AS M・TIPLAS INFLU・CIAS SOBRE A ESTRUTURA巴O DA POL・ICA EXTERNA DOS ESTADOS UNIDOS
Stephen J. Wayne
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A descentraliza艫o da estrutura艫o da pol・ica externa dos Estados Unidos "reflete o crescimento do governo norte-americano e sua crescente acessibilidade aos interesses externos", afirma Stephen Wayne, professor de estrutura de governo da Universidade de Georgetown e especialista sobre presid・cia norte-americana. A pol・ica externa est?sendo "debatida e conduzida, em sua maior parte, por mais pessoas com experi・cia e treinamento essencial em assuntos externos, tanto do setor p・lico como privado", afirma. |
Ao pensar em estrutura艫o da pol・ica externa dos Estados Unidos, as pessoas normalmente se lembram do presidente. Afinal, os presidentes s・ os principais arquitetos e implementadores da pol・ica externa norte-americana desde os prim・dios da Rep・lica. Os autores da Constitui艫o dos EUA foram cuidadosos sobre as vantagens trazidas pela Pesid・cia a esta tarefa: uma institui艫o hier・quica com uma ・ica cabe・, a ・ica institui艫o que estaria em mandato cont・uo e a ・ica que poderia agir com a maior "energia, prontid・ e responsabilidade", para citar James Wilson, um dos delegados da Conven艫o Constitucional.
Mas os autores da Constitui艫o tamb・ tiveram receio de a苺es arbitr・ias e irrespons・eis por parte de um executivo chefe, como as atribu・as ao rei Jorge III e mencionadas como causa da Revolu艫o Americana. Para reduzir a possibilidade de que um presidente pudesse engajar-se em atividades que fossem prejudiciais aos interesses nacionais, a Constitui艫o imp・ verifica苺es sobre uma variedade de poderes do Executivo, incluindo os de guerra e paz. Os tratados ficaram sujeitos ?ratifica艫o pelo Senado pelo voto de dois ter・s, enquanto as nomea苺es do Executivo, incluindo as de embaixadores, exigiam a concord・cia da maioria do Senado. Tamb・ foi atribu・a ao Senado a autoridade de regulamentar o com・cio externo; declarar guerra; estabelecer, manter e ditar normas para um ex・cito e marinha permanentes; convocar os militares e apropriar fundos para as opera苺es governamentais e a condu艫o da pol・ica externa.
Poderes divididos requerem coopera艫o institucional para formular pol・icas p・licas. ?por isso que os autores da Constitui艫o buscaram estabelecer o Senado, a menor das duas casas legislativas, como organismo de conselho a assistir o presidente ao fazer a pol・ica externa. Tanto a elabora艫o de tratados como o estabelecimento de nomea苺es requerem o "conselho e consentimento" do Senado. Entretanto, quando o primeiro presidente do pa・, George Washington, tentou buscar o conselho do Senado sobre um tratado que o seu governo desejava negociar com povos nativos que viviam na parte ocidental do Estado da Ge・gia, ele encontrou um Senado lento nas respostas e conselhos de seus membros que eram, quando muito, ins・idos. Em vez de retornar ao Senado para recomenda苺es sobre pol・ica externa, Washington dirigiu-se aos principais chefes dos seus departamentos executivos, um grupo que James Madison denominou o gabinete do presidente. O termo ficou e com ele a pr・ica de utilizar o gabinete como organismo de conselho para assuntos dom・ticos e externos.
A partir de Washington, os presidentes tornaram-se os principais articuladores da pol・ica externa e seus secret・ios de Estado, seus principais conselheiros e administradores dessa pol・ica. O Senado continuou a ratificar tratados, mas os presidentes raramente buscaram seu aux・io institucional. Entretanto, cerca de 70% dos tratados submetidos ao Senado receberam ratifica艫o com pouca ou nenhuma modifica艫o.
Por todo o s・ulo XIX e no s・ulo XX, os presidentes dominaram o processo de estrutura艫o da pol・ica externa. Eles receberam embaixadores, reconheceram pa・es e estabeleceram acordos, pela falta de tratados formais, com seus correspondentes executivos em outros pa・es. Como comandantes-chefes, os presidentes tamb・ posicionaram as for・s armadas para defender as vidas e os interesses dos norte-americanos. O presidente Thomas Jefferson ordenou que a Marinha e os Fuzileiros Navais retaliassem contra os piratas b・baros, que amea・vam a marinha mercante dos Estados Unidos. O presidente James Polk enviou o Ex・cito para territ・io em disputa com o M・ico, a fim de refor・r o que os texanos consideravam ser sua fronteira de direito. O presidente Abraham Lincoln convocou os militares e instituiu um bloqueio do Sul. O Congresso poderia haver se oposto a essas tr・ a苺es presidenciais, mas optou por n・ faz?lo. Quando uma pol・ica n・ tinha sucesso, entretanto, os membros do Congresso sentiam-se livres para conden?la, como freq・ntemente o fizeram. Apenas na ・ea de com・cio e tarifas, o Congresso desempenhava um papel ativo no estabelecimento de pol・icas.
O envolvimento do pa・ na arena internacional come・u a expandir-se no in・io do s・ulo XX, durante os governos de Theodore Roosevelt e Woodrow Wilson. Os dois presidentes esbo・ram novas iniciativas internacionais para os Estados Unidos e ambos utilizaram seus "p・pitos joviais" para tentar reunir o apoio p・lico em torno deles. Roosevelt teve sucesso ao obter a aprova艫o para construir o Canal do Panam? mas Wilson falhou em obter a ratifica艫o do Tratado de Versailles, que encerrou a Primeira Guerra Mundial, e a participa艫o norte-americana na Liga das Na苺es.
Entretanto, estabeleceu-se firmemente uma ampla prerrogativa presidencial em assuntos externos. Em 1936, a Suprema Corte reconheceu esta prerrogativa no caso Estados Unidos x Corpora艫o Curtiss-Wright, decidindo que o presidente possu・ autoridade constitucional impl・ita e inerente para conduzir assuntos externos, enquanto na esfera dom・tica as responsabilidades pela estrutura艫o da pol・ica eram claramente investidas ao Congresso.
A distin艫o entre a estrutura艫o da pol・ica externa e dom・tica prosseguiu por outras tr・ d・adas. A entrada dos Estados Unidos na Segunda Guerra Mundial, seguida pela Guerra Fria, gerou e deu continuidade a uma atmosfera de crise que encorajou o Congresso a seguir a lideran・ do presidente. Durante esse per・do, estabeleceu-se que a pol・ica deveria permanecer dentro de casa. A coopera艫o entre os dois poderes caracterizou a estrutura艫o da pol・ica externa at?o fim dos anos 1960.
A Guerra do Vietn?p・ fim a esta coopera艫o institucional entre os poderes. Irritado por afirma苺es falsas e ilus・ias feitas pelos presidentes Lyndon Johnson e Richard Nixon, desiludido pela perda de vidas americanas e pelo profundo envolvimento militar, e movido pelas crescentes cr・icas internas, o Congresso resistiu ?pol・ica presidencial que prolongou e expandiu a guerra. Em 1971, foi aprovada legisla艫o que restringia o uso dos fundos do governo para estender a guerra aos pa・es vizinhos do Sudeste Asi・ico; dois anos mais tarde, o Congresso aprovou a Resolu艫o dos Poderes de Guerra, vetada pelo presidente Nixon, para dar ?C・ara e ao Senado maior voz na decis・ de ir ?guerra. Durante os anos 1980, o Congresso tamb・ limitou o gasto de fundos do presidente, desta vez na Am・ica Central. Foi a viola艫o desta pol・ica pelos funcion・ios da administra艫o Reagan que gerou o esc・dalo Ir?Contras, envolvendo a venda de armas para o Ir?e o desvio dos lucros da venda para os contras na Nicar・ua, que resultou em acusa苺es criminais que foram trazidas contra dois auxiliares de seguran・ nacional que desrespeitaram a lei.
Contudo, o maior envolvimento do Congresso na estrutura艫o da pol・ica externa foi mais que uma simples rea艫o ?impopularidade da Guerra do Vietn? As mudan・s dos ambientes institucionais, pol・icos e informativos tamb・ foram respons・eis pela expans・ dos interesses em assuntos de pol・ica externa, do grupo de participantes da pol・ica externa e da habilidade e fontes de informa艫o necess・ias para fazer julgamentos de pol・ica externa.
As mudan・s institucionais descentralizaram o poder. No Congresso, o sistema de comiss・s, dominadas pelos membros mais antigos do partido que controla o organismo legislativo, foi acusado de ser muito autocr・ico e causador de exclus・s por membros do Congresso mais jovens e eleitos recentemente, ansiosos para entrar em a艫o. Em 1974, eles protagonizaram uma m・i-revolu艫o para reduzir o poder dos membros das comiss・s e dispers?lo entre membros ordin・ios. Estabeleceu-se um sistema de sub-comiss・s ainda em vigor, no qual cada sub-comiss・ era chefiada por um representante diferente do partido majorit・io. N・ apenas mais membros do Congresso se envolveram na estrutura艫o da pol・ica externa, mas foi tamb・ criado um sistema de funcion・ios congressistas muito maior, necess・io para apoiar esta expans・ das comiss・s. Os funcion・ios forneceram ao Congresso as informa苺es e habilidades necess・ias para legislar, raz・ pela qual havia sido anteriormente dependente do Poder Executivo, aumentando desta forma a capacidade do Legislativo de agir por conta pr・ria.
As atividades do poder executivo tamb・ se expandiram. A entrada dos Estados Unidos na Segunda Guerra Mundial e os acontecimentos que se seguiram durante a Guerra Fria geraram maior responsabilidade para os Departamentos de Estado e da Defesa. Al・ disso, foram criadas ag・cias separadas de aux・io e de informa艫o (embora a Ag・cia de Divulga艫o dos Estados Unidos - USIA - tenha sido recentemente incorporada ao Departamento de Estado), foram estabelecidas novas ag・cias de intelig・cia e surgiu um Departamento de Energia, parcialmente para inspecionar o crescente n・ero de programas e instala苺es at・icas e nucleares. Atualmente, todos os departamentos do Executivo possuem divis・s que lidam com aspectos internacionais das suas miss・s. A fim de coordenar e monitorar esses esfor・s, os presidentes expandiram seu pr・rio Escrit・io Executivo. Eles criaram um escrit・io comercial para negociar acordos, estabeleceram conselhos econ・icos e de pol・ica de seguran・ nacional para oferecer e coordenar aux・io e utilizaram o Escrit・io de Administra艫o e Or・mento para fiscalizar a estrutura艫o e implementa艫o de pol・icas.
Al・ das reformas institucionais, o controle do governo dividido entre os poderes contribuiu para o escrut・io mais acirrado oferecido pelo Congresso ・ iniciativas de pol・ica externa do presidente e assuntos de sua implementa艫o. O partido que controlasse uma ou ambas as Casas do Congresso, mas n・ a Casa Branca, ganhou vantagens pol・icas atrav・ da investiga艫o de irregularidades, falhas na administra艫o e na conduta da pol・ica externa pelo Poder Executivo. Tais investiga苺es inclu・am a malograda tentativa de resgate de diplomatas norte-americanos mantidos como ref・s no Ir?durante o Governo Carter, a venda de armas ao Ir?e o desvio dos lucros da venda para os contras na Nicar・ua (Governo Reagan), a in・cia norte-americana na fracassada tentativa de golpe no Panam?(Governo Bush) e a perda de vidas americanas durante a miss・ humanit・ia na Som・ia e a venda de tecnologia de m・seis por sat・ite para a China (Governo Clinton). Naturalmente, os meios de comunica艫o deram destaque a essas investiga苺es, dando aos membros do Congresso, e especialmente aos do partido de oposi艫o, a publicidade desejada.
Uma imprensa mais investigativa e negativa tamb・ relatou mais e em maior profundidade os problemas de implementa艫o do Executivo, disc・dias pol・icas internas no governo e entre ele e o Congresso, e temas que geraram conflitos internacionais e disc・dias dom・ticas. Al・ disso, as mudan・s tecnol・icas dos meios de comunica艫o for・ram cada vez mais a tomada de decis・s na arena p・lica e ?luz da m・ia, assim encurtando os prazos para decis・s e tornando mais dif・eis os compromissos sigilosos.
Outros desenvolvimentos pol・icos tiveram impacto profundo sobre a maior abertura e acessibilidade da estrutura艫o da pol・ica externa. Grupos de interesse por eventos isolados proliferaram, profissionalizaram-se e agora promovem regularmente seus objetivos pol・icos nas arenas do Legislativo e do Executivo. A explos・ de grupos ativistas foi particularmente evidente no campo da pol・ica externa, que se manteve relativamente livre de grupos de press・ fortes e com amplas bases. Adicione-se a essas diversas e cada vez mais potentes organiza苺es, um grupo muito grande de especialistas pol・icos e acad・icos em temas externos e militares que entram e saem do governo e que tamb・ representam muitos interesses internacionais, e pode-se ver como se tornou muito mais aberta, acess・el e proeminente a arena da pol・ica externa nos Estados Unidos. Atualmente, a maior parte das companhias multinacionais, algumas grandes companhias estrangeiras e mesmo governos estrangeiros contratam norte-americanos com experi・cia legislativa e executiva como "contatos" para represent?los em temas pendentes sobre os quais possuem interesse.
O envolvimento de tantas pessoas e grupos ajudou a destruir a separa艫o entre a pol・ica dom・tica e externa. De fato, utiliza-se agora uma nova palavra, "interm・tica", para descrever a pol・ica que tem impacto sobre assuntos tanto internacionais como dom・ticos.
Embora o presidente mantenha-se como principal articulador da pol・ica externa norte-americana, existem agora mais participantes importantes, mais assuntos e mais press・s. A pol・ica externa tornou-se o neg・io de mais pessoas, debatida e conduzida, em sua maior parte, por mais pessoas com experi・cia e treinamento essencial em assuntos externos, tanto do setor p・lico como privado. A pol・ica tamb・ n・ p・a dentro de casa, como antigamente. Hoje, a pol・ica institucional e partid・ia impregna praticamente todos os aspectos da estrutura艫o da pol・ica externa.
Esta descentraliza艫o da estrutura艫o da pol・ica externa nos Estados Unidos reflete o crescimento do governo norte-americano e sua crescente acessibilidade a interesses externos. Ela tamb・ serve de testemunha da expans・ das preocupa苺es internacionais norte-americanas, da interdepend・cia das economias do mundo, do crescimento do internacionalismo pol・ico e cultural e da sobreposi艫o do interesse social, desde direitos humanos at?o meio ambiente, de sa・e e nutri艫o at?trabalho infantil, da Internet ?engenharia gen・ica e pesquisa hormonal. O mundo tornou-se menor e mais complexo. A distin艫o entre externo e dom・tico, bem como entre nacional e internacional, tornou-se obscura. Conseq・ntemente, as press・s e os participantes se multiplicaram, da mesma forma que os pol・icos.