Trois spécialistes interviewés pour cet article examinent les relations dynamiques qui existent entre les accords commerciaux régionaux et le régime commercial multilatéral.

L'importance croissante des accords conclus en matière de commerce régional soulève une question : la libéralisation des échanges entre des partenaires régionaux est-elle compatible avec l'objectif du libre-échange entre tous les pays ?

La question mérite d'être posée quand on voit l'énergie avec laquelle les États enfourchent le cheval du libre-échange à l'échelon régional depuis les années quatre-vingt. Rompant avec la tradition, les États-Unis s'étaient alors mis à négocier des accords de libre-échange avec Israël et le Canada et ils avaient ouvert la voie à l'ALENA (Accord de libre-échange nord-américain), fruit de leur collaboration avec le Canada et le Mexique. Dans le même temps, la Communauté européenne accueillait de nouveaux États membres en son sein et resserrait les liens politiques entre tous ses membres : ainsi allait naître l'Union européenne.

Plus récemment, l'APEC (zone de Coopération économique Asie-Pacifique) a annoncé son intention, plan d'action à l'appui, de créer une zone de libre-échange à l'échelon régional. L'APEC prévoit d'agir en deux temps : d'ici à 2010 en ce qui concerne les pays industriels, et à 2020 pour ce qui est des autres pays. Par ailleurs, les bons résultats de l'ALENA ont incité plusieurs pays à entamer des pourparlers sur la création d'une zone de libre-échange qui s'étendrait à tous les États démocratiques des Amériques.

Certains arguent que ces groupements régionaux d'intérêt commercial représentent le fer de lance de la libéralisation et un signe encourageant de la volonté des États à expérimenter avec leurs voisins, sans pour autant renoncer à poursuivre à l'échelon multilatéral l'objectif de la libéralisation pour tous.

Plusieurs spécialistes, en revanche, tirent la sonnette d'alarme : selon eux, de telles associations témoignent d'une évolution dangereuse dans la voie d'un monde « tri-polaire », qui serait dominé par des blocs commerciaux rigides en Europe, aux Amériques et en Asie de l'Est. Loin d'être des chaînons du commerce mondial, ces groupements régionaux seraient en fait des chaînes tout court qui entraveraient le programme d'action multilatérale, d'autant qu'ils sont par définition contraires à ses objectifs.

Toute médaille a son revers, et les zones de libre-échange aussi, fait observer M. Jagdish Bhagwati, économiste de l'université Columbia. « Oui, leurs membres bénéficient du libre-échange, mais, par la force des choses, ceux qui n'en sont pas membres sont victimes de discrimination... Parlons clair sur ce point. »

Argument auquel M. Robert Lawrence, de l'université Harvard, en rétorque un autre : la question de l'exclusivité, dit-il, sera résolue en fonction du degré auquel les groupements régionaux accueilleront de nouveaux membres. « Si le passé sert de guide, ces blocs s'élargiront », affirme-t-il.

De même que l'Union européenne est née de l'élargissement du Benelux, accord signé entre la Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg, de même l'ALENA est issu d'un accord américano-canadien de libre-échange qui a ensuite accueilli le Mexique et qui ne tardera pas, M. Lawrence en est convaincu, à s'ouvrir au Chili.

Les raisons de l'adhésion à des groupements régionaux

« Ce qui compte, explique M. Lawrence, c'est d'étudier les motifs des États qui adhèrent à ces groupements commerciaux. Qu'attendent-ils de ces accords ? Ont-ils l'intention de retirer ainsi leur épingle du jeu des échanges commerciaux ou comptent-ils plutôt s'engager dans la voie de l'ouverture des relations commerciales avec leurs voisins (...) et le reste du monde ? Je crois que c'est la secone hypothèse qui l'emporte. »

De l'avis de M. Lawrence, c'est bien l'ALENA qui a incité les autres pays démocratiques du continent américain à s'engager à libéraliser le commerce d'ici l'an 2005, et les pays membres de l'APEC à prendre d'eux-mêmes des mesures en ce sens. « Certes, on peut faire le procès de ces accords régionaux en leur reprochant de susciter éventuellement l'isolement, mais ce serait passer sous silence la dynamique compétitive qu'ils créent en faveur de l'inclusion », affirme-t-il.

M. Lawrence compte une dizaine de pays qui n'appartiennent à aucun groupement commercial régional (l'Inde étant l'exemple le plus notable) et il soutient que même ces États ne sont pas véritablement isolés. « Rien ne les empêche d'adhérer à une zone commerciale régionale ou une autre, mais rien ne les y contraint non plus, puisqu'il existe un régime commercial mondial », insiste-il.

Pour sa part, M. Bhagwati déplore l'enthousiasme que suscitent les blocs régionaux, précisément parce que les négociations ardues entreprises dans le cadre des négociations d'Uruguay ont abouti à la création de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), forum véritablement inclusif au sein duquel tous les États membres peuvent œuvrer à « la division maximale des tâches »  » en espérant retirer «  un maximum d'avantages commerciaux ».

Or, les accords régionaux portent atteinte à la voie multilatérale en offrant aux États la perspective de négocier avec leurs voisins dans une atmosphère « plus douillette », estime M. Bhagwati, qui craint que ce côté réconfortant ne soit justement propice à l'adoption de règles et de préférences contraires aux intérêts des États qui n'y ont pas adhéré.

«  C'est un danger immuable, encore qu'il ne se soit pas matérialisé jusqu'à présent », convient l'un des membres de l'Institut des études économiques internationales, M. Gary Hufbauer.

À en juger d'après le bilan de l'action des cinq groupements régionaux « au rôle essentiel », à savoir l'Union européenne, l'ALENA, l'APEC, le MERCOSUR en Amérique du Sud et l'ANASE (Association des nations de l'Asie du Sud-Est), M. Hufbauer voit peu de preuves qui indiqueraient que les blocs commerciaux ne tiennent pas compte des besoins des États qui n'en sont pas membres.

Il s'empresse toutefois de souligner deux exceptions notables, en l'occurrence la protection des intérêts agricoles par l'Union européenne et les « règles d'origine » adoptées dans le cadre de l'ALENA en vue d'empêcher que certains produits ne soient importés par un État membre percevant des droits de douane peu élevés, alors qu'ils sont destinés en dernier ressort à un autre État membre.

« Dans le cas de l'Europe, dit M. Hufbauer, le dossier de l'agriculture saute aux yeux ; c'est un champ de bataille depuis trente ans, mais les sentiments pourraient ne pas être aussi intenses à l'avenir. Dans le cas de l'ALENA, d'autres pays se sont plaints, et ils continuent de se plaindre, au sujet des règles d'origine très détaillées et rigoureuses qui s'appliquent à un petit nombre de secteurs, en particulier à celui des textiles, de l'habillement et de l'automobile, sous prétexte qu'elles léseraient leurs intérêts. »

Dans l'ensemble, toutefois, M. Hufbauer est convaincu que les groupements régionaux ont non seulement facilité la libéralisation des échanges entre leurs membres - ce à quoi on s'attendait-, mais aussi envers le reste du monde.

Une surveillance s'impose

De l'avis de M. Hufbauer, l'OMC devrait surveiller les blocs régionaux plus énergiquement - et plus rigoureusement- de façon à prévenir les abus. «  Nous érigeons en système la nécessité d'un bon comportement, mais nous n'examinons pas ce comportement de l'extérieur », constate-t-il.

M. Lawrence, lui-même ardent partisan d'une plus grande rigueur en la matière, reproche à l'OMC de se comporter essentiellement en béni-oui-oui face aux nouveaux accords commerciaux, qu'ils soient bilatéraux ou régionaux. «  À l'heure actuelle, dit-il, les accords commerciaux régionaux et bilatéraux peuvent entrer en vigueur si aucun État membre de l'OMC ne s'y oppose. Il serait préférable, à mon sens, que l'OMC soit tenue de se prononcer, de donner son approbation officielle, en quelque sorte. »

L'OMC pourrait imposer une discipline supplémentaire en exigeant, par exemple, que la même règle d'origine s'applique à tous les produits vendus ou achetés à l'intérieur d'un bloc régional. « Peu importe la règle d'origine choisie, dit-il, parce que les négociateurs ne mijotent des combines que lorsqu'ils se mettent à adapter ces règles à des produits spécifiques. »

M. Bhagwati soutient, lui, que les différences régionales relatives aux règles d'origine ou à la politique sur la concurrence et sur les investissements ne peuvent que compliquer les efforts visant à la libéralisation du commerce.

Les accords commerciaux bilatéraux et régionaux qui sont en vigueur se comptent par centaines, mais il suffit qu'on essaie de se mettre d'accord sur des normes multilatérales pour qu'on se trouve aux prises avec des centaines de règles différentes, des préférences « qui empiètent les unes sur les autres » et un véritable « labyrinthe d'éléments discriminatoires » : une assiette de spaghetti ne présente pas un enchevêtrement plus compliqué, plaisante-t-il !

Non seulement il est difficile de faire la part des choses entre toutes ces questions et de les comprendre, mais il faut se rendre compte qu'elles représentent « des intérêts bien implantés », prêts à se battre à poings fermés pour conserver les règles actuellement en vigueur, déclare M. Bhagati.

C'est une objection que M. Hufbauer considère « théorique », mais pas nécessairement dénuée de fondement. « L'avenir nous dira si M. Bhagwati a tort ou raison », dit-il.

M. Hufbauer fait remarquer que l'Association européenne de libre-échange (AELE) existe toujours, même si ses principaux membres ont adhéré à l'Union européenne. «  L'existence de cette association et le fait qu'elle ait ses propres règles n'ont pas été des obstacles de taille - ni même des obstacles mineurs, je pense - à la décision qu'ont prise les principaux membres d'adhérer à l'Union européenne. La partie se jouait quelques crans plus haut.  »

Il n'est pas besoin de remonter si loin dans le passé, souligne M. Hufbauer. La Bolivie, la Colombie et le Venezuela, qui sont membres du Pacte andin, n'ont-ils pas commencé à négocier leur adhésion au MERCOSUR, alors même que les règles commerciales de ces deux groupements diffèrent considérablement ?

«  Cela dit, ajoute-t-il, on pourrait certainement citer d'autres exemples qui montrent à quel point il peut être très difficile d'aller de l'avant en présence d'intérêts politiques très ancrés et de certains arrangements. C'est donc une question qui mérite d'être soulevée. »

M. Lawrence pense que certains des problèmes évoqués par M. Bhagwati pourraient se résoudre d'eux-mêmes tout au long du processus de libéralisation des échanges.

« On peut modifier les règles d'origine, affirme-t-il. En fait, si l'on parle de libre-échange mondial, on n'a pas besoin de règles d'origine du tout. La seule raison qui justifie l'existence d'une règle d'origine, c'est la décision prise par deux pays (appartenant au même bloc) de ne pas fixer leurs barrières commerciales au même niveau vis-à-vis du reste du monde. Qu'ils décident l'un et l'autre de libéraliser pleinement leur commerce, et les règles d'origine n'auront plus de raison d'être. »

Par ailleurs, M. Lawrence soutient que le système multilatéral sort gagnant lorsqu'il se sent talonné par les protagonistes des voies régionales parallèles.

Quand l'APEC a pris l'engagement de réaliser la libéralisation de son commerce d'ici à 2020, des économistes ont suggéré que l'OMC ferait bien de se fixer un objectif analogue à l'échelon mondial, sinon à la même échéance, tout au moins à une date déterminée, dit-il.

« Quand on voit qu'un groupe très divers de pays de la région Asie-Pacifique - certains en développement et d'autres déjà développés - sont capables de prendre un tel engagement, on se dit qu'il n'y a pas de raison que le système commercial mondial n'évolue pas dans la même direction », estime M. Lawrence.

Par ailleurs, certaines des mesures les plus ambitieuses qui relèvent du possible à l'intérieur de groupements de petite taille n'auraient peut-être jamais vu le jour si les États s'étaient limités aux négociations multilatérales. À titre d'exemple, M. Lawrence rappelle l'action entreprise dans le cadre de l'ALENA en vue de la libéralisation des règles relatives aux investissements étrangers et il suggère que cela n'aurait pas pu se produire dans le cadre des négociations d'Uruguay, parce qu'un grand nombre de pays n'étaient pas du tout prêts.

« Si vous êtes un partisan convaincu de la liberté des investissements, devant quelle alternative vous trouvez-vous ? Vous pouvez la revendiquer sur une base régionale, ou vous pouvez vous en passer complètement », dit-il.

«  Les accords régionaux réussissent à faire plus, à aller plus loin, que l'Organisation mondiale du commerce, et c'est bien là leur force. Et si l'OMC se sent en rivalité avec les groupements commerciaux régionaux, c'est tant mieux, parce que c'est le choix et la concurrence qui améliorent les résultats. »

Perspectives économiques
Revues électroniques de l'USIA, volume 1, numéro 16, novembre 1996