Faire en sorte que les accords commerciaux régionaux et multilatéraux convergent au lieu d'être contradictoires, tel est, selon M. Renato Ruggiero, directeur général de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), le problème le plus grave qui se pose actuellement aux responsables.

Une base importante du système commercial multilatéral représenté par l'Organisation mondiale du commerce est l'absence de discrimination dans les échanges entre ses membres. Ce principe est incarné dans la clause de la nation la plus favorisée. L'une des dérogations à cette clause - et la plus importante - est le traitement préférentiel accordé dans le contexte d'accords régionaux. Cette exception, qui est prévue par l'article XXIV de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) avait été conçue à la fin des années quarante et partait du principe que la libéralisation des échanges constituait l'étape initiale des réductions des droits de douane fondées sur la clause de la nation la plus favorisée.

Si la prolifération des accords commerciaux régionaux fait craindre des répercussions sur le système commercial multilatéral, la plupart des membres de la communauté commerciale internationale n'en pensent pas moins que ces deux systèmes ne sont pas incompatibles. Cependant, les relations entre le régionalisme et un système multilatéral fondé sur la clause de la nation la plus favorisée sont complexes, et cette complexité ne fait que s'accentuer avec l'augmentation du nombre des initiatives régionales et avec l'élargissement de leur portée. Faire en sorte que le régionalisme et le multilatéralisme convergent, au lieu d'être contradictoires, est peut-être le problème le plus grave qui se pose actuellement aux responsables. Quatre mesures pourraient éventuellement permettre de le résoudre.

Le rôle du Comité des accords commerciaux régionaux

La première de ces mesures consiste à améliorer les moyens institutionnels de l'OMC pour régler la question des accords commerciaux régionaux. Les rapports entre le régionalisme et le multilatéralisme ainsi que la somme impressionnante de travail que représente pour l'OMC la prolifération des accords régionaux ont amené son Conseil général à décider, le 6 février 1996, l'établissement du Comité des accords commerciaux régionaux (CACR). Bien que cela puisse paraître recourir à une solution procédurale pour régler un problème de fond, le mandat de grande portée du CACR et le travail qu'il a déjà accompli tendent à montrer que les membres de l'OMC sont en mesure de discuter à fond des relations entre régionalisme et multilatéralisme.

Le mandat du CACR comprend, entre autres, l'examen des accords commerciaux régionaux à la lumière des règles de l'OMC, l'élaboration de procédures pour faciliter et améliorer cet examen et, pour ses membres, une nouvelle tâche qui consiste à envisager les répercussions des accords commerciaux régionaux sur le système commercial multilatéral ainsi que les relations entre multilatéralisme et régionalisme.

De mai à septembre 1996, le CACR a tenu deux réunions au cours desquelles il s'est attaqué à toutes les questions prévues dans son mandat. À la fin de 1996, il aura passé en revue 21 accords régionaux (sur un total de 32), y compris l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA), l'élargissement de la Communauté européenne avec l'admission de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède, et l'Accord du marché commun en Amérique du Sud (MERCOSUR). Il a également fait des progrès pour ce qui est de l'amélioration des méthodes d'examen.

Il convient de signaler que les améliorations envisagées sont principalement d'ordre procédural. Cependant, l'obligation qu'a le Comité d'étudier les répercussions des accords commerciaux régionaux sur le système commercial multilatéral et les rapports entre multilatéralisme et régionalisme donne à ses membres l'occasion de traiter certaines questions de fond relatives à ces deux mouvements.

Les discussions sur cette question, qui ne sont pas censées revêtir un caractère juridique, devraient mettre les membres de l'OMC en mesure d'identifier les répercussions systémiques et les rapports entre les progrès parallèles du régionalisme et du multilatéralisme. Une telle analyse pourrait aider à définir les mesures qui permettraient au régionalisme de compléter le multilatéralisme au lieu de lui nuire. Le Comité procède actuellement à l'analyse horizontale de certains éléments des initiatives et accords régionaux qui relèvent de l'OMC, c'est-à-dire les obstacles techniques aux échanges, la réglementation sanitaire et phytosanitaire ainsi que les règles d'origine, entre autres, ce qui donnera une idée plus complète de ce qui se passe dans la pratique.

Synchronisation et politique

Une seconde réponse à la nécessité d'assurer la compatibilité du régionalisme et du multilatéralisme consiste à faire en sorte que les initiatives multilatérales de libéralisation aillent de pair avec les initiatives régionales. Les pays doivent être prêts à adopter sur le plan multilatéral les mesures qu'ils sont disposés à prendre sur le plan régional de façon à assurer le parallélisme de leurs engagements régionaux et multilatéraux. Dans la pratique, cela signifie poursuivre énergiquement le programme systématique de l'OMC et même l'accélérer dans toute la mesure du possible ; cela signifie également conserver à l'OMC son rôle de premier plan dans le nouveau calendrier commercial.

Une troisième réponse impliquerait l'élargissement de la dimension politique de l'OMC. Les pays membres de la zone de Coopération économique Asie-Pacifique (APEC) se réunissent chaque année au niveau des chefs de gouvernement et plus fréquemment au niveau ministériel. Il en va de même des autres groupements régionaux. En revanche, les réunions des ministres des pays membres de l'OMC ne doivent avoir lieu que tous les deux ans. Et pourtant, le système multilatéral revêt un caractère politique de plus en plus marqué. Cela tient au fait que son évolution concerne davantage les politiques nationales en matière de réglementation que les obstacles frontaliers, ce qui veut dire que, de plus en plus souvent, les difficultés auxquelles se heurte le système sont aussi politiques que techniques. La logique demande que la participation active des dirigeants politiques devienne une caractéristique aussi régulière de l'OMC qu'elle l'est d'un grand nombre de groupements régionaux.

Un régionalisme « ouvert »

Enfin, certains des groupements régionaux les plus récents, comme l'APEC et le MERCOSUR, comportent un engagement très important pour l'avenir du système multilatéral. Il s'agit du régionalisme « ouvert ». En ce qui concerne la signification de ce terme, on peut envisager deux interprétations :

La première assurerait que tout en constituant une dérogation au principe de base de l'OMC, c'est-à-dire de la clause de la nation la plus favorisée, un domaine préférentiel quelconque serait juridiquement compatible avec les règles de l'OMC. Bien que la possibilité d'une telle dérogation ait été conçue par les auteurs du GATT, l'exception risque de devenir la règle du fait de la prolifération des groupements régionaux, ce qui risquerait de changer complètement la nature du système ;

La seconde interprétation du régionalisme « ouvert » implique la suppression progressive des obstacles au commerce au sein d'un groupement régional à peu près au même rythme et selon le même calendrier que l'abaissement des barrières élevées contre les non-membres. La libéralisation régionale serait donc compatible non seulement avec les règles de l'OMC, mais aussi, et cela est très important, avec le principe de la clause de la nation la plus favorisée.

Le choix entre ces deux interprétations revêt une importance cruciale, car elles donneraient des résultats très différents. Dans le premier cas, on arriverait à une division du monde commercial en deux ou trois zones préférentielles internationales ayant chacune ses propres règles ; le libre-échange régnerait au sein de chacune d'elles, mais les obstacles extérieurs entre les blocs seraient maintenus. La seconde, en revanche, assurerait la convergence progressive des deux systèmes sur la base d'un partage des règles et principes de tous les grands groupements régionaux. On aboutirait alors à un marché commercial libre unique, doté non seulement d'une discipline et de règlements acceptés sur le plan international et applicables à tous, mais aussi de la capacité d'exiger le respect des droits et obligations librement souscrits par tous.

Perspectives économiques
Revues électroniques de l'USIA, volume 1, numéro 16, novembre 1996