Si les dirigeants des États membres de l'APEC ne donnent pas la preuve de leurs qualités d'initiative lorsqu'ils se réuniront en novembre, comme ils ont su le faire en 1993 et en 1994, la crédibilité de leur programme en faveur de la libéralisation des échanges pourrait s'en trouver affectée. C'est en tout cas le point de vue de M. Fred Bergsten, directeur de l'Institut des études économiques commerciales de Washington, qui assuré la présidence du groupe des Sages de l'APEC de 1993 à 1995.

Lors de leur première réunion qui a eu lieu à Seattle en 1993, les dirigeants des États membres de la zone de Coopération économique Asie-Pacifique (APEC) ont décidé de créer une communauté économique et ils ont poussé à la roue, en toute logique, pour que le cycle de négociations commerciales multilatérales d'Uruguay connaisse un dénouement heureux. L'année suivante en Indonésie, ils sont convenus, en adoptant la déclaration de Bogor, d'établir une zone de libre-échange et de supprimer les obstacles aux investissements dans la régionà des dates déterminées, à savoir 2010 en ce qui concerne les pays industriels qui sont à l'origine de 85% des échanges de l'APEC et 2020 pour ce qui est des autres pays. Une telle décision pourrait bien témoigner d'une audace inégalée dans les annales du commerce international, quand on considère que la moitié des acteurs de l'économie mondiale s'engagent à lever tous les obstacles aux échanges qui existent entre eux. De surcroît, l'APEC a toujours plaidé en faveur de la libéralisation du système commercial mondial au nom du « régionalisme ouvert ».

Par ces initiatives aux accents hardis, l'APEC affronte l'avenir avec une conception précise et un objectif clairement défini. La prochaine étape est celle de la mise en application. Lors de leur réunion d'Osaka en 1995, les chefs d'État et de gouvernement ont fait le premier pas dans cette voie en adoptant un programme d'action qui énonce les principes, les questions en jeu et le calendrier selon lequel les engagements politiques de l'APEC se traduiront par des résultats tangibles. Ils se sont notamment engagés à faire démarrer le processus de libéralisation dès janvier 1997.

Les défis que doit relever l'APEC

La prochaine réunion de l'APEC, qui se tiendra à la fin du mois de novembre à Subic (Philippines) posera un jalon d'importance capitale dans l'évolution de ce forum de coopération. L'heure de la vérité sonnera quand on on aura l'occasion de voir, pour la première fois, si les États membres sont capables de joindre le geste à la parole. En prévision de la réunion de Subic, les dirigeants réunis à Osaka ont confié aux ministres et aux autres responsables la tâche de préparer des plans d'action individuelle de nature à guider les divers États intéressés dans la voie du libre-échange d'ici à la double échéance de 2010 et de 2020. Ils les ont également chargés de formuler des plans d'action collective sur la base desquelles les membres de l'APEC pourraient faciliter les échanges et les investissements dans la région. Un des principaux objectifs de la réunion de Subic est l'adoption de ces plans et leur mise en œuvre.

Une autre gageure attend l'APEC, vers la fin de l'année 1996. Peu après la réunion de Subic, la nouvelle Organisation mondiale du commerce (OMC) tiendra sa première conférence ministérielle à Singapour. Son objectif : définir les paramètres généraux du système mondial des échanges à l'aube du XXIe siècle. Ainsi la détermination de l'APEC à continuer de jouer un rôle dirigeant dans le système multilatéral et sa capacité d'exécution de son propre programme régional seront-elles mises presque immédiatement à l'épreuve.

Les résultats obtenus jusqu'ici

Sous la houlette des Philippines, les membres de l'APEC auront consacré une bonne part de l'année 1996 à la préparation de leurs plans d'action individuelle et collective. Les tâches sont complexes, sur le plan tant intellectuel que politique. Elles sont nécessairement laborieuses et grosses mangeuses de temps. On ne peut tout de même pas s'attendre que des programmes détaillés de libéralisation voient le jour en un an.

Il faut toutefois avouer que les résultats, à ce jour, sont décevants. Comme les États-Unis et le Japon, les deux puissances économiques principales de l'APEC (et du monde), se préparent à affronter le verdict du peuple lors d'élections nationales, ils accueillent avec froideur toute nouvelle mesure importante de libéralisation. L'Indonésie, à qui l'on doit pourtant dans une grande mesure la déclaration de Bogor en 1994, a adopté dans plusieurs secteurs importants des mesures contraires à l'esprit du libre-échange. Certes, quelques pays, parmi les plus petits, ont pris des mesures constructives. Toutefois, les plans d'action individuelle n'apporteront probablement pas une preuve convaincante de l'évolution de l'APEC dans la voie tracée, et ils pourraient même donner prise à un scepticisme généralisé quant au sérieux de la manœuvre.

Les plans d'action collective ne progressent pas plus rapidement. On observera un mieux en ce qui concerne l'harmonisation et la modernisation des méthodes douanières dans l'ensemble de la région. Certains États membres de l'APEC pourraient adopter le principe d'un « visa d'affaires » à même d'accéler les démarches associées aux déplacements d'ordre commercial. En outre, l'élaboration d'accords de reconnaissance mutuelle destinés à atténuer les effets défavorables de la disparité des normes techniques nationales relatives aux produits en est à ses premiers balbutiements. Pour autant, les progrès tangibles se mesurent à la portion congrue.

Ajoutons à cela que l'APEC n'est pas encore prête à donner le ton lors de la réunion ministérielle de l'OMC, qui se tiendra à Singapour. Ses ministres du commerce se sont bien réunis en juillet, mais ils se sont cantonnés dans de vagues généralisations. L'Union européenne -et elle n'est pas la seule- continue de demander si l'APEC va effectivement donner corps à ses intentions.

Le risque d'échec à Subic, on le voit, est réel. Au point où nous en sommes, les États membres n'auront pas grand-chose à mettre en application quand arrivera janvier 1997. Comme on l'a vu, les résultats de la réunion d'Osaka relevaient essentiellement de questions de procédure ; l'intention qui avait été exprimée de verser des « acomptes » sur la libéralisation tangible, en complément du programme d'action, n'a pas vraiment donné de suite. Une seconde année d'inaction plongera certainement dans le doute tant les États membres que le reste du monde.

Les prochaines mesures à prendre

Il faut se rendre à l'évidence : pour porter remède à cette situation, les chefs d'État et de gouvernement doivent donner la preuve de leur esprit d'iniative, comme ils l'ont fait à Seattle et à Bogor. Ils doivent dépasser la gamme limitée d'options que leur proposeront les ministres et autres responsables, ce qu'ils ont su faire à deux reprises, afin de donner une impulsion nouvelle au processus de l'APEC et en restaurer la crédibilité.

Plusieurs initiatives ont été proposées en ce sens. Ainsi les membres de l'Association des nations de l'Asie du Sud-Est (ANASE) pourraient-ils galvaniser la libéralisation de l'APEC en étendant à tous les pays qui en sont membres le droit au commerce sans entraves d'ici à l'an 2003, ce qui reviendrait à prolonger les ramifications d'un accord de libre-échange qu'ils ont déjà négocié à l'échelon sous-régional. Les Philippines et l'Indonésie ont déjà bien progressé sur ce terrain, et elles devraient pouvoir convaincre leurs partenaires de les soutenir en ce sens compte tenu du désir de l'ANASE de conserver sa place prépondérante au sein de l'APEC. Il n'en faudrait pas plus pour presser les flancs des pays industriels de l'APEC et les inciter à honorer leur engagement en faveur de la libéralisation.

Par ailleurs, l'APEC pourrait adopter un accord relatif aux techniques de l'information visant à supprimer, d'ici à l'an 2000, tous les droits de douane applicables aux marchandises de ce secteur de grande importance, des semi-conducteurs aux produits électroniques de consommation en passant par le matériel informatique et les logiciels. C'est d'ailleurs le principal objectif commercial que vise le gouvernement Clinton en 1996 et en faveur duquel il a fait jouer au maximum l'autorité qu'il détient du Congrès. Un tel accord se révélerait particulièrement payant pour tous les membres de l'APEC, dont la plupart exportent ce genre de produits, et tous gagneraient à comprimer les coûts de ces éléments d'importance capitale dans leur économie.

Comme aucun accord sur les techniques de l'information ne saurait vraiment aboutir sans la participation de l'Union européenne et d'un petit nombre de pays qui n'en sont pas membres, l'APEC doit en subordonner l'adoption à leur participation pleine et entière. L'APEC pourrait arrêter une stratégie en ce sens à Subic et la soumettre à l'OMC lors de la réunion de Singapour, ce qui indiquerait simultanément sa double volonté de procéder immédiatement à la libéralisation tangible d'un secteur de taille et de mondialiser ses initiatives.

Sa crédibilité une fois établie par le canal d'une proposition aussi concrète que celle-là, l'APEC pourrait étendre le défi à toute la communauté du commerce mondial en invitant l'OMC à suivre ses brisées et à réaliser le libre-échange d'ici à 2010 et à 2020. Plus de 69% des échanges internationaux se font déjà en franchise, totale ou partielle, en vertu d'accords régionaux relevant notamment de l'Union européenne, de l'ALENA, de l'ANASE, de la Zone de libre-échange des Amériques et de l'APEC. Cet argument constitue une aubaine pour ceux qui veulent mondialiser sans plus tarder le libre-échange de façon à tuer dans l'œuf les disparités qui ne manqueront pas de se faire jour au fur et à mesure de l'application des accords régionaux et d'atténuer le risque de conflit entre eux. De même, l'APEC pourrait proposer la mise en route prochaine d'une nouvelle négociation de grande envergure de l'OMC dans le souci de promouvoir cet ultime objectif. Le président Clinton pourrait signaler clairement que les États-Unis sont prêts à jouer de nouveau un rôle dirigeant dans ce domaine, en annonçant son intention d'obtenir la prorogation par le Congrès de la loi relative à la ratification rapide des accords commerciaux.

La conjugaison de ces propositions relatives au libre-échange et de la conclusion d'un accord sur les techniques de l'information aurait un effet spectaculaire tant sur l'APEC que sur l'OMC. L'APEC manifesterait ainsi haut et clair sa fidélité au « régionalisme ouvert » tout en affirmant son rôle prépondérant dans le système commercial mondial. Chose plus importante encore, voilà qui ferait taire une fois pour toutes les sceptiques peu convaincus de sa disposition à agir de façon décisive et à se fixer des objectifs ambitieux.

Bien évidemment, le programme de l'APEC dépasse le cadre de la libéralisation des échanges et des investissements. Il se propose aussi de faciliter le commerce. Il recherche l'élargissement de la coopération économique entre ses membres dans l'idée de construire une véritable communauté régionale. Neuf conférences ministérielles ont déjà eu lieu depuis le début de l'année et ont examiné un large éventail de thèmes. Neuf autres sont prévues pour 1997.

Par ses audacieuses initiatives en faveur de la libéralisation, l'APEC a forcé l'admiration de ses membres et du reste du monde. La réunion de Subic sera inévitablement jugée en fonction du degré auquel l'APEC sera capable de soutenir et d'accélerer l'élan acquis. Les initiatives proposées sont assurément à la portée de ses États membres. Leur adoption consacrerait l'APEC comme rempart permanent de la coopération régionale et force décisive pour la prospérité et la stabilité mondiales.

Perspectives économiques
Revues électroniques de l'USIA, volume 1, numéro 16, novembre 1996