Les autorités fédérales mènent la lutte contre la drogue depuis la fin du XIXe siècle, époque à laquelle l'usage de substances opiacées et de cocaïne s'est propagé de l'Europe aux États-Unis. À l'heure actuelle, la consommation des drogues illicites reste préoccupante. Des études récentes font ressortir une nette augmentation de l'utilisation de la marijuana et du haschisch par les adolescents, et la campagne nationale contre la drogue accorde la priorité à la prévention de l'usage de la drogue chez les jeunes.

Nous donnons ci-après des extraits d'un rapport de mai 1997 intitulé « La réduction de l'offre en matière de stupéfiants : législation actuelle », préparé par les services de recherche (CRS) de la Bibliothèque du Congrès.

Les drogues illicites aux États-Unis

L'utilisation de drogues illicites préoccupe les autorités américaines depuis la fin du XIXe siècle. Dans les lois et dans la pratique, les responsables qualifient généralement de stupéfiants les produits tirés du pavot ou substances opiacées (héroïne, morphine), ainsi que les produits extraits de la feuille de coca (cocaïne, crack) et du cannabis (marijuana).

L'usage des drogues illicites a évolué différemment selon les époques. Certains disent que l'utilisation de la drogue dans la société suit des cycles. L'usage de l'opium à des fins médicales remonte à l'antiquité. C'est en 1803 que la morphine, principal ingrédient actif de l'opium, a été isolée et les médecins américains ont commencé à l'utiliser comme analgésique et comme calmant vers 1832. L'usage des substances opiacées s'est accru au milieu du siècle dernier avec le développement du commerce de l'opium avec la Chine, l'invention de l'aiguille hypodermique et le recours fréquent des médecins aux médicaments opiacés pendant la guerre de Sécession. L'héroïne, stupéfiant de demi-synthèse tiré de la morphine, a été synthétisé pour la première fois en 1874 et, vers 1900, on a commencé à la proposer comme médicament contre la toux et les douleurs de poitrine.

L'utilisation de la feuille de coca à des fins médicales remonte au moins à la fin des années 1850, époque à laquelle des chimistes européens ont tiré de la cocaïne de cette plante. De 1870 à 1920, la consommation et l'abus des substances opiacées et de la cocaïne se sont développés aux États-Unis, en partie en raison du manque de connaissances sur les effets indésirables de ces drogues. En 1920, on estimait entre trois cent mille et un million et demi le nombre de toxicomanes aux États-Unis, selon des statistiques généralement peu fiables.

Du milieu des années 1800 aux années 1930, le cannabis, dont est tirée la marijuana, a été utilisé comme ingrédient dans la peinture, les huiles, les graines pour les oiseaux, et des produits pharmaceutiques tels que pansements pour cors, calmants légers, ainsi que dans les médicaments vétérinaires. Dans les années 1930, les autorités ont exprimé leur préoccupation croissante devant l'augmentation apparente de l'utilisation de la marijuana et elles ont pris des mesures pour l'enrayer. Les statistiques de l'époque varient beaucoup et ne sont guère fiables. Un article de presse estimait, en 1937, que cent mille personnes, principalement des adolescents et étudiants d'université, s'adonnaient à la marijuana. Le directeur du Bureau fédéral de lutte contre les stupéfiants, M. Harry Anslinger, évaluait à huit cents le nombre d'utilisateurs de marijuana arrêtés en 1936.

En dépit de l'intensification des peines infligées aux toxicomanes dès 1950, la consommation de substances psychédéliques comme le LSD, ainsi que celle de l'héroïne, de la marijuana et de la cocaïne, a connu une recrudescence dans les années 1960 et au début des années 1970. Le nombre estimé d'héroïnomanes est passé d'environ cinquante mille en 1960 à quelque cinq cent mille en 1970. La méthadone, drogue de synthèse mise au point par des scientifiques allemands pendant la Deuxième Guerre mondiale pour parer à la pénurie de morphine, a été introduite aux États-Unis en 1947. Elle était largement utilisée dans les années 1960 pour le traitement des héroïnomanes. En 1971, vingt-quatre millions d'Américains déclaraient avoir fumé de la marijuana au moins une fois dans leur vie et d'autres disaient avoir fait un usage expérimental de la cocaïne. Par ailleurs, la presse signalait une utilisation croissante de la marijuana et de la cocaïne chez les soldats américains au Viêt-nam.

Depuis la fin des années 1970, la consommation de la plupart des drogues illicites a diminué, et la marijuana est toujours la drogue illicite la plus couramment utilisée. Dans les années 1980, l'utilisation de la cocaïne et, par la suite, d'une forme fumable de cette drogue, le crack, a augmenté. Selon les conclusions d'un sondage national, le pourcentage de jeunes âgés de plus de douze ans ayant admis avoir utilisé de la cocaïne le mois précédent a baissé, passant de 3% en 1985, première année où des données sur le crack ont été incorporées, à 1% en 1990, et il s'est maintenu à un taux annuel de 0,7 pour cent de 1992 à 1995.

L'utilisation d'autres drogues est devenue plus courante entre le milieu des années 1970 à la fin des années 1980. C'est le cas notamment des hallucinogènes comme le PCP (phencyclidine), de la MDMA (3,4-méthylènedioxyméthamphétamine ou Ecstasy), des drogues analogues, sur les plans chimique et pharmacologique, aux substances réglementées par la loi sur les substances contrôlées, et des méthamphétamines (« Speed » et « Ice »). Au début des années 1990, les autorités ont observé une consommation croissante de « Cat », ersatz de la méthamphétamine, dans la région des Grands Lacs des États-Unis.

Certains récents indices montrent une augmentation de la consommation de drogue. Le 19 décembre 1996, la ministre de la santé et de la protection sociale, Mme Donna Shalala, a rendu publiques les conclusions d'une étude sur l'utilisation du tabac, de l'alcool et des drogues illicites chez les lycéens des classes de cinquième, troisième et première dans l'ensemble des États-Unis.

Selon le communiqué de presse publié à ce sujet par ce ministère, cette étude montrait que la consommation totale, annuelle, courante (au cours des trente derniers jours) et quotidienne de marijuana chez les élèves de cinquième et troisième suivait une tendance qui avait commencé au début des années 1990. Parmi les élèves de première, le pourcentage de ceux qui consommaient de la marijuana restait stable et augmentait même chez ceux qui en faisaient un usage régulier. Cependant, pour la première fois depuis 1993, la consommation annuelle, courante ou quotidienne ne reflétait aucun changement.

Les enquêteurs signalaient que, chez les lycéens plus jeunes, l'augmentation de la consommation de marijuana faisait contraste avec les taux mitigés ou inchangés généralement observés pour les autres drogues. M. Barry McCaffrey, général en retraite directeur du Bureau chargé de la politique nationale en matière de lutte contre la drogue, qui se trouvait aux côtés de Mme Shalala lorsque les résultats de l'étude ont été publiés, a déclaré : « La consommation accrue de marijuana chez les élèves de cinquième et de troisième est un avertissement pour les États-Unis. Étant donné l'existence d'un lien étroit entre l'usage de la marijuana par les jeunes et leur consommation ultérieure de drogues telles que la cocaïne et l'héroïne, qui créent une dépendance, nous devons intensifier nos efforts pour prévenir la toxicomanie chez les enfants de tous âges. »

Les données extraites du sondage national effectué en 1995, publiées en 1996, montre que 12,8 millions de jeunes âgés de plus de douze ans avaient récemment utilisé des drogues illicites (le mois précédent), soit une augmentation par rapport à 1992 (douze millions), mais une diminution par rapport à 1985 (23,3 millions). Pour l'année 1995, le nombre total estimé d'usagers dans l'ensemble des États-Unis se répartit comme suit :

- 9,8 millions d'Américains consomment de la marijuana ; c'est la drogue illicite la plus utilisée ;

- 1,5 million utilisent de la cocaïne, dont 420.000 sous forme de crack ;

- 548.000 se droguent à l'héroïne.

Cette étude montre que l'usage de la marijuana continue à augmenter parmi les jeunes Américains, le taux ajusté de consommation de marijuana et de haschisch, le mois précédent, par les jeunes de douze à dix-sept ans ayant doublé, passant de 5,3 % en 1992 à 10,9% en 1995. En 1985, les données reflétaient, pour ce groupe d'âge, un taux d'usage courant de 13,2%.

Lois contre la drogue

On peut considérer que la législation fédérale moderne contre la drogue a pour origine une loi adoptée en 1887 pour empêcher le trafic chinois de l'opium de pénétrer aux États-Unis et interdire la participation des Américains à ce trafic. En 1914, le Congrès a adopté la Loi Harrison qui contient des dispositions réglementaires contre le trafic des stupéfiants et autres drogues, exige des médecins et pharmaciens qu'ils gardent un compte rendu détaillé de la distribution des narcotiques et rend obligatoire l'achat de timbres fiscaux pour assurer le contrôle des ventes de stupéfiants. Bien que cette loi n'ait pas eu pour objectif principal d'éliminer l'usage des stupéfiants à d'autres fins que médicales, elle permet d'avoir des renseignements sur leur vente et a été, jusqu'en 1970, la principale loi utilisée dans la lutte contre les stupéfiants.

La marijuana n'était pas couverte par la Loi Harrison, mais des lois adoptées dans divers États et localités exigeaient une ordonnance pour sa distribution. Les efforts fédéraux pour enrayer son usage se sont intensifiés dans les années 1920 et 1930 et ont conduit à l'adoption de la loi fiscale de 1937 sur la marijuana, qui frappait d'une importante taxe toutes les ventes de marijuana.

Le Congrès a adopté, en 1970, la Loi sur les substances contrôlées ; ses dispositions regroupent les ordonnances administratives existantes, modifient le régime des peines pour infraction aux lois sur la drogue et renforcent la réglementation des produits pharmaceutiques. Elle définit cinq catégories de drogues : la première se rapporte aux drogues créant une forte dépendance pour lesquelles aucun usage médical n'est recommandé (y compris l'héroïne et la marijuana, bien que l'utilisation expérimentale de cette dernière soit autorisée dans certains cas) ; la deuxième, aux drogues créant une forte dépendance, mais dont l'utilisation à des fins médicales est autorisée (y compris la cocaïne et la morphine) ; les trois autres catégories s'appliquent aux drogues ayant un potentiel décroissant de dépendance. Par ailleurs, la création, en 1973, d'un bureau fédéral chargé de veiller à l'application des lois contre la drogue (« Drug Enforcement Administration ») a regroupé au sein d'une agence unique les activités de cinq organes fédéraux s'intéressant à ce domaine.

Depuis 1984, le Congrès a adopté cinq lois importantes contre la criminalité contenant des dispositions relatives à la drogue : les Lois de 1984 et de 1990 contre la criminalité, les Lois de 1986 et de 1988 contre la toxicomanie, et la Loi de 1994 sur la répression des crimes violents. Collectivement, ces lois augmentent les peines liées à la drogue, fournissent de nouveaux crédits pour la campagne contre la drogue et visent à améliorer la coordination des activités fédérales dans ce domaine.

La stratégie nationale de lutte contre la drogue

Le gouvernement Clinton a publié le 6 févier 1997 sa demande de budget pour l'exercice 1988 et le 25 février sa stratégie nationale de lutte contre la drogue. Dans l'ensemble, il propose que des crédits de seize milliards de dollars soient affectés à la campagne nationale contre la drogue, soit une augmentation de 5,4% (huit cent dix-huit millions de dollars) par rapport aux quinze milliards deux cents millions de dollars prévus dans le budget de l'exercice 1997.

La loi fédérale de 1988 intitulée « National Narcotics Leadership Act of 1988 », qui fait partie de la Loi de 1988 contre la toxicomanie, a créé le Bureau chargé de l'élaboration de la politique nationale contre la drogue (Office of National Drug Control Policy, ONDCP). Son directeur a pour mission de coordonner la politique des États-Unis en matière de lutte contre la drogue. Pour un bref exposé des objectifs, de la structure administrative et des priorités principales de l'ONDCP dans la lutte contre la drogue, veuillez consulter sa page d'accueil à :http://www.whitehouse.gov/WH/EOP/ondcp/html/ondcp. html

Le directeur de l'ONDCP est également chargé d'élaborer une stratégie liée à des objectifs quantifiables établis annuellement. Les auteurs de la stratégie pour 1997 maintiennent que l'expression « guerre à la drogue » est une métaphore trompeuse car les États-Unis ne font pas la guerre à leurs citoyens, parmi lesquels la toxicomanie fait de nombreuses victimes. Ils font une analogie qu'ils jugent plus appropriée en comparant la toxicomanie au cancer.

Cette stratégie vise à réduire l'usage de la drogue à l'échelle nationale, tant chez les jeunes que parmi ses utilisateurs chroniques plus âgés. La nouvelle stratégie consiste principalement à :

1) reconnaître explicitement que la réduction de la consommation de drogue doit être le but fondamental de la lutte nationale contre la drogue (qui comprend le lancement d'une nouvelle campagne d'un coût de cent soixante-quinze millions de dollars, la Campagne nationale de sensibilisation des médias) ;

2) faire de la prévention de la toxicomanie chez les jeunes la priorité numéro un ;

3) inclure la prévention de la consommation d'alcool et de tabac chez les mineurs ;

4) promouvoir des programmes internationaux énergiques contre le trafic de la drogue ;

5) accroître considérablement les efforts déployés pour empêcher l'entrée de la drogue le long de la frontière sud-ouest des États-Unis et par les autres points d'entrée vulnérables ;

6) faire de l'élimination de la culture du coca à des fins de consommation illicite, dans les dix prochaines années, un objectif déclaré.

Le Centre d'échanges d'informations de l'ONDCP sur la drogue et la criminalité, qui fait partie du Service de référence sur la justice criminelle (NCJRS ) fournit de la documentation sur des sujets liés à la drogue et allant de la prévention, du traitement et des recherches au dépistage de la toxicomanie, à l'application de la législation sur la drogue et à la répression, et donne l'adresse d'autres sites web se rapportant à ce domaine (http://www.ncjrs.org/drgshome.htm).

Questions générales

En matière de lutte antidrogue, plusieurs questions se posent aux pouvoirs publics.Par exemple, le gouvernement doit-il tenter de lutter contre l'usage de stupéfiants ? Dans l'affirmative, applique-t-il la stratégie la meilleure pour atteindre cet objectif ?

La première question découle de la controverse sur la légalisation de la drogue. Les partisans de la légalisation n'ont guère réussi à rallier le Congrès à leur cause. Le gouvernement actuel s'oppose à cette légalisation, comme la grande majorité de l'opinion américaine. Selon un sondage Gallup effectué en 1990, 80% des personnes interrogées estimaient que la légalisation de drogues comme la marijuana, la cocaïne et l'héroïne était une mauvaise idée. Seuls 14% des gens étaient favorables à la légalisation, 2% pensaient que certaines drogues devraient être légalisées, mais pas toutes et 4% étaient sans opinion. La plupart de ceux qui s'opposaient à la légalisation estimaient que la levée des restrictions aurait pour conséquence une augmentation de l'usage de la drogue dans les écoles publiques, du nombre des drogués et des surdoses, et un accroissement de la criminalité liée à l'usage de la drogue.

L'argument des partisans de la légalisation était que, dans l'ensemble, la guerre à outrance menée contre la drogue s'était soldée par un échec, qu'elle avait pour résultat d'enrichir les trafiquants et les cartels et d'accroître les activités criminelles des gangs pour préserver leur territoire réservé et celles des usagers qui ne pouvaient subvenir autrement à leurs besoins en drogue. Selon eux, la légalisation entraînerait la réduction des prix de la drogue et des profits des trafiquants, et celle des coûts policiers et de la corruption des institutions par les narcotrafiquants.

La seconde question concernant une stratégie qui permettrait le mieux d'atteindre les objectifs de la lutte contre la drogue porte sur l'importance relative à accorder à la réduction de l'offre et de la demande. La Loi de 1988 contre l'abus de la drogue exige que la stratégie nationale précise en détail les ressources affectées à ces deux approches.

Certains pensent que la politique adoptée jusqu'à maintenant accorde trop d'importance à la réduction de la demande aux dépens de la réduction de l'offre. Bien que les crédits consacrés à la réduction de la demande aient continué à s'accroître chaque année, du moins depuis 1981, ils voudraient qu'on consacre davantage d'efforts et d'argent aux campagnes d'information et autres efforts de prévention et qu'on améliore le traitement des toxicomanes et recommandent une répartition égale des crédits entre les deux objectifs. Conformément aux efforts du gouvernement pour inciter la jeunesse à rejeter les drogues illégales et l'abus des substances toxiques, accroître la sécurité de la population en réduisant considérablement la criminalité et la violence liées à la drogueet réduire le coût des soins médicaux, de la protection sociale et de la criminalité résultant de l'usage des drogues illégales, la stratégie de 1997 prévoit la répartition suivante des crédits pour l'exercice 1998 : 66% pour la réduction de l'offre et 34% pour la réduction de la demande.

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Ce dossier du CRS a été préparé par M. David Teasley, analyste de la division gouvernementale du CRS.