Selon M. Joseph Biden, s・ateur d・ocrate du Delaware, les pr・idents am・icains sont conscients de l'importance de la coop・ation avec le Congr・ dans la conduite de la politique ・rang・e. « Ils savent qu'avec l'appui du Congr・, ils peuvent ・re plus s・s d'eux-m・es et plus efficaces, et qu'alors le peuple am・icain les soutient. »

Le Congr・ joue un r・e crucial dans l'・aboration de la politique ・rang・e des ・ats-Unis. Si c'est le pr・ident qui, par n・essit? prend la direction des choses, le pr・ident et le Congr・ ont, d'apr・ notre Constitution, des pouvoirs ・aux, et l'aval du Congr・ est souvent essentiel au succ・ de notre politique. Si, par contre, le Congr・ est oppos??une initiative du pr・ident ou s'il ne la soutient qu'?contrec・ur, le succ・ est limit?

La r・artition des pouvoirs en mati・e de politique ・rang・e n'est que vaguement esquiss・ par notre Constitution. Le S・at a le pouvoir de ratifier tous les trait・ n・oci・ par le pr・ident, et doit confirmer la nomination des ambassadeurs et autres fonctionnaires de haut rang. C'est ・alement le Congr・ qui contr・e le financement de la politique ・rang・e et, bien entendu, qui d・ient le pouvoir de d・larer la guerre et de lever et ・uiper une arm・.

Cependant, ces pr・ogatives officielles ne sont que le point de d・art de la participation du Congr・. Du fait de l'importance des d・isions de politique ・rang・e, qui impliquent souvent un ・entuel d・loiement de troupes en situation de combat, le Congr・ s'est attribu? au fil des ans, un r・e plus informel de supervision dans le cadre du concept de l'・uilibre des pouvoirs entre les trois branches du gouvernement, qui est la pierre angulaire de notre r・ime constitutionnel.

Outre le fait d'・re largement informel, le pouvoir parlementaire en mati・e de politique ・rang・e n'est pas toujours exerc?avec la m・e intensit? Lorsque la sc・e internationale est relativement calme, comme en ce moment, la participation du Congr・ est souvent modeste. ?d'autres moments, comme durant la guerre du Golfe ou les conflits qui ont d・hir?l'Am・ique centrale dans les ann・s 80, le Congr・ est plus actif, particuli・ement s'il est en d・accord avec la politique men・ par le pr・ident.

Lorsqu'il s'agit de consid・er le pouvoir du Congr・ en mati・e de politique ・rang・e, c'est sa capacit?d'approuver ou de rejeter la participation des ・ats-Unis ?un conflit arm??l'・ranger qui est la question dominante. Et c'est bien ainsi. La d・ision d'envoyer des troupes am・icaines au combat ne devrait jamais ・re prise par le seul pr・ident ; les vues du peuple am・icain doivent ・re exprim・s par le truchement de leurs repr・entants ・us au Congr・.

D'ailleurs je suis persuad?que la Constitution l'exige. Selon moi, les auteurs de notre Constitution avaient l'intention de donner au Congr・ le pouvoir d'autoriser tout recours ?la force par les ・ats-Unis, en pr・oyant certaines exceptions limit・s.

Cependant, le Congr・ ne souhaite pas toujours porter la responsabilit?de d・isions aussi importantes, et les pr・idents de l'・e moderne ont fait valoir que leurs pr・ogatives de « commandant en chef des arm・s » leur donnaient le pouvoir absolu de faire la guerre. C'est ainsi que le pr・ident Truman a entra・?le pays dans la guerre de Cor・ en 1950. (Certes, dans le cas du Vi・ Nam, le Congr・ n'avait pas d・lar?la guerre, mais on peut dire qu'il l'avait autoris・ par la r・olution du Golfe de Tonkin.)

La r・ente controverse sur l'・endue du pouvoir de guerre a d・ouch?sur un d・accord permanent entre l'ex・utif et le l・islatif. En 1973, le Congr・ a essay?de clarifier son r・e en adoptant, malgr?le veto du pr・ident Nixon, la r・olution sur les pouvoirs en cas de guerre, qui pr・isait plusieurs modalit・ d'autorisation du recours ?la force, exigeant notamment que tout recours ?la force non autoris?par le Congr・ cesse au bout de 60 jours. Mais aucun pr・ident n'a jamais reconnu la validit?de cette r・olution, faisant valoir qu'elle repr・entait une limitation inconstitutionnelle des pr・ogatives du pr・ident en tant que commandant en chef des forces arm・s. Les diverses tentatives de modifier la r・olution afin de r・ondre ?ces arguments n'ont jamais abouti.

Ces derni・es ann・s, du fait de la « timidit?nbsp;» du Congr・ et de l'assurance du pr・ident, les ・ats-Unis sont intervenus ?l'・ranger sans autorisation explicite du Congr・. La guerre de 1991 dans le golfe Persique est un rare exemple d'autorisation pr・lable du Congr・ relative ?une op・ation militaire. Et encore, cela a eu lieu essentiellement parce que moi-m・e et d'autres parlementaires avons fortement pouss?le pr・ident Bush ?soumettre la question ?un vote. (La r・icence de ce dernier s'est trouv・ justifi・ lorsque l'autorisation l'a emport?par une marge tr・ faible de 52 voix contre 47 au S・at.)

Les d・ib・ations parlementaires qu'a suscit・s l'envoi de troupes am・icaines en Ha・i, en Bosnie et au Kosovo sont plus caract・istiques. Dans chacun de ces cas, l'une ou l'autre des chambres du Congr・, parfois les deux, ont adopt?des r・olutions approuvant le principe de l'engagement de troupes et leur mission, sans autoriser, au sens l・al du terme, leur d・loiement.

Le pouvoir budg・aire du Congr・ est un moyen beaucoup plus s・ d'influencer la politique ・rang・e. Chaque dollar d・ens?par l'ex・utif doit en effet ・re autoris?par le Congr・, et il est de bonne guerre d'utiliser cette pr・ogative pour fa・nner la politique. Parfois, la proc・ure est officielle et directe : le Congr・ stipule alors carr・ent qu'aucun fonds ne pourra servir ?financer une activit?qu'il d・approuve. Par contre, il peut r・erver certaines sommes ?un programme particulier afin de s'assurer que l'ex・utif ex・utera ses desiderata. Mais le plus souvent, le Congr・ exprime ses vues de fa・n plus indirecte. Ainsi, il peut examiner un projet de loi visant ?couper le financement d'une activit?particuli・e, la Bosnie par exemple, en sachant pertinemment que cette loi ne sera jamais promulgu・. Il s'agit essentiellement de montrer au pr・ident que le Congr・ est en d・accord avec la politique men・ et, ・entuellement, de l'amener ?modifier la ligne d'action suivie.

Les sanctions sont un autre moyen dont dispose le Congr・ pour exprimer son m・ontentement en mati・e de politique ・rang・e. Il peut ainsi adopter des lois limitant les ・hanges commerciaux et autres relations ・onomiques avec tout pays dont il d・approuve la politique. C'est ainsi que le Congr・ a pris des sanctions contre l'Inde et le Pakistan lorsqu'ils ont proc・??des essais nucl・ires, et contre de nombreux pays impliqu・ dans le trafic des stup・iants. Ces textes de loi sont cependant g・・alement accompagn・ d'une disposition autorisant le pr・ident ?lever les sanctions au nom de l'int・・ national des ・ats-Unis, ce qui se produit souvent.

Comme tout visiteur du Congr・ l'a constat? un autre moyen que les parlementaires utilisent afin d'exercer leur influence sont les s・nces des commissions auxquelles sont convoqu・ divers responsables de l'ex・utif afin d'expliquer leur politique. Cela s'av・e ・re un outil particuli・ement utile lorsque le Congr・ n'a pas d'autre possibilit?d'influencer la politique ・rang・e. En exposant une politique ?l'examen public, ces s・nces peuvent en montrer la faiblesse et r・・er l'absence de soutien populaire.

Les s・nces organis・s il y a trente ans par la commission s・atoriale des relations ext・ieures au sujet du Vi・ Nam sont un exemple c・・re. Pr・id・s par le s・ateur de l'Arkansas William Fulbright, elles ・aient diffus・s par toutes les cha・es nationales de t・・ision. Parce qu'elles ont r・・?au public les contradictions et les difficult・ inh・entes aux op・ations des ・ats-Unis au Vi・ Nam, on pense que ces s・nces ont largement aid?le public ?se forger une opinion n・ative de la guerre.

De m・e, des s・nces tenues en 1987 au sujet de l'affaire Iran-Contra ont montr?au public am・icain que la politique du gouvernement Reagan consistant ?vendre secr・ement des armes ?l'Iran - un gouvernement on ne peut moins favorable aux ・ats-Unis - afin de financer la lutte des rebelles contre le gouvernement communiste au Nicaragua, ・ait ind・endable.

Au cours des 28 ann・s que j'ai pass・s au S・at, je me suis beaucoup occup?de politique ・rang・e et je conclus que le moyen le plus efficace d'influencer la politique est le plus informel, ?savoir des discussions directes et priv・s avec le secr・aire d'・at, le conseiller en mati・e de s・urit?nationale et m・e le pr・ident. Ce dernier est conscient de la n・essit?de l'aval du Congr・ ?toutes les grandes initiatives de politique ・rang・e, surtout si elles sont controvers・s. Dans ces cas, le pr・ident et ses principaux conseillers s'efforcent d'expliquer leur d・arche aux membres les plus influents de la Chambre et du S・at et essaient d'obtenir leur soutien. C'est sans doute dans le cadre de ces discussions informelles que le Congr・, par le truchement de certains membres cl・, exerce le plus d'influence. Par exemple, l'ann・ derni・e, lors de l'intervention de l'OTAN au Kosovo, j'ai eu des entretiens quasi quotidiens avec les principaux membres du gouvernement. Cela m'a permis non seulement de suivre de pr・ l'・olution de la situation, mais aussi d'・aluer la politique engag・ et de proposer d'autres solutions.

Contrairement aux r・imes parlementaires qui accordent ?l'ex・utif une autorit?quasi exclusive en mati・e de politique ・rang・e, le r・ime constitutionnel am・icain pr・oit un r・e consid・able du Congr・ dans ce domaine. Ce pouvoir ne s'exerce pas par un moyen pr・is, et le niveau d'implication du Congr・ varie selon le degr?de controverse qui entoure un sujet donn? Malgr?les ambigu・・ et les incertitudes qui caract・isent le r・e du Congr・, les pr・idents ont fini par prendre conscience de l'importance de la coop・ation avec ce dernier au niveau de la conduite de la politique ・rang・e. Le pr・ident sait qu'avec l'appui du Congr・, agira avec plus d'assurance et d'efficacit? et qu'alors le peuple am・icain le soutiendra.

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