LA LUTTE ANTIDROGUE
Samantha Stainburn
L'été dernier, la police colombienne a arrêté six des sept chefs du cartel de Cali, association notoire de narcotrafiquants qui avait la haute main sur 80 % du marché mondial de la cocaïne et sur près du tiers de la production mondiale d'héroïne. Le général Rosso Serano, directeur de la police colombienne, s'est empressé de rendre hommage au gouvernement des États-Unis pour son aide. « L'aide qu'ont fournie l'Agence centrale du renseignement (CIA) et l'Agence fédérale de répression du trafic des stupéfiants (DEA) a été fondamentale », a-t-il souligné.
La CIA avait procuré des dispositifs d'écoute téléphonique aux responsables colombiens et organisé des missions de surveillance aérienne afin de suivre la trace des trafiquants. La DEA avait participé à la collecte de renseignements et à la planification des opérations. En septembre, la DEA a persuadé le chef administratif du cartel de Cali de se rendre aux autorités américaines : comme il n'ignorait rien de l'organisation, on comptait sur lui pour donner des informations sur ses réseaux commerciaux, ses mesures de sécurité et ses moyens de communications.
Pour les responsables de la DEA, ces arrestations prouvent que les fonds fédéraux affectés à la répression du trafic des stupéfiants sont utilisés à bon escient : « Avoir décapité le cartel de Cali est une réalisation remarquable. Cela va énormément changer la situation en matière de trafic des stupéfiants », a déclaré l'un d'eux au Washington Post.
Aux États-Unis, les associations de citoyens n'en sont pas aussi convaincues. « Ces arrestations entraîneront peut-être le fléchissement temporaire de l'offre de substances illicites aux États-Unis, mais il ne s'agira que d'un phénomène temporaire qui prendra fin lorsque de nouveaux narcotrafiquants prendront la relève à la direction du cartel de Cali », a fait remarquer Cheryl Anthony Epps, responsable de la « Drug Policy Foundation » (une association d'intérêt public dont le siège se trouve à Washington) chargée des questions liées à la politique gouvernementale en matière de lutte antidrogue.
Le Congrès, lui aussi, critique l'action des autorités fédérales, mais c'est parce qu'il estime que les organismes fédéraux devraient consacrer encore plus d'argent aux types d'activités qui ont débouché sur l'arrestation des grands patrons du cartel de Cali, qu'il s'agisse de mener des enquêtes sur les organisations de narcotrafiquants aux États-Unis et à l'étranger, de coopérer avec les services de répression dans les pays producteurs ou de bloquer l'entrée des substances illicites à la frontière des États-Unis. Ces dernières années, le Congrès s'est efforcé de limiter les initiatives du gouvernement Clinton en faveur du traitement et de la prévention de la toxicomanie. Un grand nombre, en effet, de parlementaires les jugent excessives et refusent d'y allouer des fonds supplémentaires.
Les organismes fédéraux doivent-ils intensifier leurs initiatives en matière de traitement ou, au contraire, appliquer les lois avec une rigueur accrue ? C'est une question qui fait couler beaucoup d'encre, parce que de part et d'autre on s'accorde sur un point : telle qu'elle se présente à l'heure actuelle, la politique nationale antidrogue des États-Unis, qui fait intervenir plus d'une cinquantaine d'organismes fédéraux à des projets visant à enrayer la distribution et la consommation de substances illicites, n'a réussi à freiner ni l'offre ni la demande. L'année dernière, les Américains ont consacré plus de soixante-dix milliards de dollars à l'achat de stupéfiants illicites.
Selon les estimations du département d'État, la production mondiale nette d'opium serait passée de 2.590 tonnes à 3.699 tonnes entre 1988 et 1994, soit une augmentation de 43 %. D'après la société Abt Associates, la culture des feuilles de coca, en Amérique du Sud, dont est tirée la cocaïne consommée aux États-Unis, a diminué de 9 % au cours de la même période. Les responsables américains estiment cependant que ceux qui se livrent à la culture de coca produisent encore trois fois plus que ce qui est nécessaire à l'approvisionnement du marché de la drogue aux États-Unis. Tenant compte du prix des stupéfiants, (qui a tendance à baisser parallèlement à l'accroissement de l'offre) et sur leur qualité (qui tend à s'améliorer), les organismes fédéraux des États-Unis affirment qu'il est plus facile de se procurer de la cocaïne, de l'héroïne ou de la marijuana aux États-Unis aujourd'hui qu'il y a cinq ans.
Le bureau de la Maison-Blanche chargé de la politique nationale en matière de répression du trafic des stupéfiants, l'ONDCP, estime que les États-Unis comptent actuellement 2,7 millions de toxicomanes invétérés, lesquels sont les plus susceptibles de commettre des crimes pour assouvir leurs besoins de drogue. Ce chiffre représente le triple des estimations faites il y a cinq ans. Selon les conclusions d'un sondage national effectué en 1994, la consommation occasionnelle de stupéfiants reste constante aux États-Unis depuis 1992, bien qu'elle soit en forte augmentation parmi les adolescents. Il semblerait que, parmi les jeunes âgés de douze à dix-sept ans, la marijuana a fait deux fois plus d'adeptes en 1994 qu'en 1992.
Si les programmes de lutte contre la toxicomanie n'ont réussi à enrayer ni l'offre ni la demande de stupéfiants, arguent leurs responsables, la faute en revient à l'insuffisance des crédits alloués et à l'absence d'une volonté politique suffisamment ferme pour faire de la répression du trafic des stupéfiants un dossier hautement prioritaire. « Je ne pense pas qu'on ait jamais vraiment déclaré la guerre à la drogue, car quand on veut remporter la victoire et survivre, on y consacre d'énormes ressources, on consent des sacrifices et on fait preuve d'une volonté nationale », déclarait cette année le directeur de la DEA, M. Thomas Constantine, dans une interview accordée à la revue Government Executive. Certains froncent les sourcils à entendre M. Constantine et ses collègues se plaindre de l'insuffisance des moyens mis à leur disposition : à une époque où la plupart des programmes des organismes fédéraux sont amputés, voire carrément éliminés, le budget proposé par le Président au titre de l'année 1996 sollicitait une ouverture de crédits de l'ordre de 14,6 milliards de dollars pour les activités de répression du trafic des stupéfiants, montant sans précédent et en hausse de 2,4 milliards par rapport à l'année budgétaire 1995. Mais, explique M. Constantine, « les trafiquants peuvent se permettre de dépenser des milliards de dollars par an, si bien qu'ils nous battent sur ce terrain ».
Plus ça change, plus c'est la même chose
Les programmes fédéraux de lutte contre les stupéfiants ont coûté 13,2 milliards de dollars aux contribuables des États-Unis pendant l'année budgétaire 1995. Les initiatives visant à réduire l'offre (application des lois sur le plan intérieur, programmes d'interdiction et activités à l'échelon international) ayant absorbé 64 % de ce montant. Les initiatives destinées à freiner la demande (programmes visant la désintoxication, la prévention et la recherche) se sont partagé le reste.
On s'accorde néanmoins à penser que le gouvernement Clinton rompt avec les stratégies qu'ont appliquées ses prédécesseurs plus par le discours qu'il tient que par la politique qu'il met en oeuvre. Alors que le président Bush demandait aux organismes fédéraux de livrer « la guerre » aux usagers et aux trafiquants de stupéfiants et qu'il avait fait aux Américains la promesse d'appliquer une politique à même « d'éradiquer ce fléau », les responsables du gouvernement Clinton adoptent un ton moins sévère. Ainsi M. Lee Brown, à l'époque directeur de l'ONDCP, annonçait-il en 1993 sa décision de ne pas utiliser le mot « guerre » pour décrire les activités de répression des stupéfiants, car cela impliquait que le gouvernement « livrait la guerre à son propre peuple ». Le document énonçant la stratégie de lutte contre la drogue pour 1995 privilégiait l'éducation et le traitement plutôt que les poursuites judiciaires et les mesures punitives afin de venir à bout de cette crise. Le ministre de la justice des États-Unis, Mme Janet Reno, n'est pas en faveur des peines minimum obligatoires, car, à son avis, elles ont pour effet d'encombrer les prisons de petits délinquants alors qu'on manque de place pour incarcérer les criminels violents.
Le Congrès a mis des bâtons dans les roues du gouvernement Clinton à chaque fois que celui-ci a essayé de modifier la spécificité des programmes de répression des stupéfiants pour la faire coïncider avec son discours. Par exemple, lorsqu'il a proposé d'allouer trois cent cinquante-cinq millions de dollars de plus aux programmes de traitement - du jamais vu encore - dans le cadre de sa proposition de budget pour l'exercice 1994, le Congrès n'a autorisé que cinquante-sept millions de dollars supplémentaires ; lorsque le gouvernement a ajouté à la Loi de 1994 sur la criminalité une clause portant sur l'attribution de cent millions de dollars au titre des activités relevant des tribunaux spéciaux habilités à juger les affaires de drogue, le Congrès n'a consenti que 11,9 millions de dollars.
Selon Mme Malthea Falco, qui a été secrétaire d'État adjointe chargée des affaires internationales relatives aux stupéfiants et qui est aujourd'hui présidente de « Drug Strategies », une association d'intérêt public sans but lucratif, étant donné que les projets visant la désintoxication et la prévention ne sont pas soutenus par un financement accru, la mission de lutte du gouvernement Clinton ressemblera aux précédentes. Malheureusement, déplorent ceux qui souhaitent une véritable réforme en matière de lutte contre les stupéfiants, cela signifie qu'on continue de mettre en oeuvre des projets qui ne sont pas efficaces.
Une question de détails
Un bon nombre d'offensives à l'échelon fédéral se sont soldées par l'arrestation de revendeurs de drogue et par la saisie de produits de contrebande. Il n'en demeure par moins, selon un sondage réalisé en août 1994 par la chaîne de télévision CBS, que les trois quarts des Américains considèrent que la guerre contre les stupéfiants est une défaite.
Les partisans de la réforme, tel le maire de Baltimore, M. Kurt Schmoke, arguent que l'action des autorités fédérales n'a pas porté les fruits escomptés. « Les États-Unis sont encore loin d'être libérés de l'emprise de la drogue. Des millions d'Américains continuent d'enfreindre nos lois année après année en consommant ou en vendant des substances illicites », constate-t-il.
Ce à quoi les responsables des organismes concernés rétorquent que les succès des programmes de lutte contre les stupéfiants se mesurent dans les détails. « À ceux qui nous demandent à quoi ont servi les cent milliards de dollars que nous avons dépensés, je réponds que nous avons sauvé la vie à des dizaines de milliers d'individus, dont certains sont aujourd'hui des législateurs, des juges, des conseillers, des chauffeurs d'autobus », déclare M. David Mactas, directeur du centre sur le traitement de la toxicomanie qui relève du ministère de la Santé et des Affaires sociales.
Le directeur de la DEA, M. Constantine, mesure les succès des initiatives fédérales en fonction du nombre de quartiers qui sont aujourd'hui libérés de la drogue. À l'appui, il cite l'exemple de la ville de New-Haven, dans le Connecticut. En 1992, la DEA, l'Office fédéral chargé de l'alcool, du tabac et des armes à feu (ATF), le FBI, le ministère du Logement et de l'Urbanisme et le « U.S. Marshals Service » ont apporté leur concours à la municipalité afin d'éradiquer le trafic des stupéfiants et les actes de violence qui y sont liés dans les quartiers rongés par la criminalité. En exploitant les renseignements recueillis par la police municipale et en appliquant la loi fédérale dans toute sa rigueur, le groupe d'intervention qu'ils ont formé a réussi à démanteler trois gangs en deux ans, ou à en perturber les activités. Le nombre des homicides est tombé de trente-quatre en 1991 à vingt en 1993, chiffre le plus faible depuis 1986.
Les détracteurs de l'action des organismes fédéraux reprochent en outre à ceux-ci le peu d'efficacité de leurs programmes par rapport à leurs coûts. Les auteurs d'un rapport récent de l'association Drug Strategies affirment que ces organismes feraient un meilleur usage de leurs fonds s'ils en consacraient une plus grande partie aux programmes visant la désintoxication et la recherche. Ils mentionnent une étude de la « Rand Corporation », faite en 1994, selon laquelle chaque dollar affecté au traitement des cocaïnomanes équivaut à sept dollars alloués à l'application des lois. C'est pourquoi ils recommandent de mettre l'accent sur la recherche afin de garantir que les programmes que financent les organismes fédéraux soient ceux qui obtiennent les meilleurs résultats.
À l'heure actuelle, la recherche ne représente que 4 % du budget fédéral consacré à la répression des stupéfiants, et les organismes fédéraux ne consacrent que le dixième de leurs ressources de trésorerie à l'évaluation des programmes d'application des lois et d'interdiction, alors que ces programmes constituent le fer de lance de leur action.
Les responsables des organismes concernés expliquent qu'ils préfèrent insister davantage sur la coopération interministérielle, plutôt que de réviser leurs priorités budgétaires, afin d'améliorer la rentabilité de leurs programmes. À cet égard, M. Constantine souligne l'imbrication des programmes d'application des lois, de traitement et de prévention. « Les associations locales ne peuvent être efficaces que si on stabilise la collectivité. Il n'est pas question d'essayer de mettre en place des programmes de réinsertion et de prévention alors que la situation est complètement chaotique », déclare-t-il. Il faut donc financer adéquatement les initiatives qui visent ce triple objectif. « On aurait tort de prélever des fonds sur les programmes de réinsertion et de prévention pour accroître la répression. Et on aurait tout aussi tort de prélever des fonds sur les programmes d'application des lois pour multiplier les projets visant la réinsertion ou la prévention », ajoute-t-il.
Pour sa part, M. Mactas attribue la piètre opinion qu'a le public des programmes fédéraux de lutte contre la drogue aux espérances irréalistes qui sont nourries. Ces programmes sont jugés à une aune d'une sévérité sans pareille, dit-il. « Aucun autre organisme fédéral n'a pour objectif de trouver une solution à un problème. Tout cela, je pense, tient à l'image qu'on a des toxicomanes qui est celle de gens sales, de gens anonymes, qui compromettent la sécurité des honnêtes gens », explique-t-il. Pour mettre les choses en perspective, M. Mactas prend l'exemple de la recherche fédérale sur le cancer. « Est-ce qu'on entend dire que c'est de l'argent gaspillé parce qu'on n'a pas encore trouvé de solution ? », demande-t-il.
Parmi les partisans de la réforme de la politique antidrogue, d'aucuns soutiennent qu'ils attendent une chose seulement des programmes fédéraux en la matière, à savoir que ceux-ci s'attaquent au « fait central du trafic des stupéfiants », pour reprendre l'expression du ministère colombien de la Justice, M. Gustavo de Grieff : « Tant qu'un kilo de cocaïne verra sa valeur passer de cinq cents dollars à vingt mille dollars en passant de la Colombie aux États-Unis, il y aura toujours des gens qui seront prêts à se lancer dans ce négoce », déclare le haut fonctionnaire colombien. Le président de la Drug Policy Foundation, M. Arnold Trebach, condamne énergiquement la politique fédérale en matière de répression des stupéfiants, parce qu'elle tente d'entériner leur interdiction pure et simple ; il vaudrait mieux, à son avis, ouvrir le débat sur ce qui constitue une action véritablement efficace. Le maire de Baltimore, M. Kurt Schmoke, a demandé au gouvernement fédéral de créer une commission nationale qui aurait pour tâche d'étudier la question de la réglementation de toutes les drogues, qu'elles soient licites ou non.
De leur côté, les responsables des organismes concernés sont convaincus que les fruits de leurs programmes seront plus visibles à l'avenir. « Il faut reconnaître que notre intervention est relativement récente », précise M. Mactas. C'est un point de vue que partage M. Constantine : « D'après ce que je constate, il nous a fallu trente ans pour en arriver là. Il nous faudra peut-être encore dix à quinze ans pour nous en sortir. »
Le bureau de la Maison-Blanche chargé de la politique nationale en matière de répression du trafic des stupéfiants, et dont le directeur siège au Cabinet, a pour mission de coordonner la lutte antidrogue du gouvernement fédéral ; à cette fin, il publie tous les ans une stratégie nationale et veille à ce que les organismes concernés s'y conforment.
Les organismes mènent leur lutte contre la drogue sur trois fronts. Aux États-Unis, le ministère de la Justice (principalement par le biais des services pénitentiaires et de la DEA), le ministère des Finances et les tribunaux fédéraux ont pour tâche d'administrer les programmes d'application des lois qui visent les trafiquants de stupéfiants, les financiers « véreux » et les usagers.
D'autres initiatives s'inscrivent dans le cadre de programmes qu'administrent les ministères de la Santé et des Affaires sociales, des Anciens Combattants et de la justice dans le but d'élargir et d'améliorer le dispositif de prise en charge des toxicomanes, de mettre au point de nouveaux médicaments et d'intégrer le traitement de la toxicomanie à l'univers judiciaire. De même, le ministère de la Santé et des Affaires sociales ainsi que le ministère de l'Éducation administrent des activités de prévention à l'échelon fédéral, lesquelles visent notamment à disséminer des informations pertinentes et à veiller à ce que les établissements d'enseignement qui reçoivent des fonds de l'État fédéral mettent en place des programmes de prévention de la toxicomanie.
Le long de leurs frontières, les garde-côtes, le service fédéral des douanes et le service d'immigration et de naturalisation sont chargés de l'interdiction et de la destruction des substances illicites qui arrivent aux États-Unis par voie terrestre, aérienne ou maritime. Le ministère de la Défense apporte son concours en matière de détection, de surveillance et de collecte de renseignements.
À l'extérieur des États-Unis, le département d'État et l'Agence des États-Unis pour le développement international (USAID) administrent des programmes destinés à appuyer, à former et à aider les brigades des stupéfiants et les unités chargées de la destruction des cultures illicites ainsi qu'à encourager les agriculteurs étrangers à se tourner vers les cultures permises par la loi. En outre, chaque année, le département d'État passe en revue les mesures de lutte contre la drogue prises par les gouvernements des principaux pays producteurs de substances illicites et il « certifie » ceux qui coopèrent pleinement avec l'action menée par les États-Unis à cet égard. Seuls les pays ainsi habilités sont autorisés à recevoir des fonds dans le cadre des projets d'aide à l'étranger des États-Unis.
Les initiatives interministérielles jouent un rôle croissant dans la répression du trafic des stupéfiants à l'échelon fédéral. En voici des exemples :
- En 1994, la DEA et le fisc ont ouvert un compte en banque à Anguilla (Petites Antilles britanniques). Pendant six mois, deux agents de la DEA, MM. William Malarney et Albert « Skip » Latson, et un du fisc, M. Bill Bruton, ont blanchi des fonds pour le profit des membres du cartel de Cali. L'opération Dinero, dont c'était le nom de code, s'est soldée par quatre-vingt-huit arrestations et par la saisie d'environ neuf tonnes de cocaïne et de plus de cinquante millions de dollars sous forme de liquidités et de biens, notamment des tableaux de Picasso, de Rubens et de Reynolds.
- En novembre dernier, la DEA et le Centre de la prévention de la toxicomanie qui dépend du ministère de la Santé et des Affaires sociales ont organisé conjointement une conférence dans la ville de Charlotte, en Caroline du Nord, dans le but de promouvoir des partenariats entre les organes chargés de l'application des lois, les organismes voués à la prévention et les associations locales de lutte contre la toxicomanie.
- Le FBI et la DEA ont établi une banque de données informatisées, surnommée DRUGX, qui regroupe des informations sur les enquêtes menées par le FBI et des données provenant du système d'informations de la DEA sur les substances narcotiques et dangereuses.
Mme Samantha Stainburn est adjointe de rédaction à la revue Government Executive. Article publié dans le numéro de novembre 1995. Copyright (c) 1995, National Journal, Inc. Tous droits réservés. Copyright (c) 1995 The Nation Company, Inc.
Revues électroniques de l'USIA, volume 1, numéro 7, juillet 1996