Aunque existe un consenso entre los expertos acerca de los tipos de políticas y condiciones que son necesarias para fomentar el desarrollo, hay mucho menos acuerdo con respecto a la función que la ayuda exterior puede desempeñar en ese proceso, dice Cindy Williams funcionaria de la Oficina Congresional del Presupuesto (CBO), una agencia de investigaciones del Congreso de Estados Unidos.

Las políticas económicas y comerciales que un país sigue y la calidad de su gobierno y de sus instituciones, son decisivas para el desarrollo, dice Williams. La ayuda exterior puede ayudar a los países que adoptan las políticas correctas, pero puede perjudicar a los que siguen políticas poco acertadas.

Este artículo incluye algunas de las declaraciones de Cindy Williams en torno a la función de la ayuda exterior en el desarrollo económico, pronunciadas en mayo de 1996 ante la Subcomisión de Asuntos Africanos de la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado de Estados Unidos.

En los últimos 30 años, los expertos han reconocido que el proceso de desarrollo es complejo y depende de muchos factores. La Oficina Congresional del Presupuesto ha estudiado este proceso en un esfuerzo para responder a dos interrogantes: ¿Cuáles son las principales condiciones que promueven el desarrollo económico y social? y ¿Cuál es la función de la ayuda exterior en el desarrollo? De estas dos preguntas, la segunda es la más difícil de contestar. Existe un consenso considerable sobre las condiciones que fomentan el desarrollo, pero hay muchos menos acuerdo sobre la función que desempeña la ayuda exterior en ese proceso de crecimiento.

Temas del Desarrollo

¿Qué se quiere decir con la palabra desarrollo? La CBO utiliza una acepción amplia de la palabra. Para nosotros, el desarrollo abarca una tendencia de crecimiento de largo plazo en el producto nacional bruto per cápita, nivel educativos más altos, mejoras en las condiciones de salud, crecimiento demográfico lento o moderado, ordenación sostenible de los recursos naturales y del medio ambiente, y seguridad alimentaria.

La literatura sobre el desarrollo tiende a destacar cuatro temas amplios:

• Las políticas económicas y comerciales que un país sigue son, a menudo, un factor determinante en el curso de su desarrollo.

• La calidad del gobierno y de las instituciones de un país tiene una influencia considerable en el desarrollo.

• Cuando los países tienen un buen gobierno y adoptan políticas económicas orientadas al mercado, la ayuda exterior puede hacer una contribución modesta al desarrollo.

• Existe una correspondencia entre el crecimiento económico y las mejoras al bienestar humano.

Políticas Económicas y Comerciales

Los expertos convienen, por lo general, en que las políticas económicas de un país desempeñan una función sumamente importante en su desarrollo. El crecimiento de una economía depende, a la larga, del crecimiento de su capital humano y físico, y del crecimiento de la productividad de su capital social. El crecimiento de la población de un país y de sus destrezas determinan grandemente el crecimiento del capital humano del mismo; mientras que la tasa de ahorros netos de un país determina su capital físico. Las políticas monetarias no inflacionarias y los déficits presupuestarios bajos proporcionan un ambiente favorable para el ahorro y la acumulación de capital, en tanto que los grandes déficits, la inflación alta y la resultante inestabilidad financiera operan en su contra. No existe una comprensión clara de los factores que determinan la productividad, pero otros aspectos de la política económica pueden afectar la capacidad de una economía de desplegar sus recursos de manera productiva. Por ejemplo, la regulación suele interferir con los precios del mercado, los que son una señal para los incentivos de consumo, inversión y producción. Dicha interferencia a menudo reduce la eficiencia económica y la capacidad de una economía de reasignar recursos en el momento de responder a trastornos. Las políticas que crean incertidumbre o que de otra manera perjudican los incentivos para el ahorro y la inversión, y la acumulación de capital físico y humano, inhiben el desarrollo y el crecimiento económico.

Según lo indican los economistas del desarrollo, las políticas fiscales sin control han sido la mayor causa de los problemas económicos de muchos países en desarrollo. En la mayoría de los casos, un sector público poco disciplinado ha sido el responsable de desviar los recursos de la economía del sector privado. Los grandes déficits gubernamentales en muchos países en desarrollo se deben a los cuantiosos desembolsos del gobierno para nóminas, industrias ineficazmente administradas por el Estado y varios programas de subsidios a la población en general, a sectores económicos específicos o a las industrias en particular. Una mayor oferta monetaria con más frecuencia ha financiado los resultantes déficits gubernamentales, pero al hacerlo, ha conducido a la inflación, lo que en el caso de un país con un tipo de cambio fijo, resulta en la disminución de la competitividad de sus productos en el mercado internacional. Los inversionistas extranjeros pueden mostrarse renuentes a efectuar préstamos a una economía como la descrita y quizás se agoten las reservas de divisas necesarias para mantener un tipo de cambio fijo.

Aparte de las políticas fiscales y monetarias poco acertadas, hay otras maneras en las que el gobierno puede inhibir el funcionamiento de los mercados privados. El control de precios, el otorgamiento de monopolios exclusivos y el subsidio del Estado a ciertos productores son maneras en las que los gobiernos han desperdiciado sus recursos al hacer caso omiso de la manera en que el mercado funciona. La imposición de controles a los tasas de interés y las corrientes de capital, y el racionamiento de las divisas, se hacen necesarios cuando un gobierno trata de aislar su economía nacional de las poderosas fuerzas de mercado de la economía mundial.

De particular trascendencia para el desarrollo lo son la apertura de la economía del país y su integración a la economía y el sistema comercial mundial. La disciplina de los precios del mercado mundial hace más difícil mantener políticas nacionales que produzcan desajustes y que puedan causar la desviación de los recursos de la economía del país hacia usos ineficientes y excesivos. Hay bastantes pruebas que indican que mientras más reduce un país las barreras arancelarias y no arancelarias, y adopta de manera general una política económica orientada hacia el exterior, mayores son las probabilidades de que experimente un crecimiento económico sostenido y mejoras en el bienestar social. Por otra parte, y como se mencionó anteriormente, los déficits fiscales no controlados pueden intensificar los desajustes en el comercio exterior cuando éstos contribuyen a la sobrevaloración de los tipos de cambio.

Una política económica prudente puede reducir la susceptibilidad de un país en desarrollo a los trastornos externos y a aumentar su flexibilidad cuando éstos se producen. Los productos básicos han dominado la economía de algunas economías en desarrollo, y su crecimiento ha sido histórica y particularmente vulnerable a los cambios en la economía mundial. Los expertos en cuestiones de desarrollo convienen, por lo general, en que los países en desarrollo con una firme disciplina fiscal están mejor preparados para tolerar las oscilaciones de los precios de los recursos energéticos y los productos básicos, y una recesión internacional. Una manera en la que los países pueden evitar estos riesgos es mediante la inversión en capital humano y físico que se sume a los recursos de la economía. Además, las políticas orientadas al mercado contribuyen a una economía flexible capaz de adaptarse mejor a los trastornos externos que una economía de planificación centralizada o un sistema de precios tan distorsionado que no pueda proporcionar los precios apropiados.

Sistema de Gobierno y el Desarrollo

Una segunda cuestión importante es que la manera en la que un país es gobernado puede afectar la tasa de su desarrollo. Hay tres características claves: Los países que disfrutan de un alto grado de estabilidad política y orden social tienen más probabilidad de desarrollo que los que han experimentado inestabilidad; mientras menos corrupto sea el gobierno de un país en desarrollo, mayor probabilidad tiene de alcanzar un desarrollo a largo plazo; y el desarrollo satisfactorio de un país suele depender de instituciones gubernamentales que funcionen para apoyar una economía en crecimiento.

La estabilidad política: La inestabilidad política puede impedir la realización de actividades productivas al aumentar el riesgo económico para los posibles inversionistas. Los países con sistemas políticos estables son más capaces de desarrollarse.

Funcionarios de gobierno interesados: Puede ocurrir que se adopte políticas que perjudican la economía sencillamente porque éstas benefician a los funcionarios de gobierno, y a otros con poder política y económico. Cuando los gobiernos exigen permisos, licencias y cuotas que crean monopolios privados en toda la economía, en realidad causan la disminución del rendimiento económico y el alza de los precios. Los gobiernos también pueden contribuir al despilfarro mediante la contratación sin licitación que favorece a los que tienen buenas conexiones políticas. Los gobiernos quizás cobren abiertamente por un monopolio o por los privilegios de contratación que otorgan. Por otra parte, puede que los funcionarios de gobierno acepten sobornos o pagos, o bien se dediquen a malversar fondos públicos. En estos casos, el recurso que el trabajo de los empleados del gobierno representa no hace ninguna contribución a la capacidad productiva de la economía, sino que por el contrario hasta crea deficiencias en otra parte de la economía.

Instituciones gubernamentales: Algunos expertos sostienen que las instituciones gubernamentales que apoyan la actividad económica son importantes para el desarrollo. Por ejemplo, un poder judicial independiente puede proteger los derechos de propiedad, hacer valer contratos y mantener el imperio de la ley. Dicho poder judicial hace que el sistema económico sea menos arbitrario y reduce los riesgos económicos de inversión en actividades productivas. En los casos en los que estas condiciones no existen, los posibles empresarios pueden no entusiasmarse con la idea de abrir un negocio o de ampliar los negocios ya existentes.

Otras instituciones que parecen ser importantes para el crecimiento económico son un banco central que regule la oferta monetaria, y un ministerio de hacienda que supervise las finanzas y las inversiones nacionales. El desarrollo se beneficia cuando un país en desarrollo tiene las instituciones y las leyes que hacen posible la recaudación eficaz de impuestos que proporciona los ingresos para obras públicas tales como puertos, carreteras y sistemas de comunicaciones, así como para la inversión en capital humano.

Función de la Ayuda Exterior en el Desarrollo

Cuando el gobierno de un país en desarrollo ejerce una influencia positiva sobre el desarrollo y adopta políticas económicas que favorecen el crecimiento, la ayuda exterior puede contribuir al desarrollo. La ayuda exterior con frecuencia lo ha hecho al proporcionar una fuente adicional de capital que puede utilizarse para inversiones en la infraestructura, la industria, los servicios de salud, la educación y otros. Además, las diversas formas de cooperación técnica, tales como la investigación y los servicios de extensión agrícola, han ayudado a transferir métodos más eficientes de producción a los países en desarrollo. Los donantes también han proporcionado ayuda técnica que ha contribuido a la reforma de la política económica y a un mejor gobierno.

Aun en el caso de países que todavía no tienen todos los atributos gubernamentales y económicos que apoyen el desarrollo, la ayuda ha sido frecuentemente utilizada para incentivar reformas de política y aliviar la transición a una economía orientada al mercado. Los donantes a menudo condicionan su otorgamiento de la ayuda a la ejecución de estas reformas. La ayuda también puede ayudar a suavizar el efecto adverso de los ajustes de política sobre la población. Sin embargo, sin reformas, la ayuda puede reforzar políticas que no contribuyen al desarrollo.

Una razón que explica por qué son poco concluyentes las pruebas del significado de la ayuda exterior es que los países no proporcionan ayuda exterior únicamente para el desarrollo. Se puede proporcionar ayuda para aliviar los efectos de un desastre natural, para proteger los intereses políticos y estratégicos del país donante o para aumentar las exportaciones del país donante. La ayuda exterior puede no resultar muy útil para estimular el crecimiento económico cuando el donante organiza su programa con otros objetivos en mente. Por ejemplo, cuando se le proporciona ayuda a un aliado para adelantar objetivos estratégicos, la ayuda puede hasta tener el efecto de reforzar opciones económicas poco acertadas. Algunas veces otras políticas económicas o comerciales socavan los objetivos del programa de ayuda exterior de un país.

Crecimiento Económico y Bienestar Humano

Algunos expertos sostienen que el crecimiento económico es en gran medida el componente esencial del desarrollo. Puede proporcionar los recursos para un alto nivel de inversión y crecimiento. Los países más ricos son más capaces de alimentar su población, ya sea mediante la producción nacional o por medio de la compra de los productos alimenticios en el mercado internacional. Las economías en crecimiento también tienden a generar la demanda de una fuerza laboral más preparada y mejores servicios de cuidado de la salud. El crecimiento económico proporciona los recursos y la capacidad técnica para reducir el crecimiento de la población.

No obstante, es importante reconocer también que las mejoras en la educación, la salud y la nutrición pueden fomentar una mayor actividad económica. Una población mejor preparada no sólo contribuye a la economía al ser más productiva, sino que tiene más conocimientos sobre los beneficios que proporcionan la buena salud, la práctica segura de la medicina y el espaciamiento de los nacimientos. De la misma manera, las personas que disfrutan de una mejor salud son más productivas en su trabajo y están más dispuestas a estudiar.

Conclusión

Muchos países en desarrollo y países donantes de ayuda exterior se encuentran ante un dilema. Algunos países en desarrollo, en sentido figurado, si no real, se están comiendo su trigo de siembra. Es poco probable que los que no pueden alimentar a su población puedan ahorrar lo suficiente para comenzar el proceso de crecimiento económico. La ayuda exterior puede hacer posible que la economía de un país llegue al punto en que no tenga que comerse su trigo de siembra. Sin embargo, como señala el Informe del Banco Mundial sobre el Desarrollo Internacional, emitido en 1990, la mayor parte de la ayuda que se proporciona a los países más pobres no alcanza siquiera para eso, simplemente ayuda a las economías a alcanzar un nivel de subsistencia de consumo. Y, aún cuando se llega a ese punto, no existe garantía de que los beneficiarios de la ayuda exterior adoptarán medidas económicas y de política que favorezcan el crecimiento y el desarrollo.

En general, la literatura sobre el desarrollo y sobre la experiencia de muchos países en desarrollo después de la Segunda Guerra Mundial, indica que las fuentes de crecimiento económico, y de mejoras en el bienestar social, radican mayormente dentro del mismo país. La ayuda exterior puede ayudar o perjudicar el proceso de desarrollo si se proporciona a países que adoptan políticas que no son conducentes al crecimiento o si se proporciona por motivos no relacionados al desarrollo. Sin embargo, a medida que avanza la investigación en el campo del desarrollo, es posible que cambien los temas aquí identificados, que se han extraído de un amplio examen de la literatura sobre ese campo.