El verano pasado la policía colombiana arrestó seis de los siete líderes de la mafia de Cali, una organización de narcotraficantes de notoriedad escandalosa que controlaba un 80 por ciento del mercado mundial de la cocaína y cerca de un tercio de la producción de heroína. El General Rosso Serrano, director de la policía colombiana, se apresuró a reconocer la ayuda del gobierno estadounidense: "La ayuda de la Agencia Central de Inteligencia (CIA) y de la Agencia para el Control de las Drogas (DEA) fue fundamental", dijo.

La CIA había suministrado a los funcionarios colombianos dispositivos para escuchar llamadas telefónicas y había realizado misiones aéreas de vigilancia para seguir los movimientos de los traficantes. La Agencia para el Control de las Drogas había ayudado a recoger inteligencia y a planificar operativos. En septiembre la DEA persuadió al principal funcionario administrativo de la mafia de Cali, quien se espera que proporcione detalles sobre las rutas de comercio, seguridad y comunicaciones de la organización, para que se entregara a las autoridades estadounidenses.

Los funcionarios del organismo estadounidense proclamaron que los arrestos de la organización de Cali habían sido dólares federales antidrogas bien utilizados: "Sacar de circulación al liderazgo del cartel de Cali fue una hazaña extraordinaria", dijo un funcionario a The Washington Post. Cambia en forma espectacular el cariz del contrabando de narcóticos".

En cambio, en Estados Unidos hay grupos de ciudadanos que no están tan seguros. "El efecto de los arrestos puede ser una disminución temporal de la oferta de drogas ilícitas en Estados Unidos", dice Cheryl Anthony Epps, directora de asuntos gubernamentales de la Drug Policy Foundation, un grupo con sede en Washington dedicado a la reforma de la política antinarcótica. "Pero será temporal. Es decir, hasta que la próxima promoción de traficantes avance y tome las riendas" del viejo negocio de la mafia de Cali.

El Congreso también critica la labor federal contra las drogas, pero por razones opuestas. Cree que los organismos federales deben gastar más dinero en el tipo de actividades que contribuyeron a la captura de los jefes de la mafia de Cali: investigación de organizaciones de traficantes de drogas dentro y fuera del país, colaboración con los funcionarios encargados de contrarrestar los narcóticos en los países productores, interceptación de las drogas en las fronteras estadounidenses. En años recientes el Congreso ha hecho lo que está dentro de sus facultades para restringir lo que muchos miembros perciben como un entusiasmo exagerado de la administración por iniciativas de tratamiento y prevención, rehusando asignar fondos adicionales para éstas.

Es motivo de acalorado debate el tema de si los organismos federales necesitan hacer más hincapié en el tratamiento o en la aplicación de la ley, pues ya se está de acuerdo en un punto: en su encarnación actual la política nacional de Estados Unidos con respecto a las drogas, una estrategia que involucra a más de 50 organismos federales en programas destinados a parar la distribución y consumo de drogas ilícitas, no ha podido frenar ni la oferta de narcóticos ni su demanda por parte de los estadounidenses. Sólo el año pasado los estadounidenses compraron drogas ilícitas por valor de 70.000 millones de dólares .

El Departamento de Estado de Estados Unidos calcula que la producción neta, potencial, de opio en el mundo aumentó de 2.590 toneladas métricas a 3.699 toneladas métricas, o sea un 43 por ciento, entre 1988 y 1994. Aunque el cultivo de la coca en Sudamérica (de la cual se extrae la cocaína que se consume en Estados Unidos), bajó un nueve por ciento durante el mismo período, según Abt Associates Inc., los funcionarios estadounidenses estiman que todavía se cultiva tres veces más de lo que es necesario para abastecer el mercado de esta droga de Estados Unidos. De acuerdo con informes de organismos estadounidenses, que toman como base los precios de la droga (que tienden a bajar al aumentar su disponibilidad) y los niveles de pureza (que tienen a subir), es más fácil conseguir cocaína, heroína y marihuana en Estados Unidos hoy que hace cinco años.

La Oficina de la Casa Blanca para la Política Nacional de Drogas (ONDCP) calcula que hoy hay 2,7 millones de toxicómanos "empedernidos" (los que tienen más probabilidades de cometer crímenes para obtener drogas) en Estados Unidos. Esta es una cifra más de tres veces mayor que la calculada hace cinco años. El consumo ocasional de drogas entre todos los estadounidenses ha permanecido constante desde 1992, según la encuesta nacional domiciliaria de 1994 sobre el uso indebido de las drogas, pero está aumentando drásticamente entre los adolescentes. El estudio indica que el número de jóvenes entre los 12 y 17 años que fumaron marihuana en 1994 es dos veces mayor que en 1992.

Los directores de los organismos federales atribuyen la incapacidad de sus programas antidrogas para revertir el crecimiento tanto de la oferta de drogas como de su demanda a la falta de fondos adecuados y de voluntad política para asignarle máxima prioridad a la lucha contra las drogas. "No creo que se haya librado la guerra" contra las drogas, dijo el director de la Agencia para el Control de las Drogas, Thomas Constantine, a Government Executive en una entrevista a principios de año. "Porque si se va a librar una guerra hasta ganarla y sobrevivir se utilizan enormes recursos, se hacen tremendos sacrificios y se pone toda la voluntad nacional". Para algunos puede parecer extraño que Constantine y el personal de otros organismos consideren que sus recursos actuales son insuficientes. En momentos en que la mayoría de los programas federales se encuentran ante la posibilidad de que se los reduzca o incluso se los elimine, la solicitud presupuestaria del presidente para el año fiscal de 1996 crearía el presupuesto más grande que se haya asignado a la lucha contra las drogas, con su total de 14.600 millones de dólares o 2.400 millones de dólares más que para el año fiscal de 1995. Constantine lo explica: "los vendedores de las drogas pueden mantener gastos de miles de millones de dólares al año, de manera que nos llevan ventaja".

Más de lo mismo

Los programas federales antinarcóticos costaron al contribuyente 13.200 millones de dólares en el año fiscal 1995, de los cuales el 64 por ciento se dedicó a la reducción de la oferta, o sea aplicación interna de la ley, interceptación y programas internacionales. El resto se aplicó a la reducción de la demanda: tratamiento, prevención e investigación.

Con todo, se cree comúnmente que la diferencia más significativa entre las estrategias del pasado contra las drogas y las de la administración Clinton está en su retórica antidroga, más que en sus políticas. Mientras que el presidente Bush hablaba de que los organismos federales libraban una "guerra" contra los consumidores y los traficantes de drogas y prometía a los estadounidenses que sus políticas "pondrán fin a este azote", la administración Clinton adopta una actitud menos draconiana. Lee Brown, entonces director de la ONDCP, anunció en 1993 que no utilizaría el término "guerra" para describir las actividades federales antinarcóticas ya que, dijo, implicaría que el gobierno está librando "una `guerra' contra su propio pueblo". En el documento de la estrategia de 1995 se hace más hincapié en la educación y el tratamiento que en los procesos judiciales y las sanciones como la forma de salir de la crisis producida por las drogas. La secretaria de Justicia, Janet Reno, se ha pronunciado en contra de sentencias mínimas obligatorias y las critica porque llenan las prisiones con transgresores de poca monta, cuando se necesita el espacio para quienes cometen crímenes violentos.

El Congreso ha rechazado repetidamente los intentos de la Casa Blanca de traducir esa nueva retórica en un énfasis nuevo para los programas federales antidrogas. Por ejemplo, cuando la administración propuso, en su solicitud presupuestaria de 1994 para la lucha contra las drogas, un aumento de 355 millones de dólares de los fondos para los programas de tratamiento (el aumento más grande hasta la fecha), el Congreso asignó sólo 57 millones de dólares en fondos nuevos; cuando los funcionarios de la administración incluyeron en la Ley de Delincuencia, de 1994, una disposición que autorizaba para el año fiscal de 1995 un gasto de 100 millones de dólares para los tribunales que ventilan casos de drogas, el Congreso asignó solamente 11,9 millones de dólares.

Malthea Falco, ex secretaria de Estado adjunta para asuntos internacionales relacionados con las drogas y presidenta de Drug Strategies, un grupo sin fines de lucro dedicado a la reforma de la política antinarcótica, dice que debido a que los programas de tratamiento y prevención, de los que "la estrategia misma habla en forma tan elocuente", no están respaldados por un financiamiento mayor, los programas antidroga de la era Clinton sólo ofrecen "más de lo mismo". Desafortunadamente, como lo ven quienes quieren reformar la política sobre las drogas, ello significa más programas que no dan resultados.

Una perspectiva más pequeña

Muchas iniciativas antinarcóticas tienen éxito en la aprehensión de los vendedores de drogas y en el decomiso de su contrabando. Sin embargo, dos tercios de la población estadounidense cree que la guerra contra las drogas es un fracaso, según una encuesta de la CBS de agosto de 1994.

Los partidarios de reformar la política de drogas, como el alcalde de Baltimore, Kurt Schmoke, arguyen que el esfuerzo federal "no ha dado fruto; es decir, no ha librado a Estados Unidos, ni aproximadamente, de las drogas. Millones de estadounidenses continúan infringiendo nuestra legislación sobre drogas todos los años consumiendo o vendiendo drogas ilícitas".

Los directores de los organismos federales dicen que el fruto de sus programas antidrogas puede apreciarse con una perspectiva más reducida. "A quienes dicen que hemos gastado 100.000 millones de dólares y se preguntan qué es lo que hemos conseguido", dice David Mactas, director del Centro de Tratamiento para el Uso Indebido de Substancias Químicas, del Departamento de Salud y Servicios Humanos, "yo respondo, decenas de miles de personas que han recuperado sus vidas, algunas de las cuales son hoy legisladores, jueces, consejeros, choferes de autobús".

Constantine, el director de la DEA, ve el éxito en los barrios que los organismos federales encargados de hacer cumplir la ley han ayudado a rescatar para sus residentes. Ofrece como ejemplo a New Haven, Connecticut. En 1992 la DEA, la Oficina de Tabaco y Armas de Fuego, la FBI, el Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano y el Servicio de Jefes de Policía de Estados Unidos, aunaron fuerzas con las autoridades judiciales y policiales del municipio de New Haven para atacar la violencia relacionada con las drogas y el tráfico de éstas en los barrios de New Haven acosados por el crimen. Este grupo, llamado Fuerza Táctica de New Haven contra las Pandillas de Drogas, utilizó información obtenida por el Departamento de Policía de New Haven y enérgicas disposiciones penales federales para desmontar o desbaratar tres pandillas en dos años. El índice de asesinatos en New Haven cayó de su punto más alto de 34 en 1991 a 20 en 1993, su punto más bajo.

Los críticos también alegan que los organismos federales no llevaron a cabo la guerra contra las drogas en forma eficaz en función de los cotos. Un informe reciente del grupo Estrategia contra las Drogas afirma que estos organismos podrían sacar más provecho de sus fondos si aumentaran el gasto en programas de tratamiento y en investigación. El informe cita un estudio de 1994 de la Rand Corporation que reveló que cada dólar invertido en el tratamiento de consumidores de cocaína equivale a 7 dólares gastados en la aplicación de la ley. El informe arguye que se requiere más investigación para asegurarse de que los programas que financian los organismos son los programas que producen los mejores resultados.

Actualmente el cuatro por ciento del presupuesto federal para la lucha contra las drogas se asigna a la investigación y los organismos gastan sólo una décima parte de esa cantidad en la evaluación de los programas de aplicación de la ley y de interceptación, aunque tales programas comprenden el grueso de los esfuerzos antinarcóticos de los organismos federales.

Sin embargo, los jefes de estos organismos dicen que están tratando de mejorar el factor costo-eficacia de sus programas aumentando la cooperación interagencial, en lugar de modificar las prioridades de los gastos. Según Constantine, los programas para la aplicación de la ley, el tratamiento y la prevención se entrelazan: "Los grupos comunitarios sólo pueden ser efectivos si se estabiliza la comunidad. No se pueden introducir programas de rehabilitación y prevención en medio del caos". Por tanto, afirma, todas las iniciativas para la aplicación de la ley, el tratamiento y la prevención tienen que estar debidamente financiadas para que tengan éxito. Sacar dinero de la rehabilitación y la prevención para aumentar la aplicación de la ley sería un error. Y sacar dinero de la aplicación de la ley para aumentar la rehabilitación o la prevención sería un error".

Mactas atribuye el poco valor que da el público a los programas federales contra las drogas a expectativas irreales. Estos programas federales "se juzgan por estándares que no se aplican a otros", dice. "La `solución' no se tiene como meta para el trabajo que realizan otros organismos. Creo que todo esto tiene su raíz en lo que la gente piensa de quienes hacen uso indebido de substancias químicas, es decir que son gente sucia, no son nadie que yo conozca, son gente que amenaza mi seguridad". Compárese eso con el juicio que se hace de la investigación federal para el cáncer, dice Mactas. "¿Tiene el mismo estigma de que se ha desperdiciado dinero porque no se ha encontrado la solución?

No obstante, algunos reformistas de la política de drogas mantienen que todo lo que esperan de los programas federales antidrogas es que traten de resolver lo que el procurador general colombiano Gustavo de Greiff llamó "el hecho fundamental del comercio de la droga". Según las palabras de de Greiff: "mientras el kilo de cocaína cambie su valor de 500 dólares a quizá 20.000 dólares, en virtud de un corto vuelo de Colombia a Estados Unidos, siempre habrá gente dispuesta a entrar en el negocio". El presidente de la Drug Policy Foundation, Arnold Trebach, dice que cree que la política federal de las drogas "es equivocada, desde la raíz hasta la copa, porque trata de poner en vigor la prohibición" y, aduce, "debería haber un debate más amplio" sobre lo que constituye una lucha efectiva contra las drogas. Kurt Schmoke, el alcalde de Baltimore, ha pedido que el gobierno federal establezca una comisión nacional para estudiar la forma en que podrían reglamentarse todas las drogas, lícitas e ilícitas.

Mientras tanto, los directores de los organismos federales confían en que el efecto de sus programas se haga más visible en el futuro. Dice Mactas, las agencias federales "no han estado en la lucha por mucho tiempo". Constantine, de la DEA, está de acuerdo. "Como yo lo veo", dice, "nos tomó 30 años meternos en esto. Quizá nos tome 10 o 15 años de esfuerzo tremendo salir".

La Oficina de la Casa Blanca para la Política Nacional de Drogas, presidida por un director con rango ministerial, coordina los programas antidrogas del gobierno federal por medio de la estrategia nacional contra las drogas que fija todos los años y de la vigilancia del cumplimiento de las normas de orientación de dicha estrategia por parte de los organismos del gobierno nacional.

Los organismos federales atacan el problema de las drogas en tres frentes. Dentro de Estados Unidos el Departamento de Justicia (principalmente por medio de la Oficina de Administración Penitenciaria y de la Agencia para el Control de las Drogas), el Departamento de Hacienda y los tribunales federales tienen a su cargo lo referente a la aplicación de la leyes dirigidas a los traficantes, las finanzas y los consumidores de las drogas.

Otras actividades internas son los programas de los departamentos de Salud y Servicios Humanos; de Asuntos de Veteranos; y de Justicia para ampliar y mejorar los métodos de tratamiento de la toxicomanía; para hacer investigaciones de las medicinas para dicho tratamiento y para incorporar éste al sistema de justicia penal. Y los departamentos de Salud y de Educación administran las iniciativas federales para la prevención, lo que incluye la diseminación de información y hacer que las instituciones federalmente financiadas pongan en práctica programas de prevención.

A lo largo de las fronteras estadounidenses el Servicio de Guardacostas, el Servicio de Aduanas y el Servicio de Inmigración y Naturalización tienen a su cargo la interceptación y destrucción de las drogas que entren al país por tierra, aire y mar. El Departamento de Defensa proporciona apoyo en cuanto a la detección, la vigilancia y la inteligencia.

Fuera de Estados Unidos el Departamento de Estado y la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional tienen programas que apoyan, capacitan y ayudan a unidades extranjeras en la aplicación de las leyes antinarcóticas y la erradicación de cultivos y estimulan a los agricultores extranjeros para que siembren cultivos legales en lugar de los destinados a las drogas. El Departamento de Estado también revisa anualmente las actividades antidrogas realizadas por los gobiernos de los principales países productores de drogas ilícitas y les otorga la "certificación", si considera que los gobiernos cooperan plenamente con los esfuerzos de Estados Unidos contra las drogas. Sólo los países certificados pueden recibir ayuda exterior de Estados Unidos.

Las iniciativas interagenciales constituyen una tendencia creciente en la labor federal contra las drogas. Por ejemplo:

La DEA y el Servicio de Impuestos Internos (IRS) establecieron un banco en Anguilla, Antillas Británicas, en 1994, donde, por espacio de seis meses, los agentes especiales de la DEA, William Malarney y Albert "Skip" Latson y el agente del IRS, Bill Bruton lavaron dinero proveniente de las drogas para miembros de la mafia de Cali. La iniciativa, llamada Operación Dinero, dio como resultado 88 arrestos y el decomiso de aproximadamente 9 toneladas de cocaína y más de 50 millones de dólares en efectivo y en bienes, incluso cuadros de Picasso, Rubens y Reynolds.

En noviembre pasado la DEA y el Centro para la Prevención del Uso Indebido de Substancias Químicas, del Departamento de Salud y Servicios Humanos, formaron un equipo para patrocinar una conferencia en Charlotte, Carolina del Norte, con el fin de fomentar la colaboración entre los organismos de ejecución de las leyes y de prevención y las organizaciones antinarcóticas comunitarias.

La FBI y la DEA han establecido DRUGX, un banco de datos común que combina información sobre investigaciones para contrarrestar las drogas, tomada de los bancos de datos de la FBI, con datos en el Sistema de Información sobre Narcóticos y Drogas Peligrosas de la DEA.

Samantha Stainburn es directora asociada de Government Executive. Reproducido de GOVERNMENT EXECUTIVE, Noviembre 1995. Copyright c 1995 National Journal, Inc. Derechos reservados. Copyright c 1995 The Nation Company, Inc.