Deux questions, la ratification de la Convention sur les armes chimiques et l'augmentation du budget des affaires étrangères, influenceront beaucoup les relations entre l'exécutif et le Congrès en matière de politique étrangère durant le second mandat du président Clinton, estime M. Morton Halperin. Selon lui, la façon dont ces problèmes seront réglés « en dira long sur la volonté de la nouvelle équipe gouvernementale chargée de la politique étrangère (...) de coopérer avec le Congrès pour parvenir aux compromis nécessaires ». Actuellement directeur de recherche au Conseil des affaires étrangères, M. Halperin a été, de 1994 à 1996, conseiller spécial auprès du président Clinton et directeur pour la démocratie au Conseil de la sécurité nationale. Il a également occupé les fonctions de directeur de recherche à la Fondation Carnegie pour la paix internationale et de directeur du bureau de Washington de l'association American Civil Liberties Union à Washington après avoir été, de 1966 à 1969, vice-ministre adjoint de la défense chargé des questions de sécurité internationale. Il a à son actif, en qualité d'auteur, de coauteur et de rédacteur, plus d'une douzaine de livres dont Self-determination in the New World Order (L'autodétermination dans le nouvel ordre mondial) et Bureaucratic Politics and Foreign Policy (La politique bureaucratique et la politique étrangère).

L'essentiel du programme de politique étrangère que le gouvernement Clinton doit soumettre au Congrès est bien défini. Le Président veut déjà obtenir tant de choses que l'on doute qu'il puisse ou doive y ajouter quoi que ce soit d'autre. La vraie question est de savoir si M. Clinton et ses nouveaux conseillers en matière de sécurité nationale sont disposés à apporter à leur attitude à l'égard du Congrès les changements qui seront nécessaires pour obtenir le soutien dont le Président a besoin.

Deux questions qui devront être abordées sans tarder feront beaucoup pour déterminer les rapports entre le Président et le Congrès au sujet de la politique étrangère durant son second mandat. Il s'agit de la ratification de la Convention sur les armes chimiques et des efforts du gouvernement visant à obtenir des crédits supplémentaires pour le poste 150, qui se rapporte au budget des affaires étrangères. Un examen de ces deux questions et des mesures à prendre pour les résoudre fait ressortir les principaux problèmes qui se posent au gouvernement Clinton dans ses rapports avec un Congrès à majorité républicaine, à une époque où l'exécutif et le législatif cherchent à établir les règles qui permettront de faire face aux problèmes de l'après-guerre froide.

La Convention sur les armes chimiques

Le fait que la ratification d'un traité sur la limitation des armements négocié par un gouvernement républicain avec le plein soutien des états-majors puisse être gravement menacée est symptomatique des changements qui se sont opérés dans la façon de penser du Sénat, où les républicains sont majoritaires. Si le Sénat n'approuve pas, d'ici au 29 avril prochain, la ratification de la Convention sur les armes chimiques, les États-Unis ne seront pas l'un des membres fondateurs de ce traité, qui entrera en vigueur à cette date. C'est pourquoi le gouvernement a précisé qu'il s'agissait, à court terme, de sa priorité numéro un. La nouvelle secrétaire d'État (ministre des affaires étrangères), Mme Madeleine Albright, a vigoureusement plaidé en faveur du traité et le nouveau conseiller présidentiel pour la sécurité nationale, M. Sandy Berger, mène les négociations en cours avec le chef de la majorité au Sénat, M. Trent Lott.

Étant donné l'opposition déclarée du président de la commission sénatoriale des affaires étrangères, M. Jesse Helms, à cette ratification, c'est sur M. Lott que repose le seul espoir du gouvernement d'obtenir l'approbation du Sénat. Ce dernier doit être disposé à faire en sorte que la Convention sur les armes chimiques passe de la commission sénatoriale des affaires étrangères, où M. Helms a menacé de la bloquer, au Sénat réuni en séance plénière pour que ce dernier l'examine et vote pour sa ratification, même si lui-même n'est pas enclin à voter en sa faveur.

Devenir le chef du parti majoritaire au Sénat incite à réfléchir. M. Lott doit songer aux préoccupations nationales, à son rôle dans l'histoire ainsi qu'à ses propres convictions et à la nécessité dans laquelle il se trouve de ne pas se mettre trop en avant de ses troupes. Tout comme l'un de ses prédécesseurs, Everett Dirksen, chef de la minorité républicaine au Sénat qui, malgré son scepticisme initial, finit, au début des années soixante, par soutenir le traité portant interdiction partielle des essais nucléaires, M. Lott cherche manifestement un moyen de se rendre utile sans pour cela perdre la base de son soutien.

Le chef de la majorité républicaine a clairement décrit, dans la lettre qu'il a adressée au Président le 8 janvier, ce qu'il souhaite et ce dont il a besoin. Il commence par y exprimer sa volonté de régler les problèmes liés à la Convention sur les armes chimiques, tout en prévenant le Président que les mesures de son gouvernement relatives à d'autres questions de désarmement compromettent toute possibilité de coopération, en particulier le fait qu'il n'est pas disposé « à prendre sérieusement en considération » les vues des sénateurs républicains « sur le rôle que doit jouer le Sénat dans la conclusion des traités, en vertu des pouvoirs de recommandation et d'approbation qui lui sont conférés par la Constitution ».

« J'aimerais souligner trois questions importantes, précise M. Lott : les limites du traité de 1972 sur les missiles antimissiles (traité ABM), le nouveau caractère multilatéral du traité ABM et les limites du traité de l990 sur les forces armées classiques en Europe. Dans chacun de ces cas, votre gouvernement a apporté d'importantes modifications à ces traités par des négociations, puis a adopté une position juridique discutable qui fait du consentement du Sénat une option plutôt qu'une obligation qui doit être respectée conformément à la Constitution. »

M. Lott décrit ensuite en détail les points de désaccord sur ces questions et met l'accent sur une loi adoptée par le Congrès selon laquelle le Sénat doit être consulté à propos des changements qu'il considère comme fondamentaux aux traités qu'il a consenti à ratifier.

Le chef de la majorité au Sénat fait remarquer qu'il s'est engagé à coopérer avec le gouvernement sur les questions de politique étrangère, mais que cet esprit de coopération doit se manifester dans les deux camps. Il sollicite la collaboration du gouvernement pour la solution des problèmes qu'il évoque et propose la sienne à propos de la Convention des armes chimiques, tout en prévenant qu'il n'agira dans ce sens que lorsque ces autres questions auront été réglées.

Mise à part la position de M. Lott sur le fond, deux points méritent d'être soulignés. Premièrement, la polémique en cours entre le Sénat et le gouvernement sur la question de savoir quels changements apportés aux traités exigent l'approbation du Sénat n'est pas nouvelle. Les partis politiques ont simplement changé de camp. Dans les années quatre-vingt, les sénateurs démocrates, ayant à leur tête M. Sam Nunn avec le soutien de collaborateurs dont certains jouent à présent un rôle de premier plan au sein de l'exécutif, se sont opposés aux efforts déployés par le gouvernement Reagan pour réinterpréter le traité ABM sans le consentement du Sénat. Cette position était correcte comme l'est maintenant celle des républicains. Deuxièmement, comme le fait remarquer M. Lott, la ratification des traités nécessite une coopération bipartite ce qui, à son tour, exige que le gouvernement prête attention à ce que les chefs de file du Sénat jugent nécessaire pour pouvoir coopérer avec l'exécutif.

Sans céder sur le fond de ces questions, le gouvernement doit accorder un rôle au Sénat s'il veut obtenir la ratification de la Convention sur les armes chimiques et poser les bases d'une coopération, notamment à propos de plusieurs traités sur la limitation des armements qui feraient suite à la ratification de la Convention sur les armes chimiques, y compris un traité interdisant tous les essais nucléaires.

Le budget des affaires étrangères

Dans toutes ses déclarations publiques, la secrétaire d'État, Mme Madeleine Albright, a souligné la nécessité du vote par le Congrès des crédits dont les États-Unis ont besoin pour jouer un rôle prépondérant dans le monde et elle a prévenu que toute nouvelle réduction des crédits prévus pour le poste 150, qui couvre toutes les dépenses relatives aux ambassades et consulats, aux émissions internationales de radio et de télévision, à l'aide au développement, à la lutte contre le terrorisme et à cette revue électronique, compromettrait la possibilité qui s'offre aux États-Unis de promouvoir la paix et la prospérité et de soutenir la démocratie à travers le monde. Avec le soutien actif de M. Sandy Berger, elle a persuadé le Président de demander au Congrès des crédits supplémentaires pour ces programmes, y compris les fonds nécessaires pour régler les arriérés des États-Unis envers l'ONU.

Le gouvernement comprend que la coopération du Congrès est nécessaire pour obtenir ces crédits. Contrairement à ce qui se passe pour les traités, toutefois, le Président n'a besoin que du soutien de la majorité dans chacune des deux chambres et il peut l'obtenir en acceptant des compromis sur les objectifs du Congrès relatifs à la défense et à des questions de politique intérieure. Là encore toutefois, le gouvernement devra tenir compte des préoccupations du Congrès au sujet du niveau du budget des affaires étrangères et du paiement des sommes dues aux Nations unies.

Comme le notait un communiqué récemment diffusé par un groupe d'étude de l'Institut Brookings et du Conseil des affaires étrangères en faveur d'une augmentation des crédits prévus pour le poste 150, le Congrès insistera pour obtenir certains compromis à propos du fusionnement des agences chargées des affaires étrangères si l'exécutif veut qu'il se montre conciliant à l'égard de la demande de crédits supplémentaires.

Durant la législature précédente, lorsque M. Helms et M. Benjamin Gilman, président de la commission des relations internationales de la Chambre des représentants, avaient proposé l'absorption par le département d'État (ministère des affaires étrangères) des agences chargées des affaires étrangères (l'Agence des États-Unis pour le développement international, l'Agence d'information des États-Unis et l'Agence pour la limitation des armements et le désarmement), non seulement le gouvernement avait rejeté cette proposition sur la base de ses mérites, mais il avait affirmé que la réorganisation de l'exécutif relevait uniquement du Président. Les parlementaires démocrates se rallièrent au Président, ce qui causa le premier désaccord entre les démocrates et les républicains sur le projet de loi autorisant les crédits pour le département d'État. En conséquence, aucun budget ne fut voté par la législature précédente pour les affaires étrangères.

Si le gouvernement adopte de nouveau une telle attitude, il n'aura aucune chance d'obtenir les crédits qu'il souhaite et dont il a besoin. Une solution qui jouit d'un soutien au Congrès et au sein de plusieurs groupes non gouvernementaux est la création par le Président et le Congrès d'une commission indépendante qui serait chargée de rechercher les moyens les plus efficaces d'intégrer les fonctions de ces trois agences avec celles du département d'État. L'acceptation d'une telle proposition par le gouvernement suffirait probablement pour reporter une décision en la matière jusqu'à ce que ladite commission ait soumis son rapport, un an plus tard.

La solution de ce problème exigera du gouvernement qu'il procède à des discussions sérieuses avec M. Helms et avec les membres républicains de la commission sénatoriale des affaires étrangères, dont un grand nombre seront beaucoup plus favorables que leur président à l'augmentation du budget des affaires étrangères

Les représentants du gouvernement devront également se réunir avec M. Gilman et les autres membres de la commission des relations internationales de la Chambre des représentants qui seront aussi mieux disposés à cet égard. Il va sans dire que les membres démocrates les plus influents de ces deux commissions, MM. Lee Hamilton et M. Joe Biden, devront eux aussi prendre part aux négociations.

La coopération entre les deux partis et entre les deux chambres sera également nécessaire si le gouvernement veut voir aboutir ses efforts pour obtenir les crédits nécessaires au règlement des arriérés des États-Unis à l'ONU. Deux problèmes doivent être réglés dans ce domaine. Premièrement, il y a la question de savoir si, comme le craint M. Helms, le gouvernement tentera de se passer de l'autorisation de sa commission. Rien ne vouerait plus rapidement ces efforts à l'échec, et le gouvernement semble le comprendre. Deuxièmement, il y a la nécessité d'obtenir un accord entre l'exécutif et les partis sur les conditions posées au règlement des arriérés.

On a tout lieu de se montrer sceptique quant à la volonté de M. Helms de parvenir à des compromis raisonnables, mais une fois que ses efforts auront échoué, le gouvernement devra tendre la main aux autres républicains de la commission sénatoriale des affaires étrangères et à M. Gilman pour parvenir à un accord qui obtiendra le soutien de la majorité au sein des deux commissions et de l'ensemble du Sénat et de la Chambre.

La façon dont ces deux questions seront réglées en dira long sur la volonté de la nouvelle équipe du gouvernement, d'une part, d'accepter la situation qui découle de l'appartenance du gouvernement et de la majorité parlementaire à deux partis différents ainsi que de la séparation des pouvoirs prévue par la Constitution, et, d'autre part, de coopérer avec le Congrès pour parvenir aux compromis nécessaires. Le succès de ces efforts préparera la voie à la coopération nécessaire pour régler d'autres questions que le Congrès doit débattre durant la session parlementaire en cours, notamment les missiles balistiques de défense, le déploiement de troupes en Bosnie, le budget de la défense et les autres accords relatifs à la limitation des armements. Leur échec augurerait mal de la coopération entre les deux partis et les deux chambres qui conditionne le succès de la politique étrangère des États-Unis.

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Les opinions exprimées dans le présent article sont celles de M. Halperin et ne représentent pas nécessairement les vues du gouvernement des États-Unis.