El Proyecto para la Eficacia de la Ayuda en Africa ha reunido centros de investigación de siete de los principales países donantes con otros centros similares en siete países de Africa al sur del Sahara para estudiar la eficacia de la ayuda exterior. El proyecto, coordinado por el Consejo de Desarrollo en el Extranjero, organización de investigación de política internacional sin fines de lucro con sede en Washington, emitirá un informe final en septiembre de 1996.

Según van de Walle, una de las principales conclusiones a que se ha llegado en el proyecto es que la ineficacia de la ayuda en Africa se debe a que los gobiernos beneficiarios no han integrado la ayuda en sus propias estrategias de desarrollo. Los gobiernos donantes y las organizaciones no gubernamentales deben reconocer que la asistencia sólo tendrá un efecto duradero si puede ayudar a los gobiernos beneficiarios a establecer los medios técnicos e institucionales que les permitan llevar a cabo los proyectos una vez que los donantes se han ido. Van de Walle es profesor adjunto de ciencias políticas de Michigan State University.

La región de Africa al sur del Sahara ha recibido un volumen sin precedentes de ayuda exterior en los últimos años, pero seguramente necesitar asistencia durante algún tiempo, ya que, en su mayor parte, permanece sumida en una situación de crisis económicas y subdesarrollo.

Debido, por un lado, a las desastrosas políticas del pasado y por otro, a que se trata, generalmente, de economías pequeñas atrapadas en su propia pobreza, la mayoría de los países africanos no son capaces de atender a todas sus necesidades de desarrollo con sus propios recursos. Con la única excepción de Sudáfrica y el notable caso de Botswana, los países africanos no podrán atraer cantidades significativas de capital privado en el futuro próximo. La ayuda exterior sigue siendo necesaria para que puedan salir de la pobreza.

El Efecto de la Ayuda

Los bien conocidos fracasos de la asistencia exterior en Africa no deben hacernos olvidar que la ayuda ha sido responsable de muchas de las importantes realizaciones del continente en las últimas décadas: Se han construido carreteras y puentes, edificado escuelas y universidades, establecido bancos centrales, y centenares de millares de africanos han recibido formación científica y técnica.

En el sector de la salud, a la ayuda se debe, en gran parte, la erradicación de enfermedades endémicas, tales como la viruela, y el descenso radical de la incidencia de otras enfermedades. La ayuda ha sido un factor decisivo del espectacular descenso de la fecundidad en Kenya, y está financiando la lucha contra el SIDA. La ayuda ha contribuido a financiar el establecimiento de nuevas instituciones de salud, la formación de personal, y la organización de campañas de concientización pública.

En el sector agrícola, la ayuda ha desempeñado una función primordial en la promoción de la seguridad alimentaria. Pese a las recientes hambrunas en los países del Cuerno de Africa desgarrados por la guerra, que han acaparado la atención de la prensa, la ayuda ha sido un factor fundamental en el establecimiento de una seguridad alimentaria sólida en la mayor parte del resto del continente.

No obstante, gran parte de la ayuda ha sido ineficaz. La conclusión más importante a que hemos llegado en el Proyecto es que la capacidad del gobierno receptor de integrar la ayuda que recibe en su propia estrategia de desarrollo es fundamental para el éxito de la ayuda. Los donantes nunca pueden compensar completamente la ausencia de un gobierno eficaz donde exista un proceso adecuado de planificación y elaboración de presupuesto. La mayoría de los problemas continuos de la ayuda en Africa tienen su origen en la debilidad de estas funciones gubernamentales.

Dificultades de Administraci&ón de la Ayuda

Varios factores han afectado la capacidad de los gobiernos de administrar debidamente los recursos de la ayuda:

• Los medios extremadamente inadecuados de muchas instituciones públicas africanas son responsables de la mayoría de las dificultades experimentadas durante el ciclo del proyecto de un programa de ayuda. Pese a haber mejorado el nivel de educación y capacitación en los servicios civiles, la capacidad de los organismos públicos de poner en práctica los proyectos de la ayuda sigue siendo limitada. Esta capacidad varía enormemente de un país a potro, pero, en general, la mayoría de las organizaciones públicas africanas no están en condiciones de realizar más que tareas administrativas sencillas. Por lo general, tienen una capacidad analítica limitada para diseñar o evaluar críticamente las actividades de la ayuda. Como resultado, los proyectos de ayuda que no requieren procedimientos complicados y supervisión administrativa intensiva pondrán menos presión sobre la limitada capacidad administrativa del gobierno y, por tanto, tendrán más probabilidades de salir adelante. De igual modo, la actividad de la ayuda tendrá más probabilidades de éxito cuando persiga unos pocos objetivos bien definidos, que sean fácilmente asimilables por los funcionarios del gobierno y disfruten del apoyo de las autoridades superiores.

• La prolongada crisis económica de muchos países africanos ha tenido un efecto devastador sobre la capacidad del gobierno y, por ende, sobre la eficacia de la ayuda. La crisis económica induce a los gobiernos a reducir varios gastos ordinarios y, a la larga, menoscaba la eficacia gubernamental. Por ejemplo, en algunos países, los sueldos de los empleados del gobierno han quedado reducidos a una fracción de lo que eran hace 25 años debido a una combinación de la alta inflación sostenida y las dificultades fiscales casi permanentes de los gobiernos. Con estos sueldos, los cambio de personal son extremadamente numerosos, sobre todo de personal calificado, mientras que la corrupción, el pluriempleo y la ausencia del lugar de trabajo son cosa de rigor.

  Además, la prolongación de la crisis a lo largo de los años institucionaliza un tipo de administración de crisis en que la cuidadosa elaboración de presupuestos y la planificación del desarrollo a largo plazo se sustituyen por remedios temporales para salir del paso, continuas negociaciones con acreedores externos y la creciente politización de la asignación de los ingresos. Con el tiempo, las prácticas prudentes de administración se erosionan y aumenta la corrupción pública. Los continuos gastos excesivos de mantenimiento y otros gastos ordinarios acaban por impedir el eficaz funcionamiento de los organismos públicos.

• Ciertas prácticas de los donantes han contribuido a debilitar la capacidad del gobierno de administrar el desarrollo. La proliferación de donantes y proyectos sobrecarga la capacidad actual del gobierno. Los países objeto de nuestro estudio, Botswana, Burkina Faso, Ghana, Kenya, Senegal, Tanzania y Zambia, trabajaron, por regla general, con un número de donantes oficiales que oscila entre 35 y 45, en más de 600 proyectos de distrito. Estas cifras ni siquiera incluyen la ayuda de las organizaciones no gubernamentales que, a menudo, está fragmentada en docenas de pequeñas organizaciones. En Burkina Faso, se habían registrado oficialmente con el gobierno 181 organizaciones no gubernamentales. Aunque los donantes han mejorado la coordinación informal a nivel de país, en lo que se refiere a la consolidación o armonización de los procedimientos de contabilidad, adquisición, o evaluación es poco lo que se ha progresado.

Apremiados por la necesidad de obtener resultados rápidos, los organismos donantes han buscado a menudo opciones a la prolija y penosa tarea de establecer la capacidad administrativa de los gobiernos centrales. Por ejemplo, han ejercido el control sobre la identificación, el diseño y la evaluación de los proyectos. Muchos proyectos de ayuda se conciben sin aportación local o con una aportación local mínima. Los donantes han llevado a los proyectos expertos que han estado expatriados por muchos años en vez de recurrir a expertos locales. Como resultado, ahora hay entre 40.000 y 80.000 expertos extranjeros en Africa, y su sueldo es a menudo equivalente a los de varios centenares de empleados del gobierno. Todavía más pernicioso es el hecho de que los donantes, con demasiada frecuencia, han tratado de dejar por un lado enteramente a las instituciones del gobierno central, primero al establecer estructuras autónomas para los proyectos, en los años setenta y ochenta, cada vez más ahora al recurrir a la sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales para poner en práctica los proyectos.

Estas prácticas de los donantes socavan la capacidad de desarrollo porque, con frecuencia, las instituciones gubernamentales quedan al margen del proceso de la ayuda. Por ejemplo, en Senegal, sólo el 54 por ciento de todos los proyectos del Programa de Inversiones Públicas, financiado principalmente por donantes, han sido evaluados oficialmente por el gobierno. De esta manera, los funcionarios del gobierno pierden valiosas oportunidades de ganar experiencia en el diseño y la evaluación de proyectos. Aun más grave es el hecho de que esas prácticas socavan el sentido de "propiedad" del gobierno por los proyectos y restan el interés en establecer un compromiso financiero a largo plazo con un proyecto. En Botswana, donde la ayuda funciona con gran eficacia, el gobierno insistió en integrar toda la ayuda en su propia planificación y presupuesto, e incluso estaba dispuesto a no aceptar la que no encajase en sus prioridades de desarrollo. La mayoría de los gobiernos africanos creen que ese es un lujo que no se pueden permitir.

La plétora de organizaciones que intervienen en actividades de ayuda desafía la capacidad de coordinación del gobierno. En Tanzania, sólo en el sector de salud, los donantes oficiales están financiando en este momento no menos de 15 proyectos autónomos fuera del control del Ministerio de Salud. A menudo, estas estructuras independientes son más eficaces que el gobierno en la obtención de resultados a corto plazo; pueden ser más baratas, más próximas a la población y menos burocráticas. Pero dejar de lado el gobierno central conduce a resultados previsibles a largo plazo: los proyectos tienen menos probabilidad de ser mantenidos cuando termina el apoyo del donante; la política se aplica de manera fragmentaria y al azar, y las instituciones gubernamentales, desprovistas de recursos, sufren disminución de experiencia y medios de actuar. Las organizaciones no gubernamentales pueden prestar servicios de una manera extremadamente eficaz en función del costo, pero no pueden sustituir al gobierno central en una amplia gama de servicios públicos.

Reformas para Mejorar la Eficacia de la Ayuda

Varias medidas podrían mejorar la capacidad de los gobiernos de administrar de manera eficaz sus recursos de ayuda.

Primero, los donantes deben dejar de enviar al gobierno central. La creencia generalizada de los economistas del mercado libre y las organizaciones no gubernamentales de que el gobierno es el problema y no parte de la solución, se ha convertido en realidad. De hecho, lejos de socavar al sector privado, un gobierno limitado, pero eficaz, favorece el desarrollo de una sociedad civil vibrante y un sólido sector comercial. Es la mejor manera de promover tanto el crecimiento económico como el alivio de la pobreza. Los donantes deben prestar más atención y recursos al establecimiento de la capacidad de los gobiernos africanos de administrar la ayuda eficazmente, incluso al mismo tiempo que alientan al gobierno central a mantenerse al margen de las funciones no esenciales.

Hacer esto requiere un mayor apoyo a los departamentos gubernamentales encargados de política, planificación y evaluación, así como a las actividades presupuestarias centrales. Tal vez más importante aun, requiere un mayor respeto a la integridad de los procesos gubernamentales de elaboración de presupuestos y planificación de la inversión durante el ciclo de ayuda. Con la asistencia del Banco Mundial, muchos países elaboran ahora programas de inversión pública de tres años y estrategias sectoriales de inversión que dan mayor coherencia a la labor del gobierno en pro del desarrollo. Los donantes deberían asegurar que las actividades de ayuda estén explícitamente integradas en estos procesos a fin de que las repercusiones a largo plazo que la ayuda tendrá sobre los gastos ordinarios se puedan prever formalmente.

Segundo, los donantes deben dar preferencia a los gobiernos receptores que han demostrado su compromiso a mejorar la administración de la ayuda. Se debe continuar e intensificar los esfuerzos actuales para promover asignaciones en base de los resultados de la ayuda. Los donantes debieran ofrecer a los gobiernos incentivos claramente definidos a fin de que mejoren su capacidad de administrar los recursos de la ayuda. En los países donde los resultados sean deficientes, la ayuda debería reorientarse al sector no gubernamental a fin de atender las necesidades básicas y las inversiones en capital humano.

En este contexto, los donantes deben permitirle al gobierno desempeñar una función más importante en el diseño, la gestión y la evaluación de las actividades de la ayuda. En vez de "promocionar" la ayuda y buscar resultados a corto plazo, los donantes deben ayudar a los gobiernos a formular sus propias preferencias y actuar en consecuencia, incluso si esto supone niveles de ayuda más bajos a corto plazo. Alentar la descentralización y privatización del gobierno y el desarrollo de la sociedad civil son objetivos apropiados y deseables, pero no se deben considerar como sustitutos de las instituciones gubernamentales centrales.

Tercero, se debe apoyar la labor de estabilización y ajuste económicos del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. La estabilidad macroeconómica es un requisito previo al uso eficaz de los recursos públicos, incluso la ayuda. El progreso en cuestiones tales como la reducción de la pobreza y el bienestar de la infancia no se mantendrá donde no exista un crecimiento continuo y finanzas públicas saludables. Por tanto, no hay opción a las reformas, a veces penosas, propugnadas por las instituciones financieras internacionales. Al mismo tiempo, se debe prestar más atención a mejorar los medios estatales en los países que están en proceso de reformas económicas, a fin de que dichas reformas no resulten erosionadas por crisis fiscales. Los donantes pueden y deben comenzar a mejorar partes claves del servicio civil de los países receptores, inmediatamente, sobre todo las relativas a formulación de política económica.

Cuarto, es preciso dar una nueva orientación a la labor de coordinación de los donantes. Grupos tales como el Comité de Asistencia para el Desarrollo, el Programa Especial para Africa y la Coalición Mundial para Africa son foros útiles para que los donantes dialoguen y armonicen sus políticas y procedimientos, y deben reforzarse. A nivel de país, sin embargo, el gobierno receptor debe ocuparse de coordinar todas las actividades de ayuda, y los foros dirigidos por los donantes tienen que disminuirse gradualmente.

No obstante, los donantes pueden emprender una serie de medidas a nivel de país para facilitar la labor gubernamental de coordinación. Por ejemplo, deberían considerar especializarse en aspectos de sectores y subsectores en los que tienen una ventaja comparativa. La disminución resultante del número de donantes en una zona determinada facilitará la coordinación gubernamental y, por ende, aumentará su eficacia.