El nuevo mecanismo de resolución de disputas de la Organización Mundial de Comercio (OMC) ha demostrado ser efectivo y debería ser cada vez más importante, tanto como medio de aplicar los acuerdos comerciales internacionales como de resolver pacíficamente las disputas comerciales, dice Susan G. Esserman, asesora legal de la Oficina de la Representante de Comercio de Estados Unidos (USTR).

El gobierno de Estados Unidos se mantendrá vigilante en la observación de las barreras extranjeras que se oponen a las exportaciones y seguirá echando mano de todas sus leyes comerciales para ocuparse de las prácticas comerciales injustas, dice.

Esta entrevista la efectuó el redactor económico del USIS Warner Rose.

Pregunta: ¿Cuál es la función de la Oficina de la Representante de Comercio de Estados Unidos en cuanto a la formulación de la política comercial?

Esserman: La Oficina de la Representante de Comercio de Estados Unidos es responsable de desarrollar y coordinar la política comercial internacional de Estados Unidos y de encabezar o dirigir las negociaciones comerciales con otros países. La representante de Comercio de Estados Unidos, conocida como la USTR, es un miembro del gabinete presidencial que actúa como principal asesora comercial y portavoz del presidente en asuntos de política comercial.

La USTR coordina la política comercial y la toma de decisiones dentro del gobierno, a través de un comité interagencial que involucra 17 agencias y oficinas federales. Este proceso interagencial se organiza de tal modo que al elaborar la política comercial y al preparar recomendaciones al presidente se tienen en cuenta todas las perspectivas. Las cuestiones comerciales claves las examina también el Consejo Económico Nacional, creado por el presidente Bill Clinton, que es responsable de coordinar los asuntos de política económica internos e internacionales.

Pregunta: ¿Podría usted describir los exámenes regulares de prácticas comerciales injustas en el extranjero, que, por ley, la USTR tiene que realizar?

ESSERMAN: El Congreso ha ordenado llevar a cabo estos exámenes y procedimientos para asegurar que el gobierno de Estados Unidos concentre su atención en las barreras comerciales que ejercen el impacto mayor en las exportaciones estadounidenses.

Estos exámenes proveen un mecanismo adicional mediante el cual las compañías estadounidenses pueden llevar sus preocupaciones comerciales a la atención del gobierno. Y, en concordancia con un sistema abierto y transparente, estos exámenes son un mecanismo para proveerle información al público.

El Informe Nacional sobre Estimados Comerciales, conocido como el Informe NTE y que se publica anualmente a fines de marzo, es un inventario de las barreras extranjeras más importantes que afectan a las exportaciones estadounidenses de bienes y servicios, la inversión extranjera directa y la protección de los derechos de propiedad intelectual. Este informe facilita las negociaciones y brinda una base para la política y las acciones comerciales futuras. El informe se utiliza también para confeccionar las llamadas "lista de vigilancia" y "lista de vigilancia prioritaria" correspondientes a aquellos países cuyas prácticas vigilará la USTR.

Estos informes y exámenes son una manera de organizar nuestros recursos, al ayudar a concentrar la atención en los problemas comerciales y darnos la capacidad de plantearlos a los países extranjeros y tratar de resolverlos amigablemente.

Pregunta: La amenaza de emprender acción conforme a la Sección 301, que es la parte de la ley de comercio estadounidense que le permite a la USTR investigar con decisión las prácticas comerciales injustas en el extranjero, ¿ha sido un instrumento efectivo?

Esserman: Sí. Si consideramos que un caso corresponde a la Sección 301, es porque hemos identificado una violación de un acuerdo comercial o una barrera comercial injusta. Este procedimiento nos ayuda a concentrar la atención de un país extranjero en la necesidad de resolver el problema. Si el problema no se resuelve, se entiende que la cuestión podría llegar a ser un caso de resolución de disputas y podría afectar nuestras relaciones comerciales con el otro país. De modo que es una manera muy efectiva de concentrar la atención en un problema que es necesario atender en beneficio mutuo de ambos países.

La Sección Especial 301, que se concentra en la protección de la propiedad intelectual, ha sido también un mecanismo muy efectivo para atender las barreras extranjeras que se oponen a la protección adecuada de los derechos de propiedad intelectual; estas barreras son a menudo perjudiciales tanto para el país extranjero como para Estados Unidos. Como lo hicimos notar en el Informe sobre la Sección Especial 301 de este año, se ha logrado progreso en Taiwán, Brasil, Portugal, Bulgaria, Rusia, Turquía y muchos otros países.

Pregunta: ¿Cómo colaboran entre sí, en cuestiones de política comercial, la administración Clinton y el Congreso estadounidense?

Esserman: Depende de lo que se trate. El Congreso tiene la responsabilidad, en un sentido general, de redactar las leyes y de tomar medidas arancelarias y sobre ingresos fiscales, pero el presidente tiene la responsabilidad de dirigir los asuntos exteriores, inclusive las negociaciones de acuerdos comerciales. En el curso de la negociación de acuerdos y el trazado de políticas, consultamos con el Congreso de una manera regular.

Las agencias de la rama ejecutiva del gobierno estadounidense son también responsables de dictar reglamentaciones basadas en las leyes que aprueba el Congreso. Un buen ejemplo son las reglamentaciones antidumping y sobre derechos compensatorios que en estos momentos prepara el Departamento de Comercio, las cuales pondrán en práctica los cambios que se necesita introducir en las leyes estadounidenses para que reflejen los compromisos que contrajimos en la Ronda Uruguay.

Pregunta: El proceso de resolución de disputas de la Organización Mundial de Comercio, ¿desempeñará en el futuro una función más amplia?

Esserman: Sí, desempeñará una función cada vez más importante. Es importante recordar que firmamos el acuerdo OMC luego de ocho años de difíciles negociaciones. El acuerdo le ofrece reglas mejoradas al sistema comercial mndial, reglas que les proveen certidumbre a los exportadores, que ayudan a expandir el comercio mundial y que ayudan a incrementar la prosperidad en todo el mundo. Pero las reglas mejoradas tienen que poder aplicarse. Estados Unidos insistió en el acuerdo OMC incluyera un mecanismo efectivo de aplicación de las reglas, y eso es lo que ofrece el mecanismo de resolución de disputas de la OMC.

En la OMC, la parte querellada no puede bloquear o paralizar el mecanismo de resolución de disputas, y ese es un cambio decisivo en relación con el GATT, el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, el antecesor de la OMC. Ofrece la garantía de que cualquier caso que planteemos se resolverá, y que la resolución ocurrirá dentro de un cierto plazo que tiene sentido comercial.

El intervalo entre la constitución de un grupo de resolución de disputas en la OMC y la presentación del informe del mismo grupo generalmente no pasa de nueve meses. Llega a 12 meses si la decisión se apela ante el Cuerpo Apelativo. Además, el plazo para aplicar la decisión es de 15 meses a partir de la fecha de aprobación del informe. Una querella debería, por lo tanto, concluir con la aplicación de la decisión en el término de aproximadamente 30 meses, si se incluye el tiempo que transcurre entre las solicitudes de consulta y la constitución del grupo.

Pregunta: ¿Cuál ha sido la experiencia estadounidense con los procedimientos de resolución de disputas de la OMC?

Esserman: Hemos tenido mucho éxito al usar el mecanismo de resolución de disputas de la OMC. Hemos planteado hasta ahora en la OMC 30 casos como parte querellante; cinco han sido resueltos exitosamente mediante una resolución. Otros están todavía en periodo de consulta. Hemos llevado cuatro casos a los grupos de resolución y hemos ganado todos los cuatro.

Un punto que tiene más importancia es que la resolución de disputas de la OMC no trata sólo de la aplicación de decisiones de los grupos de resolución. Planteamos disputas porque las medidas específicas de gobiernos extranjeros distorsionan u obstaculizan el comercio. Este mecanismo de resolución de disputas es un recurso importante que tienen los países miembros de la OMC para resolver pacíficamente las disputas comerciales. También ha dado resultado de esa manera; llevar el caso ante la OMC o plantear la perspectiva de hacerlo ofrece una base para discutir y resolver problemas. Eso es particularmente importante, porque la resolución mediante negociación entre las partes en disputa maximiza el control que tienen las partes del resultado.

La función del mecanismo de resolución de disputas de la OMC se verá incrementado por la importancia creciente del comercio internacional. Dadas las perspectivas más amplias de que haya disputas de consideración, es muy importante contar con un procedimiento efectivo de resolución de disputas, que aplique las reglas comerciales y estimule el respeto a las reglas del comercio internacional, pero que también aliente la resolución pacífica de las disputas comerciales.

Pregunta: La administración Clinton menciona con frecuencia que en los últimos cuatro años se han firmado más de 200 acuerdos comerciales. ¿No son muchos de ellos acuerdos bilaterales de menor importancia que podrían considerarse en discrepancia con las metas más amplias de la administración de llegar a acuerdos regionales y a la OMC?

Esserman: Estos acuerdos, combinados con una promoción emprendedora de las exportaciones y la aplicación de las leyes comerciales estadounidenses, son todos parte de una estrategia integral. Han sido concebidos principalmente para ocuparse de problemas específicos que entorpecen las exportaciones norteamericanas de bienes y servicios. Estos acuerdos bilaterales están muy de acuerdo con nuestra estrategia general, porque las soluciones bilaterales conducen a menudo a soluciones regionales o multilaterales. Este avance a saltos de la liberalización obra en beneficio tanto de Estados Unidos como de nuestros socios comerciales.

Pregunta: Usted ha trabajado en la Administración de Importaciones del Departamento de Comercio, y ahora lo hace en la USTR. La existencia de agencias separadas y responsabilidades divididas, ¿hace que en ocasiones administrar la ley comercial estadounidense sea más difícil?

Esserman: Aun cuando las diferentes agencias tienen diferentes funciones, todos trabajamos para alcanzar la misma meta de expandir nuestro comercio. La USTR es responsable de desarrollar y coordinar, con todas las agencias del gobierno de Estados Unidos, la política comercial general, de negociar acuerdos que abran los mercados, de aplicar nuestros acuerdos comerciales a través del mecanismo de resolución de disputas de la OMC, y de aplicar la Sección 301 y otras leyes concebidas para ocuparse de las barreras extranjeras y abrir los mercados. Otras agencias desempeñan funciones particulares, como es el caso del Departamento de Comercio. El Congreso le ha dado a Comercio autorización para poner en práctica las leyes antidumping y de derechos compensatorios aprobadas por el Congreso. Esto resulta apropiado porque se trata de leyes complicadas que requieren que las administre una agencia tal como Comercio, que está equipada y dispone de personal para manejar cualquier procedimiento administrativo técnico y legal muy complicado.

Pregunta: ¿No es contradictorio que la USTR procure abrir los mercados extranjeros, mientras que Comercio aplica las leyes antidumping que, según algunos, restringen las importaciones?

Esserman: No. Las metas del presidente y la USTR en cuanto a la apertura de mercados y la meta final de la ley antidumping y de derechos compensatorios están de acuerdo entre sí. Ambas se ocupan de las barreras en los mercados extranjeros, pero lo hacen de modo diferente.

En nuestras negociaciones correspondientes a la Sección 301, nos ocupamos directamente de las barreras a las exportaciones existentes en los mercados extranjeros. Lo que hace la ley antidumping y de derechos compensatorios es ocuparse de los efectos de los mercados extranjeros cerrados, porque el dumping ocurre cuando hay barreras en los mercados extranjeros. Hay muchas clases de barreras extranjeras, tales como los aranceles elevados, ciertas clases de reglamentaciones, normas sanitarias y seguridad que no son razonables, sistemas de distribución cerrados y prácticas anticompetitivas, como los carteles.

Algunas veces son los gobiernos los que crean estas sitauciones. En otros casos, aun cuando no sean necesariamente responsables de estas barreras, no hacen nada para eliminarlas. Esta situación coloca a las firmas de esos países en la envidiable condición de estar protegidas en su propio mercado nacional y, por lo tanto, de poder practicar una política de precios diferente entre un mercado extranjero y otro o, más allá de esto, de vender en el extranjero a precios por debajo del costo.

La ley antidumping de Estados Unidos brinda un remedio en el caso de las importaciones que se determina son objeto de dumping y causan perjuicio a la industria estadounidense. El dumping significa que las firmas extranjeras venden en Estados Unidos a precios inferiores a los de sus propios mercados nacionales o lo hacen por debajo del costo. El fin último de la ley antidumping es eliminar las barreras extranjeras que hacen posible el dumping, o sea la discriminación de precios y las ventas por debajo del costo.

Pregunta: Pero, ¿no contradicen las leyes antidumping la meta de liberalización comercial preconizada por Estados Unidos?

Esserman: Los fundamentos de la ley referente al dumping eran parte de las reglas comerciales del GATT y se los ha mantenido en la OMC. Es muy importante comprender que la ley antidumping estadounidense pone en práctica reglas acordadas multilateralmente dentro del GATT. Eran parte del GATT desde que se lo creó. Estas reglas son parte del equilibrio delicado acordado para asegurar multilateralmente que en la marcha progresiva hacia la liberalización comercial que se llevó a cabo en los 50 años transcurridos desde que se creó el GATT, los intereses de los diferentes países no se perjudiquen indebidamente por culpa de prácticas comerciales extranjeras reconocidas internacionalemente como injustas.

Mucha gente no comprende que la política de precios diferenciales o la capacidad de vender en el extranjero a precios por debajo del costo a menudo las hacen posibles la presencia de barreras en los mercados extranjeros.

Pregunta: ¿De modo que la ley antidumping ha llegado para quedarse?

Esserman: Sí. La ley antidumping de Estados Unidos es parte integral del sistema comercial internacional. El GATT reconoció al dumping, y ahora lo reconoce la OMC. Y es muy importante que estas medidas sigan en vigor. Es muy importante reconocer que, de acuerdo con el GATT y de acuerdo con la ley antidumping estadounidense, para lograr algún tipo de remedio comercial debe probarse una práctica comercial injusta, además del perjuicio causado a una industria norteamericana.