"Parece probable que, por lo menos, cuatro retos amplios encabecen la agenda de pol・ica exterior que encara la administraci・ Bush", dice Robert J. Lieber, profesor de Gobierno y Servicio Exterior en la Universidad de Georgetown. El primero de esos retos, explica, "concierne a las relaciones con los aliados de Norteam・ica, especialmente los europeos y los japoneses". Tambi・ tienen importancia clave las relaciones con Rusia, "los problemas y opciones, ・icos en su g・ero", que plantean China y el Medio Oriente, los cuales representan el reto de pol・ica exterior m・ peligroso que encara Estados Unidos". Lieber es editor y colaborador en "Eagle Rules? Foreign Policy and American Primacy in the 21st Century", libro que Prentice-Hall publicar・este a・.

Cuando un presidente norteamericano asume su cargo, trae consigo un equipo enteramente nuevo de funcionarios de pol・ica exterior. En contraste con la mayor・ de las otras democracias, en Estados Unidos los cambios de personal son mucho m・ extensos e incluyen no s・o a los m・imos responsables del trazado de pol・icas -- tales como el secretario de Estado, el secretario de Defensa y la asesora de Seguridad Nacional -- sino veintenas de funcionarios de nivel inmediatamente inferior al de miembro del gabinete e incluso muchos funcionarios subalternos designados por el presidente en esas y otras agencias del gobierno. El car・ter y el tono de la pol・ica cambia, en consecuencia, de modos que reflejan las opiniones e ideas del presidente y de quienes lo rodean, aunque es tambi・ esencial tener presente que el papel mundial que desempe・ Norteam・ica y la clase de problemas y oportunidades que encara imponen tambi・ una buena dosis de continuidad.

Aunque el presidente George W. Bush carece de antecedentes en pol・ica exterior, se ha rodeado de un equipo desusadamente experimentado y consumado. El secretario de Estado Colin Powell sirvi・previamente como jefe del Estado Mayor Conjunto y como asesor de Seguridad Nacional. El secretario de Defensa Donald Rumsfeld vuelve al puesto que ocup・una vez. Adem・, antes encabez・una comisi・ que analiz・la vulnerabilidad de Norteam・ica a los ataques con misiles y recomend・un programa de defensa contra misiles. La asesora de Seguridad Nacional Condoleezza Rice sirvi・en el Consejo de Seguridad Nacional (NSC), donde se ocup・de cuestiones europeas durante la ・tima parte de la Guerra Fr・. Y el vicepresidente Dick Cheney no s・o fue secretario de Defensa en la administraci・ del otro presidente Bush, sino que tambi・ trabaj・como secretario general de la presidencia bajo el presidente Gerald Ford. M・ a・, los segundos de a bordo en Estado, Defensa y el NSC (Richard Armitage, Paul Wolfowitz y Stephen Hadley), tambi・ traen consigo credenciales impresionantes y larga experiencia en pol・ica exterior y de defensa, como lo hace Robert Zoellick en su cargo de representante de Comercio de Estados Unidos. Esta experiencia y pericia ser・ importantes seg・ la administraci・ Bush vaya enfrentando los principales retos internacionales que ahora encara Estados Unidos.

Las cuestiones espec・icas de pol・ica exterior y de seguridad deben examinarse contra el tel・ de fondo de la funci・ de Norteam・ica al comienzo del siglo XXI. El fin de la Guerra Fr・, hace una d・ada, tuvo un impacto enorme en la pol・ica mundial y las consecuencias de este cambio todav・ se hacen sentir. Como resultado, tres tendencias amplias conforman la funci・ norteamericana y el contexto en el que la administraci・ Bush responde a los retos de pol・ica exterior. Primero, Estados Unidos se halla en una posici・ ・ica como el pa・ individualmente m・ poderoso e influyente del mundo. Esta condici・ excepcional, o primac・, es un producto tanto del colapso de la Uni・ Sovi・ica como del hecho de que ning・ otro pa・ individual o grupo de pa・es tenga la capacidad de competir efectivamente con Estados Unidos. Estados Unidos no s・o posee un grado ・ico de poder・ militar y tecnolog・ avanzada, sino que el liderazgo de Norteam・ica es tambi・ evidente en una amplia gama de sectores: solidez econ・ica, competitividad, tecnolog・ de la informaci・ y hasta en los dominios del entretenimiento y la cultura de masas. Esta condici・ crea para Estados Unidos oportunidades a la vez que problemas.

Segundo, el liderato norteamericano o, por lo menos, su participaci・ activa, es un requisito previo para muchos tipos de colaboraci・ internacional. Esto es especialmente relevante en el terreno de la seguridad, y se ha hecho evidente tanto all・donde Estados Unidos ha emprendido acciones (como en Kosovo en 1999, en Bosnia de 1995 en adelante, y en el Golfo P・sico), como cuando ha declinado asumir el papel de l・er (Bosnia de 1992 a 1995, Ruanda en 1994 y, al comienzo, en Timor Oriental). En muchos casos, la alternativa para que Norteam・ica asuma el papel de l・er no se debe a que alg・ otro pa・ u organismo regional o internacional lo vaya a hacer, sino que nadie emprender・acci・. Esto tambi・ le plantea un problema a Estados Unidos, en cuanto a que debe mantener un rumbo entre, por un lado, comprometerse en exceso hasta convertirse en el gendarme del mundo y, del otro, fallar en proveer el liderazgo que le sirva a sus intereses y que promueva un ambiente internacional m・ estable y benigno.

Tercero, el fin de la Guerra Fr・ hace m・ dif・il para Estados Unidos obtener la cooperaci・ de sus aliados y amigos. Antes, un sentir de amenaza compartida estimulaba la cooperaci・ y actuaba como un freno de las diferencias y querellas inevitables que surgen entre aliados. A falta de esta amenaza, los pa・es se sienten m・ tentados a ir en pos de sus intereses m・ estrechos, aun cuando estos pueden crear obst・ulos a la colaboraci・ para enfrentar los problemas comunes. Este sentir disminuido de la amenaza le hace tambi・ m・ dif・il a la administraci・ norteamericana conseguir apoyo interno para una pol・ica exterior efectiva. En ausencia del reto que planteaba la Uni・ Sovi・ica, tiende a haber una reducci・ del inter・ de parte del p・lico norteamericano en la pol・ica exterior y en la prioridad que se les asigna a los asuntos exteriores, al igual que en lo que respecta a la provisi・ de los recursos que son esenciales para sostener la funci・ mundial de Norteam・ica. No es una cuesti・ de aislacionismo. El p・lico, la prensa y el Congreso siguen siendo internacionalistas m・ que aislacionistas, pero los problemas de pol・ica exterior tienden a no tener el mismo grado de urgencia que durante la Guerra Fr・.

Dadas estas consideraciones generales, parece probable que por lo menos cuatro retos amplios encabecen la agenda de pol・ica exterior que encara la administraci・ Bush. El primero de estos concierne a las relaciones con los aliados de Norteam・ica, especialmente los europeos y los japoneses. En el caso de los europeos, ha surgido una serie de controversias recientes en torno a la defensa contra los misiles, la fuerza de reacci・ r・ida que planea la Uni・ Europea, las disputas comerciales, los alimentos modificados gen・icamente y cuestiones simb・icas como la pena de muerte y el control de las armas de fuego. Una reacci・ europea al tama・ y la fuerza de Norteam・ica subyace muchas de estas diferencias, al igual que la percepci・ de que, en ocasiones, Estados Unidos act・ unilateralmente sin tener suficientemente en cuenta las sensibilidades europeas. Del lado norteamericano, existe la preocupaci・ en torno a c・o compartir la tarea, la ansiedad de pensar que los europeos pueden sentirse tentados de emprender su propio camino a medida que la Uni・ Europea desarrolla una mayor coherencia econ・ica y de pol・ica exterior, y la frustraci・ ante las dificultades de consultar y negociar con los 15 pa・es de la Uni・ Europea que, a menudo, est・ agudamente en desacuerdo unos con otros, o toman una actitud r・ida en su acci・ rec・roca frente a Estados Unidos una vez que han elaborado una pol・ica com・ propia. A pesar de estas fricciones muy reales, los europeos siguen dependiendo de Estados Unidos en lo que concierne a la seguridad, y compartimos con ellos intereses y valores econ・icos fundamentales. La administraci・ Bush necesitar・dedicar tiempo y energ・ considerables a consultar con los l・eres europeos y procurar aliviar algunas (no todas) de sus preocupaciones. La perspectiva general se・la una fricci・ constante, pero no un divorcio transatl・tico.

Segundo, las relaciones con Rusia plantean un reto clave. Una d・ada despu・ del fin de la Guerra Fr・ y el colapso de la Uni・ Sovi・ica, la transici・ rusa despierta menos ilusiones. Rusia sigue experimentando una profunda crisis econ・ica, social y demogr・ica, y es evidente que la construcci・ tanto de una econom・ de mercado como de un sistema pol・ico aut・ticamente democr・ico ser・ en el mejor de los casos, un asunto largo y arduo. Por otro lado, Rusia ya no es una amenaza mundial para los intereses y valores norteamericanos. Mosc・tiende, sin embargo, a seguir pol・icas que la administraci・ Bush tratar・indudablemente de desalentar. Estas incluyen los esfuerzos rusos por restablecer su control sobre algunos estados de la ex Uni・ Sovi・ica (en especial Ucrania, Azerbaiy・, Georgia y Armenia). A・ m・, Mosc・no s・o se ha venido oponiendo a las sanciones de las Naciones Unidas contra Iraq, sino que ha venido haci・dole propuestas al r・imen paria de Saddam Hussein. En Ir・, los rusos han venido suministrando tecnolog・ nuclear que podr・ permitirle al r・imen de Teher・ elaborar sus armamentos. En el cap・ulo de la defensa contra los misiles, los rusos se han opuesto activamente a los esfuerzos norteamericanos, aun cuando estos se dirigen contra estados parias como Corea del Norte. En general, el gobierno de Putin ha seguido una pol・ica de oposici・ a la influencia norteamericana. En estas circunstancias, la tarea de la administraci・ Bush ser・se・larles a los rusos que estas pol・icas son un obst・ulo grave a unas mejores relaciones, y que su continuaci・ perjudica las oportunidades de Rusia de obtener la clase de acceso al capital y la tecnolog・ occidentales necesarios para sus propios y apremiantes problemas internos.

Tercero, China plantea problemas y opciones, ・icos en su g・ero. Las administraciones anteriores han luchado por alcanzar el equilibrio entre colaborar con Pek・ para promover la modernizaci・ y el desarrollo econ・icos que pueden hacer de China una sociedad m・ abierta y pluralista, o enfrentar al r・imen para disuadirlo de amenazar a Taiw・, de suministrar tecnolog・ misil・tica y nuclear a proliferadores en potencia y de amenazar los intereses norteamericanos de un modo m・ general. No es esta una tarea f・il. Una China econ・icamente din・ica ha optado por aumentar el gasto militar m・ de 17 por ciento, en una modernizaci・ y fortalecimiento constante de sus fuerzas armadas, y China sigue desplegando misiles bal・ticos intercontinentales que apuntan a Estados Unidos, mientras critica con acritud las propuestas de defensa contra los misiles que plantea Bush. En otra cuesti・, se ha informado que firmas chinas han instalado cables de comunicaciones de fibras ・ticas que aumentar・n la capacidad antia・ea iraqu・contra los aviones norteamericanos y brit・icos que hacen efectivas las zonas de prohibici・ de vuelos. Por lo tanto, c・o orquestar una mezcla de incentivos, positivos y negativos, para darle forma al comportamiento chino, ser・una prueba crucial para la nueva administraci・ Bush. Al mismo tiempo, ser・necesario darles a Jap・ y a Corea del Sur seguridades de que las pol・icas de esa administraci・ pueden ser efectivas, mientras se evita tanto la reacci・ excesiva como el atrincheramiento.

Cuarto, el Medio Oriente, que incluye tanto el conflicto ・abe-israel・como el Golfo P・sico, representa quiz・ el reto de pol・ica exterior individual m・ peligroso para Estados Unidos. El problema de Iraq es particularmente irritante, y el desaf・ de Saddam Hussein a las inspecciones de armas de las Naciones Unidas, al igual que el debilitamiento de las sanciones contra su r・imen brutal, figuran entre los primeros problemas que le tocaron al equipo de pol・ica exterior de Bush. Una opci・ inicial tendr・que ver con la aplicaci・ de una pol・ica m・ ambiciosa, dirigida a derrocar a Saddam. Varios de los responsables de elaborar la pol・ica exterior de la administraci・ Bush, entre ellos el secretario de Defensa Rumsfeld y el vicesecretario Paul Wolfowitz criticaron antes la omisi・ de la administraci・ Clinton de apoyar y armar activamente a una oposici・ iraqu・ aunque queda por verse si esta estrategia, u otra dirigida principalmente a darle nuevo vigor a las sanciones ("sanciones inteligentes", encaminadas espec・icamente contra la producci・ de armas de destrucci・ masiva por parte de Iraq) consigue mucho m・ apoyo. En cualquier caso, el esfuerzo constante de Saddam por desarrollar armas nucleares, qu・icas y biol・icas y montarlas en misiles ser・ por cierto, una preocupaci・ para la administraci・ Bush.

En contraste, es menos probable que el conflicto entre Israel y los palestinos reciba el intenso tipo de atenci・ que le dedic・la administraci・ Clinton. El estallido de violencia que comenz・en septiembre de 2000, al igual que el rechazo por parte de Yasser Arafat de las propuestas de paz de m・ largo alcance que jam・ se hayan hecho ofrecen, a mi juicio, pruebas claras de que el liderato palestino actualmente no quiere terminar el conflicto con Israel. En estas circunstancias, la tarea clave de la administraci・ Bush ser・prevenir una escalada hacia una guerra m・ amplia, en tanto se espera por el momento en que decline la violencia y se vuelva factible alguna forma de negociaci・ provisional. Durante este per・do ser・importante mostrar tanto un apoyo firme a Israel, para desalentar las ilusiones de sus oponentes ・abes de l・ea dura en el sentido de que, de alg・ modo puedan prevalecer, como mantener una comunicaci・ efectiva con los l・eres ・abes.

El reto diferente pero relacionado de c・o dar nueva forma a la pol・ica de defensa para el siglo XXI est・conectado con los problemas mencionados m・ arriba. Aunque el tema se plante・en la d・ada pasada, la administraci・ Bush ha emprendido lo que parece ser el esfuerzo m・ serio y sostenido para una revisi・ general y redise・r las fuerzas armadas, teniendo en cuenta el cambio ocurrido en el mundo posterior a la Guerra Fr・, al igual que con la revoluci・ en la tecnolog・ militar y los armamentos dirigidos con precisi・. Las cuestiones de la defensa contra misiles y las amenazas de las armas de destrucci・ masiva y el terrorismo tienen tambi・ un lugar importante en esta evaluaci・.

Estados Unidos sigue desempe・ndo una funci・ exclusiva en los asuntos mundiales. En cada una de las ・eas de pol・ica exterior y seguridad citadas aqu・ como en el comercio, la pol・ica econ・ica internacional y los terrenos de juego de la pol・ica exterior no tradicionales como el medio ambiente, el cambio clim・ico, las enfermedades, los refugiados y la intervenci・ humanitaria, la cooperaci・ internacional raramente es efectiva en ausencia de una funci・ norteamericana activa. La tarea de la nueva administraci・ Bush ser・ por lo tanto, encarar estos retos m・tiples de tal modo que provea liderazgo sin extenderse en exceso, que mantenga la primac・ norteamericana, haga que otros pa・es act・n con Estados Unidos dondequiera que sea posible y mantenga apoyo interno para las pol・icas y el nivel de recursos necesarios para llevarlas a cabo efectivamente. Esta funci・ no s・o es indispensable internacionalmente, sino que refleja los intereses nacionales esenciales de Estados Unidos.

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Las opiniones expresadas en este art・ulo corresponden al autor, y no reflejan necesariamente
los puntos de vista o pol・icas del gobierno estadounidense.

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