avons l'obligation de respecter nos propres valeurs nationales - d'exprimer notre désaccord à la Chine en ce qui concerne l'état des droits de l'homme dans ce pays. Par exemple, voici l'un des seuls points sur lesquels partisans et adversaires de l'interruption volontaire de grossesse aux États-Unis sont unanimes dans leur opposition : la ligature forcée des trompes, en particulier dans des régions telles que le Tibet. Cette pratique est tout simplement inadmissible. Ceci dit, nous devons faire très attention de ne pas aller à l'encontre de ce que nous souhaitons accomplir. En tant que société, nous essayons parfois d'utiliser tous les instruments à notre disposition pour modifier une situation que nous n'aimons pas. Mais en règle générale, je ne pense pas que le commerce soit le moyen idéal à utiliser pour exprimer un tel désaccord.

Cependant, il y a toujours des exceptions, et je ne pense pas que l'on doive fixer prématurément des règles immuables. J'ai jugé l'embargo américain à l'encontre de l'Afrique du Sud à la fois moralement désirable et efficace. Néanmoins, je ne suis pas sûr qu'un embargo du commerce avec la Chine n'aille pas à l'encontre des causes que nous pourrions défendre. Isoler la Chine et la rendre encore plus paranoïaque pourraient avoir des implications graves pour la politique étrangère de notre pays.

Question - Mettons de côté les souces évidentes de conflit entre le gouvernement et le Congrès. Voyez-vous des domaines dans lesquels un accord sera facile à atteindre entre eux cette année ?

M. Leach - Je ne prévois pas d'affrontement sur l'aide à l'étranger cette année, et l'appui à Israël est bipartite et très solide.

Il y a une discussion intéressante dans le cadre de laquelle le Congrès est un peu en avance sur l'exécutif : c'est la question de l'élargissement de l'OTAN. Je pense que si une décision est prise en ce sens, le Congrès ne se contentera pas de soutenir le Président - il le poussera même à aller encore plus loin. Lors de la dernière campagne électorale, les idées exprimées par le Congrès encouragèrent le gouvernement à se rapprocher un peu plus de la position républicaine sur l'élargissement de l'OTAN de façon à y inclure dès que possible la République tchèque, la Pologne et la Hongrie.

Question - Il faudra cependant convaincre la Russie de bien vouloir l'accepter.

M. Leach - La Russie est dans une situation très délicate. Je pense qu'il est réellement crucial que nous définissions l'élargissement de l'OTAN en termes défensifs et dans un contexte européen plutôt que comme s'il s'agissait d'un mouvement offensif destiné à encercler un adversaire. Nous ne désirons pas manifester d'agressivité à l'égard de la Russie. L'objectif fondamental est de stabiliser les pays d'Europe orientale.

----------

Propos recueillis par Ralph Dannheisser