Les accords commerciaux régionaux devraient renforcer le système multilatéral et non pas le menacer. Le principal facteur actuel de libéralisation du commerce est la participation du secteur privé à l'élaboration de la politique commerciale régionale, a déclaré M. Stuart Eizenstat, ministre adjoint du commerce, au cours de l'entretien qu'il a accordé à un journaliste de l'USIA.

Question - Voudriez-vous tout d'abord nous exposer dans ses grandes lignes la politique commerciale du gouvernement Clinton ?

M. Eizenstat - Le commerce extérieur n'est plus une question ésotérique. Il a désormais de fortes répercussions sur le plan intérieur, et les travailleurs américains comprennent, pour la première fois, qu'ils font partie d'une économie mondiale et que le commerce a une incidence sur leur vie quotidienne.

Le gouvernement Clinton a fait du commerce extérieur une partie intégrante de sa politique étrangère. La diplomatie commerciale ne consiste pas simplement à encourager les entreprises américaines à exporter, bien que cela ait son importance. Il s'agit aussi de mobiliser les ressources du secteur privé pour les investissements à l'étranger, le commerce extérieur et la création de cœntreprises, afin de soutenir les objectifs de notre politique étrangère dans trois domaines.

Le premier a trait aux nouvelles démocraties comme Haïti, l'Afrique du Sud, les démocraties d'Europe centrale et les États nouvellement indépendants, où la démocratie a le plus de chances de succès si leurs habitants l'assimilent à l'amélioration de leur niveau de vie. Le deuxième est celui des régions du monde dans lesquelles le processus de paix, est en cours, c'est-à-dire la Bosnie et les autres pays des Balkans, le Proche-Orient, l'Irlande du Nord. Le troisième est celui de pays comme l'Egypte et la Turquie, qui doivent faire face à des mouvements extrémistes et dans lesquels les capitaux privés américains peuvent contribuer à améliorer le niveau de vie de la population et à faire disparaître le désespoir, le chômage et les conditions de vie difficiles qui alimentent l'extrémisme.

Question - Les accords commerciaux régionaux comme l'Accord nord-américain de libre échange (ALENA) renforcent-ils le système commercial multilatéral ou lui nuisent-ils au contraire ?

M. Eizenstat - Il existera toujours une certaine tension entre multilatéralisme et régionalisme. Le gouvernement Clinton est très partisan du système multilatéral; il donne la préférence à l'Organisation mondiale du commerce (OMC) pour des négociations qui aboutissent à des accords ayant force exécutoire. Toutefois, étant donné le nombre de pays en jeu, le système multilatéral doit être complété par des accords régionaux à condition que ces derniers soient compatibles avec les règles de l'OMC, avec la pratique de ce que j'appelle le régionalisme ouvert, c'est-à-dire des accords qui ne dressent pas de nouveaux obstacles au commerce.

Question - Par régionalisme ouvert, entendez-vous le maintien de la dérogation à la clause de la nation la plus favorisée, qu'autorise l'OMC, ou l'application de cette clause ?

M. Eizenstat - Dans bien des cas, ce sera la dérogation à cette clause. Les règles de l'OMC autorisent les accords commerciaux régionaux à condition qu'ils couvrent pratiquement tous les produits, qu'ils ne visent pas à détourner le commerce et qu'ils n'élèvent pas d'obstacles aux échanges commerciaux par la même occasion.

Le maintien de la dérogation à la clause de la nation la plus favorisée tient au le fait qu'il y a des pays qui tirent des avantages de la réduction ou de la suppression des droits de douane et d'autres obstacles sans apporter leur propre contribution à la libéralisation des échanges.

Après la seconde guerre mondiale, les États-Unis ont pendant longtemps ouvert leur marché aux produits des pays en voie de développement sans insister sur la réciprocité. Nous voulions leur donner le temps de renforcer leur économie. Nous fermions les yeux sur les cartels, les monopoles et les accords « kereitsu ». Nous continuons à penser que, pour les pays les plus pauvres, ce genre de traitement préférentiel est légitime.

Toutefois, il y a à l'heure actuelle tout un groupe de pays, les « tigres » asiatiques, l'Inde, certains pays latino-américains, la Corée du Sud, qui ont atteint un stade de développement avancé ou qui s'en approchent, et il n'est donc plus juste que nos travailleurs et nos industries leur accorde un traitement préférentiel.

Les accords régionaux devraient renforcer le système multilatéral et non pas le menacer. S'ils sont conformes aux règles de l'OMC, ils peuvent établir des règles plus strictes pour le système multilatéral et par conséquent le stimuler. Ainsi, l'ALENA sert-il de stimulant parce que, non seulement il élimine les droits de douane, mais il réduit aussi les obstacles au commerce dans le secteur des services et aux investissements étrangers, et il représente un effort sincère d'intégration régionale.

Je citerai également l'exemple des négociations au sein de l'OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques) sur l'accord multilatéral relatif aux investissements. Pourquoi avons-nous commencé à l'OCDE plutôt qu'à l'OMC ? À l'OMC, il nous aurait fallu des années pour parvenir éventuellement à un accord, étant donné le nombre d'États membres, et le degré de protection aurait été très faible. En agissant dans le cadre de l'OCDE, nous établirons des règles strictes de protection pour les investissements. Certes, cet accord devra ensuite être transmis à l'OMC, mais il convient d'établir d'abord les principes de base à un niveau élevé avant de le proposer, dans le cadre de l'OMC, aux pays disposés à atteindre ce niveau.

Question - Pensez-vous que les pays qui ne participent pas aux négociations de l'OCDE seront disposés à y adhérer ?

M. Eizenstat - Il est manifestement nécessaire d'établir un lien important entre les négociations de l'OCDE et l'OMC. Personne ne doit mettre le reste du monde devant le fait accompli, et la communication et la transparence sont indispensables si l'on veut que les pays qui ne participent pas aux négociations en cours à l'OCDE sachent ce qui se passe. D'un autre côté, si les non-participants ont un droit de veto, nous finirons par n'obtenir qu'un faible degré de protection.

Un autre exemple de l'utilisation des négociations au niveau régionale ou entre pays développés qui visent à stimuler le système commercial international est la négociation de l'accord sur les techniques de l'information. Nous avons tout d'abord tenté de négocier un tel accord avec l'Union européenne, puis avec les membres du groupe des Quatre (États-Unis, Union européenne, Japon et Canada). Nous avons obtenu de ce groupe l'approbation du principe de l'abolition des droits de douane d'ici à l'an 2000 sur tous les produits de l'information à l'exception de l'électronique grand public. Cependant, même si nous nous mettons d'accord sur des négociations, et je pense que nous y parviendrons, nous ne signerons pas d'accord sur les techniques de l'information tant que nous n'aurons pas obtenu qu'un nombre important de pays qui ne sont pas membres de ce groupe le signent dans le cadre de l'OMC.

Là encore, nous avons établi des règles strictes. Nous soumettrons la question à la réunion ministérielle de l'OMC en décembre et essaierons d'inciter un nombre important de pays à l'accepter. Une fois de plus, il ne s'agit pas de fait accompli. Avant la conclusion d'un accord, nous nous efforçons de faire accepter par un certain nombre de pays asiatiques ce qui n'est encore qu'une notion.

Question - Prenons le cas des subventions relatives au bois résineux de charpente canadien ou celui du dumping des tomates mexicaines, qui ont dû être résolus au niveau politique, en dépit du mécanisme de règlement des différends prévu par l'ALENA. Ces cas montrent-ils que les accords régionaux ont des lacunes ?

M. Eizenstat - L'ALENA a pour but de créer un environnement dans lequel il est possible de régler ce genre de question, mais tout accord régional ou multilatéral a ses limites. On ne peut pas tout couvrir, et il y aura toujours des imprévus. Ainsi, l'ALENA n'a-t-il pas aboli les lois antidumping, et il n'aurait d'ailleurs jamais été adopté si nous avions tenté de le faire.

Question - Selon vous, les initiatives relatives à la Zone de libre-échange des Amériques (ZLEA) et à la zone de Coopération économique Asie-Pacifique (APEC) risquent-elles de finir en queue de poisson ?

M. Eizenstat - Elles ont besoin d'être stimulées, mais il n'est pas exact de dire qu'elles sont menacées ou en panne. Prenons tout d'abord l'APEC. Ses dix-huit États membres s'efforcent de mettre au point des plans d'action individuelle, c'est-à-dire leurs propres plans de libéralisation. Nous les incitons à élaborer des plans aussi exhaustifs que possible et nous rencontrons beaucoup de succès. De plus, les membres de l'APEC prennent des mesures collectives en vue d'harmoniser et de simplifier leurs règlements douaniers ainsi que de reconnaître réciproquement leurs normes techniques. Le président Clinton souhaite également que l'APEC mette au point un programme de travail fondé sur la coopération pour parvenir à un développement durable dans la région.

Un autre important progrès, en ce qui concerne l'APEC, est l'intégration du secteur privé. L'inclusion de ce secteur garantit que les gouvernements continueront à aller de l'avant. Pour la première fois cette année, aux réunions annuelles de l'APEC, le conseil consultatif commercial présentera ses recommandations aux chefs d'État ou de gouvernement.

L'ensemble de ces mesures constitue donc un progrès. Néanmoins, il faut faire davantage, et je pense que c'est ce qui se passera aux réunions des ministres et des chefs d'État ou de gouvernement qui vont avoir lieu ce mois-ci aux Philippines.

En ce qui concerne la ZLEA, de nombreux progrès ont été enregistrés depuis le Sommet des Amériques qui s'est tenu en 1994 à Miami. Les groupes de travail établis dans onze secteurs industriels élaborent des mesures conformément à l'engagement pris par les ministres de réaliser, d'ici à la fin de ce siècle, des progrès concrets qui permettront de mettre en place la ZLEA d'ici à 2005. En outre, on a adopté des mesures de facilitation du commerce. Elles comprennent la publication d'un manuel de réglementation douanière pour l'ensemble de l'Amérique et l'élaboration de propositions sur l'acceptation mutuelle de normes techniques applicables aux produits.

La réunion ministérielle qui aura lieu en mai prochain à Belo Horizonte (Brésil) revêtira une importance capitale pour la poursuite des progrès de la ZLEA. À notre avis, il est indispensable d'établir un calendrier des mesures concrètes à prendre pour atteindre l'objectif de l'an 2000, c'est-à-dire un calendrier de négociation, pour que nous sachions officiellement quelles seront nos données de référence lorsque nous entamerons les négociations et quelles seront les modalités de ces négociations. Cela concernera-t-il tous les trente-quatre pays ? S'agira-t-il d'un sous-groupe ? Du MERCOSUR et de l'ALENA ?

Là encore, la participation du secteur privé est extrêmement importante. Comme nous l'avons constaté dans le cadre du Dialogue transatlantique entre des hommes d'affaires des États-Unis et de l'Union européenne, le secteur privé est le facteur le plus puissant de libéralisation.

Question - À partir de quand l'absence du pouvoir de négocier de façon accélérée les accord commerciaux va-t-elle entraver la poursuite des objectifs des États-Unis concernant la ZLEA ?

M. Eizenstat - Votre question est pertinente. Nous allons nous efforcer assidûment d'obtenir ce pouvoir, et j'espère que nous l'obtiendrons après les prochaines élections législatives. Il n'est cependant pas nécessaire pour ouvrir les négociations sur la ZLEA. N'oublions pas que nous avons entamé et poursuivi les négociations d'Uruguay au milieu des années quatre-vingt sans ce pouvoir de négociation accélérée. Étant donné que notre tâche actuelle, en ce qui concerne la ZLEA, consiste à réunir des données et des recommandations plutôt que de procéder à des échanges officiels de concessions, personne ne devrait utiliser l'absence d'un tel pouvoir comme excuse pour ne pas aller rapidement de l'avant. La possibilité de négocier de façon accélérée devient pertinente à la fin des négociations, quand les autres pays doivent savoir que, lorsqu'ils feront leur dernière offre, le Congrès ne modifiera pas l'accord conclu.

Question - Comment le gouvernement conçoit-il l'interaction de la ZLEA, de l'APEC, du Nouvel Ordre du jour transatlantique et de l'OMC ?

M. Eizenstat - Ils sont tous différents les uns des autres : Les régions intéressées sont différentes ; les pays membres en sont à des stades différents de développement ; nous avons des rapports différents avec chacun d'eux. L'APEC n'est pas un accord de libre-échange, bien que la liberté des échanges soit l'un de ses objectifs. L'ALENA est très intégré, et la ZLEA créerait, dans l'ensemble de l'Amérique, une zone de libre-échange dans laquelle seraient supprimés non seulement les droits de douane, mais tous les obstacles au commerce et aux investissements. Dans la zone transatlantique, nos droits de douane ne sont déjà que de 3% en moyenne, et les investissements croisés des deux côtés de l'Atlantique sont énormes.

Même s'ils sont tous différents, ils poursuivent tous le même objectif : l'ouverture du marché mondial. Le fil conducteur est le même dans chacun d'eux : un régionalisme ouvert et l'intensification de la libéralisation du commerce au sein d'une région donnée et dans le système commercial mondial. Et, dans chacun d'eux, il ne doit y avoir aucun nouvel obstacle susceptible d'inquiéter les États non membres.

L'autre point commun à l'APEC, à la ZLEA et à l'ALENA ainsi qu'au Nouvel Ordre du jour transatlantique est le fait que dans chaque cas nous avons trouvé le moyen d'inclure le secteur privé. Lorsqu'on a envisagé au dout début la notion d'un dialogue commercial transatlantique, l'idée qu'un consensus puisse s'établir entre hommes d'affaires d'Europe et des États-Unis paraissait presque chimérique. Ce qu'il y a de remarquable avec ce dialogue et les autres forums, c'est que lorsqu'on réunit des hommes d'affaires, même s'ils viennent de pays au régime économique différent, ils ont beaucoup d'intérêts en commun. Leurs recommandations ont également de nombreux points communs, ce qui leur donne plus de poids. C'est à mon avis ce qui va se passer avec la ZLEA, avec le Forum commercial des Amériques, avec l'APEC, et c'est déjà ce qui se passe avec le Dialogue transatlantique.

Perspectives économiques
Revues électroniques de l'USIA, volume 1, numéro 16, novembre 1996