Los presidentes reconocen la importancia de tener al Congreso como socio en la conducci・ de la pol・ica exterior, dice el senador Joseph R. Biden, Jr., dem・rata de Delaware. "Saben que con el apoyo del Congreso se sentir・ m・ seguros y ser・ m・ eficaces y que el pueblo estadounidense los respaldar?, concluye.

El Congreso desempe・ una funci・ crucial en la elaboraci・ de la pol・ica exterior de Estados Unidos. Aunque el presidente, por necesidad, debe tomar la iniciativa, la presidencia y el Congreso constituyen ramas del gobierno mutuamente iguales, seg・ la Constituci・, y a menudo el apoyo del Congreso a la pol・ica exterior es esencial para asegurar su ・ito. Si, por el contrario, el Congreso no apoya la pol・ica del presidente, e incluso si lo hace a medias, socava dicha pol・ica y limita su ・ito.

Nuestra Constituci・ esboza solamente en forma vaga la asignaci・ de facultades sobre la pol・ica exterior. Corresponde al Senado la potestad de aprobar todos los tratados negociados por el presidente y de confirmar a los embajadores y otros funcionarios de pol・ica exterior de alto rango. El Congreso retiene el control de los fondos para la pol・ica exterior y, desde luego, la facultad de reclutar y equipar las fuerzas armadas y de declarar la guerra.

Pero estas facultades oficiales sirven b・icamente como punto de partida para la participaci・ del Congreso. Debido a la trascendencia de las decisiones en la pol・ica exterior, las que con frecuencia conllevan la posibilidad de enviar tropas estadounidenses a combatir, el Congreso ha segregado para s? a trav・ de los a・s, una funci・ m・ informal de "supervisi・", como parte de los "frenos y equilibrios" en que se fundamentan las "facultades compartidas" entre las tres ramas de nuestro sistema constitucional.

La facultad del Congreso en la pol・ica exterior, adem・ de ser informal en gran parte, no siempre se ejerce con el mismo grado de intensidad. En ・ocas de paz relativa en la escena mundial, como el actual, la participaci・ del Congreso puede ser con frecuencia moderada. Otras veces, como durante la guerra del golfo P・sico, o durante los conflictos en Centroam・ica en los a・s ochenta, es probable que el Congreso se involucre m・ activamente, sobre todo si existe un desacuerdo significativo con el presidente respecto a la pol・ica.

La funci・ del Congreso en la aprobaci・ o desaprobaci・ de la participaci・ de Estados Unidos en conflictos militares extranjeros es la cuesti・ en juego m・ importante cuando se consideran las facultades del Congreso en la pol・ica exterior. As?es como debe ser. La decisi・ de poner en peligro tropas estadounidenses nunca debe tomarla el presidente solo; la opini・ del pueblo estadounidense debe expresarse por medio de sus representantes elegidos en el Congreso.

Ciertamente yo creo que la Constituci・ as?lo requiere. En mi opini・, la intenci・ de los autores de nuestra Constituci・ fue que el Congreso autorizara todo uso de fuerza por parte de Estados Unidos, con algunas excepciones limitadas.

Sin embargo, el Congreso no siempre quiere asumir la responsabilidad de decisiones de tal gravedad y, en tiempos modernos los presidentes han sostenido que sus facultades como "comandantes en jefe" les confieren autoridad irrestricta para llevar el pa・ a la guerra. De ese modo el presidente Truman llev?el pa・ a la guerra en Corea en 1950. (Aunque el Congreso no declar?la guerra formalmente en el caso de Vietnam, puede ser discutible si la autoriz?mediante la resoluci・ del golfo de Tonqu・).

El debate reciente sobre el alcance de la facultades de guerra ha sido motivo de desacuerdo perpetuo entre las dos ramas. En 1973, el Congreso trat?de aclarar su funci・ mediante la aprobaci・, a pesar del veto del presidente Nixon, de la Resoluci・ de las Facultades de Guerra. Esta resoluci・ estableci?una estructura para autorizar el uso de la fuerza y estipul?que, en todos los casos, el uso de la fuerza debe terminarse a los 60 d・s, a menos que el Congreso lo haya autorizado expresamente. No obstante, ning・ presidente ha reconocido desde entonces la autoridad de esta Resoluci・, arguyendo que es una limitaci・ inconstitucional de las facultades del presidente como comandante en jefe. Los esfuerzos para modificar la resoluci・ y aclarar ・te y otros puntos no han sido fruct・eros.

Debido a la timidez del Congreso y a la determinaci・ de la presidencia, en a・s recientes los presidentes han intervenido en el exterior sin la expresa autorizaci・ del Congreso. La guerra del golfo P・sico en 1991 fue un ejemplo inusual, ya que el Congreso autoriz?la operaci・ militar antes de que ocurriera, pero ello ocurri?s・o porque algunos miembros del Congreso urgimos firmemente al presidente Bush, que estaba poco dispuesto a hacerlo, a que sometiera el asunto a votaci・. (La renuencia de Bush se vio justificada cuando la autorizaci・ se aprob?en el Senado con un peque・ margen, 52 votos contra 47).

M・ t・ico del Congreso fueron las deliberaciones sobre el env・ de tropas estadounidenses a Hait? Bosnia y Kosovo. En todos estos casos una o ambas c・aras aprobaron resoluciones que daban apoyo ret・ico a las tropas y su misi・, pero el Congreso no autoriz?el despliegue en el sentido legal formal.

El "poder de la bolsa" que tiene el Congreso es un medio m・ seguro de ejercer sus facultades en la pol・ica exterior. Cada d・ar que gasta la rama ejecutiva debe ser asignado por el Congreso y es pr・tica com・ utilizar los correspondientes proyectos de ley para moldear esa pol・ica. Algunas veces este proceso es formal y directo: el Congreso estipula que "no podr?emplearse ning・ dinero" en la realizaci・ de una pol・ica o actividad a la que se opone. En caso contrario, si quiere actuar positivamente "aparta" fondos para un programa determinado y se asegura as?que el organismo de la rama ejecutiva lleve a cabo sus deseos. Es m・ frecuente que el Congreso exprese su opini・ de manera menos formal y directa. Por ejemplo, los miembros del Congreso pueden presentar un proyecto de ley para cortar los fondos de una actividad de pol・ica exterior --el caso de Bosnia fue un Ejemplo -- aunque saben muy bien que nunca ser?aprobado como ley. Su prop・ito es: demostrarle al presidente que hay desacuerdo en cuanto a su pol・ica y quiz・ persuadirlo de abandonar el plan de acci・.

Las sanciones son otra herramienta parecida para expresar desagrado en lo que respecta a una pol・ica exterior; el Congreso promulga una ley que restringe el comercio u otro tipo de relaciones comerciales con un pa・ con cuyas pol・icas no est?de acuerdo. Por ejemplo, el Congreso impuso sanciones a India y Pakist・ por sus pruebas nucleares y a numerosos pa・es por su participaci・ en el tr・ico de drogas. Sin embargo, la misma legislaci・ con frecuencia otorga al presidente autoridad para levantar las sanciones si lo considera importante para el inter・ nacional -- lo que generalmente hace.

Como puede observarlo quien visite el Congreso, otra forma visible por medio de la cual ejerce sus facultades en lo que respecta a la pol・ica exterior son las audiencias de supervisi・, a las cuales se citan funcionarios de la rama ejecutiva, ante alguna comisi・ del Congreso, para que expliquen una pol・ica determinada. Es una estratagema particularmente ・il cuando el Congreso no tiene otro medio apropiado para influir en la pol・ica. Estas audiencias, que exponen la pol・ica al escrutinio y debate p・licos, pueden revelar puntos d・iles en la pol・ica, as?como la falta de apoyo p・lico a ・ta.

Las audiencias sobre pol・ica exterior m・ famosas de ・ocas recientes fueron las celebradas por la Comisi・ de Relaciones Exteriores del Senado sobre Vietnam, hace tres d・adas. El senador J. William Fulbright, de Arkansas, las presidi?y fueron televisadas a todo el pa・. Se cree que estas audiencias Fulbright contribuyeron a crear la oposici・ del p・lico a la guerra, puesto que en ellas se ventilaron, ante millones de telespectadores, las contradicciones y dificultades de los esfuerzos de Estados Unidos en Vietnam.

De manera similar las audiencias sobre Ir・ y los Contras, de 1987, demostraron al p・lico estadounidense las contradicciones de la pol・ica de la administraci・ Reagan de vender en secreto armas a Ir・ (gobierno que dif・ilmente podr・ llamarse amigo de Estados Unidos) a fin de obtener fondos para los rebeldes que luchaban contra el gobierno comunista en Nicaragua. Vista a la luz del d・ la pol・ica era intolerable.

En mi experiencia con la pol・ica exterior de Estados Unidos durante la mayor parte de mis 28 a・s en el Senado, la forma m・ ・il de influenciar esta pol・ica es la m・ informal -- mediante discusiones directas y privadas con el secretario de Estado, el asesor de Seguridad Nacional e incluso el presidente. El presidente sabe que necesita buscar el apoyo del Congreso para cualquier objetivo importante de pol・ica exterior, especialmente si es controvertido. Los presidentes y sus asesores principales en estos casos hacen un esfuerzo especial para comunicarse con los miembros m・ antiguos de la C・ara de Representantes y del Senado para explicarles la pol・ica y solicitar su apoyo. En estas discusiones informales es cuando el Congreso, por intermedio de miembros individuales, puede ejercer probablemente la mayor influencia. Durante la intervenci・ de la OTAN en Kosovo el a・ pasado, por ejemplo, celebr?consultas privadas, pr・ticamente diarias, con miembros claves de la administraci・. Eso me permiti?no s・o seguir de cerca la marcha de la guerra, sino criticar la pol・ica y sugerir planes de acci・ alternativos.

Al contrario de lo que pasa en los sistemas parlamentarios, donde el ejecutivo tiene una autoridad casi indisputable sobre cuestiones del exterior, el sistema constitucional estadounidense permite que el congreso tenga una funci・ importante en la pol・ica exterior. Esa funci・ no se ejerce a trav・ de un medio ・ico y el grado de participaci・ del Congreso var・ de tiempo en tiempo, dependiendo del nivel de controversia que haya producido la pol・ica. A pesar de la ambig・dad e incertidumbre sobre la funci・ del Congreso aun los presidentes se dan cuenta de la importancia de tenerlo como socio en la conducci・ de la pol・ica exterior. Saben que con el apoyo del Congreso se sentir・ m・ seguros y ser・ m・ eficaces y que el pueblo estadounidense los respaldar?

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