DO PONTO DE VISTA DEMOCR・ICO: O CONGRESSO E A POL・ICA EXTERNA
Senador Joseph R. Biden Jr.
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Os presidentes entendem a import・cia de ter o Congresso como parceiro na condu艫o da pol・ica externa, segundo o senador Joseph R. Biden Jr., democrata de Delaware. "Com o apoio do Congresso, eles sabem que podem ser mais confiantes e eficazes e que o povo norte-americano os estar?apoiando", afirma. |
O Congresso desempenha papel crucial na formula艫o da pol・ica externa dos Estados Unidos. Enquanto o presidente necessariamente assume a lideran・, presidente e o Congresso, segundo a nossa Constitui艫o, s・ divis・s de governo de igual import・cia, e o apoio do Congresso sobre a pol・ica externa ?freq・ntemente essencial para assegurar que uma pol・ica tenha sucesso. Se, ao contr・io, o Congresso n・ apoiar a pol・ica de um presidente, ou mesmo se for indiferente no seu apoio, ele enfraquece a pol・ica e limita o seu sucesso.
A aloca艫o de poderes de pol・ica externa ?delineada apenas vagamente em nossa Constitui艫o. O Senado tem o poder de aprovar todos os tratados negociados pelo presidente e deve confirmar os embaixadores e outros altos funcion・ios da pol・ica externa. O Congresso mant・ controle sobre o financiamento da pol・ica externa, e naturalmente, o poder de convocar e equipar as for・s armadas e o poder de declarar guerra.
Mas esses poderes formais servem principalmente de ponto inicial para a participa艫o do Congresso. Devido ao significado das decis・s de pol・ica externa, que freq・ntemente envolvem o potencial de envio de tropas norte-americanas para combate, o Congresso ao longo dos anos construiu um papel mais informal de "supervis・", parte das "verifica苺es e equil・rios" que s・ o centro do "poder compartilhado" entre os tr・ poderes em nosso sistema constitucional.
Al・ de ser muito informal, o poder do Congresso na pol・ica externa nem sempre ?exercitado com o mesmo grau de intensidade. Em ・oca de paz relativa no cen・io mundial, como a atual, o envolvimento do Congresso pode muitas vezes ser modesto. Em outras ・ocas, como durante a Guerra do Golfo P・sico, ou durante os conflitos na Am・ica Central nos anos 1980, o Congresso tende a envolver-se mais ativamente, especialmente se houver discord・cia significativa com presidente sobre a pol・ica.
O papel do Congresso na aprova艫o ou desaprova艫o do envolvimento em conflitos militares externos ?o assunto mais significativo em jogo ao considerar os poderes de pol・ica externa do Congresso. Isso ?como deveria ser. A decis・ de enviar tropas norte-americanas a locais perigosos nunca pode ser tomada somente pelo presidente; as opini・s do povo americano devem ser expressas atrav・ dos seus representantes eleitos no Congresso.
De fato, acredito que a Constitui艫o o exija. Em minha opini・, os autores da nossa Constitui艫o tinham a inten艫o de que o Congresso autorizasse qualquer uso de for・ pelos Estados Unidos, com certas exce苺es limitadas.
O Congresso, contudo, nem sempre deseja ter a responsabilidade por tais momentos de decis・ e os presidentes da era moderna argumentaram que o seu poder como "Comandante-Chefe" lhes atribu・ poder irrestrito de levar o pa・ ?guerra. Assim fez o presidente Truman ao levar o pa・ ?guerra na Cor・a em 1950 (embora o Congresso n・ tenha declarado formalmente guerra no caso do Vietn? sustenta-se que ele a tenha autorizado na resolu艫o do Golfo de Tonkin).
O recente debate sobre o escopo do poder de guerra gerou desentendimento perp・uo entre os dois poderes. Em 1973, o Congresso tentou esclarecer o seu papel aprovando, com veto do presidente Richard Nixon, a Resolu艫o dos Poderes de Guerra, que estabelecia limites para autorizar o uso da for・, mas previa que, em qualquer hip・ese, o uso da for・ se encerrasse ap・ 60 dias, a menos que o Congresso afirmativamente o autorizasse. Mas nenhum presidente desde ent・ reconheceu a validade desta resolu艫o, argumentando que ?uma limita艫o inconstitucional do poder do presidente como comandante-chefe. Os esfor・s para modificar a resolu艫o para atender a essa e outras preocupa苺es t・ sido em v・.
Como resultado da timidez do Congresso e da agressividade presidencial, nos ・timos anos presidentes intervieram no exterior sem autoriza艫o expressa do Congresso. A guerra do Golfo P・sico em 1991 foi um raro exemplo de autoriza艫o congressual de uma opera艫o militar antes de acontecer, e apenas porque eu e outros membros do Congresso intimamos vigorosamente um relutante presidente Bush para colocar o assunto em vota艫o (a relut・cia de Bush foi confirmada quando a autoriza艫o foi aprovada por margem de votos de apenas 52 contra 47 no Senado).
Foram mais t・icas as delibera苺es do Congresso sobre o envio de tropas norte-americanas para o Haiti, B・nia e Kosovo. Em todos esses casos, uma ou ambas as casas adotaram resolu苺es que davam suporte ret・ico ・ tropas norte-americanas e sua miss・, mas o Congresso n・ autorizou, formalmente no sentido legal, o desdobramento.
O "poder de er・io" do Congresso ?um meio mais confi・el de dirigir o poder da pol・ica externa. Cada d・ar gasto pelo Poder Executivo deve ser apropriado pelo Congresso e ?pr・ica comum utilizar esses projetos de gastos para moldar a pol・ica. Algumas vezes, o processo ?formal e direto: o Congresso estipular?que "nenhum fundo ser?utilizado" para conduzir uma pol・ica ou atividade a que se oponha. No lado positivo, ele ir?"assinalar" o dinheiro para um certo programa, a fim de assegurar que a ag・cia do Poder Executivo cumpra o seu desejo. Mais freq・ntemente, o Congresso expressa a sua opini・ de maneira menos formal ou direta. Os membros do Congresso podem, por exemplo, apresentar um projeto de lei para suprimir fundos para uma atividade da pol・ica externa - a B・nia foi um exemplo - mesmo sabendo que nunca ser?aprovada em lei. O seu objetivo ? mostrar ao presidente que h?desacordo em rela艫o ?pol・ica e talvez convenc?lo a abandonar o curso da a艫o.
As san苺es s・ um instrumento similar para exprimir desagrado com uma pol・ica externa; o Congresso aprovar?legisla艫o que restringe o com・cio ou outras rela苺es econ・icas com um pa・ com cujas pol・icas esteja em desacordo. O Congresso imp・, por exemplo, san苺es ?・dia e ao Paquist・ devido aos seus testes nucleares e sobre in・eros pa・es devido ao seu envolvimento no tr・ico de drogas. Entretanto, a mesma legisla艫o dar?freq・ntemente ao presidente autoridade para suspender as san苺es caso ele acredite ser do interesse nacional - o que normalmente ele faz.
Como qualquer visitante ter?notado no Congresso, outro meio vis・el utilizado pelo Congresso para exercitar seu poder de pol・ica externa ?atrav・ de audi・cias de supervis・ em que funcion・ios do Poder Executivo s・ convocados perante uma comiss・ do Congresso para explicar uma pol・ica em ・ea espec・ica. Este ?um instrumento particularmente ・il quando o Congresso n・ possui outros meios apropriados de influenciar a pol・ica. Expondo uma pol・ica ao escrut・io p・lico e ao debate, as audi・cias podem revelar fraquezas da pol・ica, bem como falta de apoio p・lico.
As audi・cias de pol・ica externa mais famosas da hist・ia recente foram as audi・cias da Comiss・ de Rela苺es Exteriores do Senado sobre o Vietn? tr・ d・adas atr・. Elas foram conduzidas pelosenador J. William Fulbright do Arkansas e foram televisionadas para todo o pa・. Expondo a milh・s de telespectadores as contradi苺es e dificuldades dos esfor・s norte-americanos no Vietn? as audi・cias de Fullbright receberam o cr・ito de formar a opini・ p・lica contra a guerra.
De forma similar, as audi・cias do Caso Ir?Contras em 1987 mostraram ao povo norte-americano as contradi苺es da pol・ica de venda secreta de armas ao Ir?(raramente amigo do governo dos Estados Unidos) do Governo Reagan, a fim de levantar dinheiro para os rebeldes que combatiam o governo comunista da Nicar・ua. ?luz do dia, a pol・ica era inaceit・el.
Em minha pr・ria experi・cia como Senador envolvido com a pol・ica externa dos Estados Unidos na maior parte dos meus 28 anos no Senado, o meio mais ・il de influenciar a pol・ica externa dos Estados Unidos ?o m・odo mais informal - atrav・ de discuss・s particulares e diretas com o secret・io de Estado, o conselheiro de Seguran・ Nacional e at?o presidente. O presidente sabe que necessita buscar apoio do Congresso sobre qualquer objetivo da pol・ica externa, especialmente se for controverso. Os presidentes e seus assistentes diretos nesses casos procuram os principais membros da C・ara e do Senado para explicar a pol・ica e solicitar apoio. ?nessas discuss・s informais que o Congresso, atrav・ dos seus membros individuais, tem provavelmente o maior impacto. Durante a interven艫o da OTAN em Kosovo no ano passado, por exemplo, tive consultas particulares quase di・ias com membros-chave do governo. Isso me permitiu n・ apenas acompanhar de perto o progresso da guerra, mas tamb・ criticar a pol・ica e sugerir cursos de a艫o alternativos.
Ao contr・io dos sistemas parlamentares, onde o executivo possui autoridade quase inquestion・el sobre assuntos externos, o sistema constitucional norte-americano permite um papel significativo do Congresso na pol・ica externa. Esse papel n・ ?exercido por nenhum outro meio e o grau de envolvimento do Congresso varia de uma ・oca para outra, dependendo do lit・io causado por uma pol・ica. Apesar das ambig・dades e das incertezas sobre o papel do Congresso, mesmo os presidentes entendem a import・cia de terem o Congresso como parceiro na conduta da pol・ica externa. Eles sabem que, com o apoio do Congresso, eles ser・ mais confiantes e eficientes, e que o povo norte-americano os estar?apoiando.