Como directora republicana de tareas legislativas de la Subcomisión de Comercio de la Comisión de Medios y Arbitrios de la Cámara de Representantes de Estados Unidos, Thelma Askey desempeña un papel importante en la preparación de los proyectos de ley sobre comercio y en conseguir su aprobación por la Comisión de Medios y Arbitrios, donde deben originarse la mayor parte de los proyectos relacionados con el comercio.

Askey dice que el Congreso de Estados Unidos, en general, sigue apoyando la liberalización del comercio. Pero la legislación de comercio y los acuerdos comerciales son cada vez más complejos. Dice que asuntos que tradicionalmente no se incluían en las discusiones comerciales, como normas laborales y prácticas ambientales, ahora son cada vez más parte del proceso cuando se consideran acuerdos comerciales y leyes sobre comercio.

Esta entrevista la realizó el redactor de asuntos económicos de USIS Warner Rose.

Pregunta: ¿Quién inicia la legislación comercial en Estados Unidos, el Congreso o el presidente?

Askey: Depende. Muchas de las leyes comerciales se originan en el Congreso teniendo como base los intereses expresados por miembros del congreso, empresas y otros. Obviamente, el presidente, primordialmente a través del Representante Comercial de Estados Unidos, también hace sugerencias. Pero muchos cambios a la ley de comercio, como el fortalecimiento de la Sección 301 para que Estados Unidos pueda actuar enérgicamente contra obstáculos al comercio en el extranjero, vienen de las presiones desde adentro del Congreso mismo.

Otro ejemplo de esto es la "Sección Especial 301" de la ley de protección de la propiedad intelectual, por la cual el Representante Comercial de Estados Unidos puede citar a países que no proporcionen protección aceptable a la propiedad intelectual. Eso realmente provino del Congreso debido a las presiones de la industria para proteger internacionalmente la propiedad intelectual. En Congreso, en una medida considerable, presionó a la administración para que diera una alta prioridad a la propiedad intelectual en las negociaciones y usara toda la influencia que hiciera falta para persuadir a los otros países de que necesitan mejorar sus prácticas.

Los cambios a la ley de comercio también surgen como resultado de negociaciones internacionales, como las que crearon la Organización Mundial de Comercio (OMC). Como resultado de los acuerdos de la OMC, por ejemplo, Estados Unidos tuvo que cambiar sus leyes anti-dumping y de derechos compensatorios --que protegen a las industrias estadounidenses contra importaciones de precios artificialmente bajos-- para que se ajusten a las normas de la OMC. La administración emprendió entonces la iniciativa de reformar las leyes de anti-dumping y derechos compensatorios de una manera general. Lo que hicimos en la legislación fue mucho más de lo que pedía la OMC.

Al final, las leyes que salen del Congreso reflejan las facultades que el Congreso desea extenderle al presidente y la manera en que quiere que el presidente ejerza esas facultades.

Pregunta: ¿Cómo avanza normalmente la legislación comercial?

Askey: En circunstancias normales, se quiere lograr un acuerdo entre la administración y miembros clave del Congreso sobre elementos cruciales de la legislación comercial. Luego se crea tanto consenso bipartidista como sea posible para llevar la legislación a través de la Cámara de Representantes y del Senado.

Este año, sin embargo, habrá bastante conflicto entre la administración y el Congreso en dos asuntos: la renovación anual de la condición comercial de Nación Más Favorecida, o NMF, a China --que en realidad es una condición comercial semejante a la de la mayoría de los otros socios comerciales de Estados Unidos, y la facultad negociadora de acuerdos comerciales de la vía rápida para el presidente. Aunque este año el Congreso podría estar menos inclinado a cooperar con el presidente en algunas cuestiones controversiales, la mayoría de los miembros querrán esperar hasta el que el presidente determine el programa de política exterior en esto. Eso es particularmente cierto con algo tan importante como la condición de la NMF para China, porque las relaciones con China tienen implicaciones que van mucho más allá de las cuestiones comerciales.

La otra pieza de legislación importante es el proyecto sobre Africa, que fue originado por tres miembros de la Comisión de Medios y Arbitrios, el vicepresidente de la Subcomisión de Comercio Crane, el señor Rangel y el señor McDermott. Hay apoyo tanto en el Congreso como en la administración para este proyecto. La mayor parte de la iniciativa se refiere a la manera en que se distribuyen los fondos de ayuda y la manera en que las entidades internacionales de crédito financian los proyectos. Pero también requiere la negociación de áreas de libre comercio en el Africa al sur del Sahara, y proporciona ciertos beneficios en el comercio de textiles en esa región y ciertos otros beneficios comerciales y arancelarios. Y alienta los tratados bilaterales de inversiones.

Pregunta: ¿Cuales son las comisiones legislativas importantes para el comercio?

Askey: Todas las leyes comerciales que involucran aranceles o cuotas, que son consideradas medidas impositivas o medidas de ingresos, comienzan en la Comisión de Medios y Arbitrios de la Cámara de Representantes, que tiene jurisdicción sobre las leyes para aumentar los ingresos fiscales. La Constitución de los Estados Unidos requiere que las medidas sobre ingresos se originen en la Cámara de Representantes. Una vez que se aprueba una medida en la Comisión de Medios y Arbitrios, va a la Cámara de Representantes en pleno y de allí al Senado. La contraparte de Medios y Arbitrios en el Senado es la Comisión de Finanzas.

Los acuerdos comerciales se están volviendo tan amplios y tan complicados que también participan muchas otras comisiones de la Cámara de Representantes y del Senado. Por ejemplo, hay elementos de la OMC que se remitieron a la Comisión Judicial. Y también la Comisión de Agricultura participa siempre debido a los aspectos agrícolas de la mayoría de los acuerdos comerciales. El proyecto de ley de Africa irá a la Comisión de Relaciones Internacionales porque tiene que ver con la manera en que se distribuye la asistencia, y también a la Comisión Bancaria porque tiene que ver con la manera en que las instituciones financieras internacionales financian los proyectos. Algunas partes también tienen que ser aprobadas por Medios y Arbitrios.

De manera que hay muchos más actores que en el pasado, no sólo porque la gente se está interesando más en el comercio, sino también debido a la naturaleza más amplia de los acuerdos comerciales y de las cuestiones comerciales. Abarcan más comisiones por razones de jurisdicción y abarcan más intereses del sector privado que quieren ser oídos y consultados.

La comisión de origen puede ser diferente en el caso de leyes que afectan el comercio pero que en realidad están dirigidas a lograr ciertas metas de política exterior. Por ejemplo, el proyecto de la ley Helms-Burton --las sanciones contra Cuba-- no vino a la Comisión de Medios y Arbitrios porque en ella no había sanciones comerciales. La legislación de sanciones a Irán se originó en la Comisión de Relaciones Internacionales pero también fue referida a la Comisión de Medios y Arbitrios porque incluía sanciones comerciales, así como otras sanciones, para desalentar las inversiones en Irán.

Pregunta: Una de las prioridades de la administración Clinton es la renovación de la facultad de negociación de acuerdos comerciales llamada de vía rápida. ¿Es necesaria la vía rápida para que avance la legislación sobre acuerdos comerciales?

Askey: Obviamente, ayuda. La vía rápida va dirigida a facilitar los acuerdos comerciales principalmente porque Estados Unidos tiene una forma de gobierno en la cual las facultades de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial son separadas. El Congreso y el poder ejecutivo --el presidente-- tienen cosas diferentes que decir sobre la ley de comercio, y el Congreso tiene la autoridad constitucional primaria sobre el comercio internacional. Con la vía rápida, el Congreso le permite a la administración negociar un acuerdo comercial, y luego, cuando el presidente envía el acuerdo al Congreso para su aprobación, el Congreso vota la aprobación de la legislación de ejecución sin introducirle enmiendas. También el tiempo de debate es limitado.

Cuando se ha negociado un acuerdo importante como el de la OMC o el del Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA) --o en algunos casos un acuerdo más pequeño que se refiere a un sector específico como la construcción de barcos-- y se carece del procedimiento de vía rápida, la legislación de ejecución puede ser fácilmente entorpecida. Las enmiendas pueden matar un acuerdo comercial porque, por lo general, requieren que sea renegociado.

Un elemento clave en el proceso de vía rápida es la consulta. La ley dispone que haya comisiones asesoras industriales; que se celebran consultas entre la administración, los grupos industriales y el Congreso; que se celebran audiencias legislativas, y otros procedimientos por el estilo. Todo esto es parte de asegurar que todos tengan conocimiento de lo que se está negociando y cuáles son los resultados que se desean de las negociaciones. Hay requisitos de información con respecto al estado de las negociaciones, y está la redacción de la ley para ejecutar lo que se ha acordado, junto con una declaración de acción administrativa de lo que el gobierno de Estados Unidos cambiará en la política y en la práctica como resultado de la negociación.

La vía rápida ayuda a mantener al Congreso informado de lo que se está negociando, y le ayuda al presidente a asegurar que los legisladores aprueban en general el producto final. También crea apoyo empresarial y otro respaldo a medida que avanza la negociación.

A cambio de eso, el Congreso cede ciertas de sus prerrogativas a fin de facilitar la ejecución.

Pregunta: ¿Hubo una tendencia a inyectar lo que podrían considerarse cuestiones no comerciales, como la protección ambiental, en la legislación comercial?

Askey: Las metas no comerciales, no económicas, procuran establecerse en el proceso, y algunos miembros del Congreso consideran legítimamente que hay un vínculo estrecho entre el comercio y cuestiones como la protección ambiental y los derechos laborales. La cuestión es donde se traza la distinción entre lo que viola las obligaciones internacionales de "comercio" y lo que no lo hace.

Hay elementos de las normas laborales y de las prácticas ambientales que influyen directamente en el comercio y que se pueden considerar obstáculos comerciales, y es perfectamente legítimo negociarlos en un acuerdo comercial. ¿Pero cuándo resultan extraños los elemento incorporados a las medidas comerciales? Los exportadores y los importadores no quieren ser rehenes de asuntos extraños. Por ejemplo, no quieren que aumenten sus aranceles o que se limite su acceso a fin de tratar de lograr la protección de los delfines o se asegure la negociación laboral colectiva al estilo de Estados Unidos.

Muchos miembros del Congreso están preocupados porque no quieren que cualquier asunto, no importa cuan importante sea el asunto, sea incorporado gratuitamente en la legislación comercial.

La mayoría de los presidentes se han resistido en años recientes a incluir sus negociaciones laborales y ambientales en el documento comercial básico; quisieron conducir esas conversaciones de manera separada porque tantos aspectos no estaban relacionados directamente con el comercio. Algunas veces es ciertamente difícil hacer la conexión comercial con el lado ambiental, cuando se habla de aire limpio, agua limpia o la protección de los delfines u otras especies. No obstante, la administración Clinton ha estado mucho más dispuesta a incluir estos asuntos en las negociaciones comerciales más generales.

Pregunta: Algunos críticos sostienen que la ley de comercio de Estados Unidos es proteccionista. ¿Cuál ha sido el historial sobre liberalización comercial?

Askey: Bueno, bajo circunstancias muy difíciles en 1988, cuando había importante presión para cerrar el mercado de Estados Unidos y restringir el flujo libre del comercio hasta que otros países se comportaran exactamente igual que Estados Unidos en sus prácticas, el Congreso y la administración asumieron una posición mucho más amplia. Reconocieron que la economía de Estados Unidos había sido bastante dinámica e ingeniosa, principalmente por tener un régimen comercial más liberalizado, sin importar lo que hicieran otros países. Ni el Congreso ni la administración fueron convencidos de que la restricción del comercio traería en realidad un beneficio económico general. Por lo general los miembros creen que los problemas se pueden resolver dentro de una política de liberalización del comercio. Y en efecto, la administración, trabajando con el Congreso, llevó a cabo la concertación final de la negociación e implementación de dos acciones de liberalización muy importantes, la OMC y el NAFTA.

Pregunta: ¿Es la tendencia hacia la mayor liberalización más fuerte que el impulso hacia el proteccionismo?

Askey: Yo diría que el resultado de los últimos 29 años es que la ley de comercio de Estados Unidos se ha desplazado más hacia la liberalización. Pero creo que en los últimos cinco años se ha estado desplazando más hacia el proteccionismo. Sin embargo, los miembros del Congreso y la administración han resistido sus peores instintos en favor de medidas proteccionistas quizás más modestas. Pero creo que cada vez es más difícil mantener una posición en favor del comercio libre.

El público en general no parece considerar que el comercio sea un asunto muy importante cuando decide cómo va a votar. Incluso aunque los políticos a veces le dan gran importancia en sus campañas, no hay datos de encuestas que indiquen que las elecciones se ganaron o perdieron, o que fueron influidas de manera importante, por la cuestión del comercio. Tanto Bill Clinton como Bob Dole querían evitar la discusión del comercio en la última campaña electoral porque pensaron que sería algo negativo. Las encuestas posteriores a las elecciones y los análisis de la votación mostraron que el comercio estuvo probablemente en el 50mo lugar de la lista de factores que consideraría una persona al votar por presidente o por un senador o miembro de la Cámara de Representantes en particular.

Pregunta: ¿Qué nos puede decir de las leyes de Estados Unidos contra el dumping?

Askey: Las leyes sobre dumping son un perfecto ejemplo de la tendencia a apartarse de la liberalización.

En general, ha sido mucho más fácil para una firma presentar una denuncia de dumping y enfriar el comercio aunque al final no gane el caso. En efecto, la actitud de Estados Unidos hacia el dumping se ha estado propagando como resultado de negociaciones. Básicamente hemos convencido a nuestras contrapartes europeas de que sigan nuestro ejemplo, que el uso de las leyes de dumping es la mejor manera de proteger a las industrias nacionales de la competencia que no desean.

La definición misma de dumping ha sido muy oscura. De manera que es muy difícil desde un punto de vista económico relacionar lo que se define como dumping a una práctica de dumping específica. Si tomamos lo que se supone que hagan las leyes sobre dumping --es decir, impedir que una compañía venda a precios artificialmente bajos en un mercado extranjero-- y luego miramos los cálculos que proporciona la ley para decidir eso, es algo totalmente incongruente.

Pregunta: ¿Se reformará la ley de Estados Unidos contra dumping?

Askey: No a corto plazo. A medida que adquirimos más experiencia con la ley de dumping que se negoció en la última rueda de la OMC y a medida que se presentan más desafíos a la OMC sobre la manera en que los diversos países deciden ejecutar la ley comercial, creo que se resolverán algunos de los problemas con la ley.

Creo que la OMC ayudará a suavizar los peores instintos de todos los países de usar sus leyes de dumping para proteger a las industrias de la competencia indeseada. Nunca se intentó usar (la legislación contra) el dumping de esa manera, pero así es como los países tienden a querer usarlo. Creo que el procedimiento de solución de disputas de la OMC ayudará a impedir eso en alguna medida, puesto que se puede determinar que los países están violando sus obligaciones conforme a la OMC. Los dictámenes de la OMC podrían ayudar a moderar la manera en que los países aplican sus leyes contra el dumping.

Pregunta: ¿Hay peligro de que vaya en aumento en el Congreso una sensación de que la OMC dicta nuestra legislación nacional?

Askey: Ciertamente, cada vez que Estados Unidos pierde un caso hay una amenaza potencial al apoyo a la OMC en el Congreso. Hay preocupación por la intangibilidad de la legislación estadounidense y por la soberanía del proceso legislativo de Estados Unidos. Sin embargo, también ganamos una buena cantidad de casos en la OMC. Aparentemente, nos va bastante bien con el procedimiento de solución de disputas, y creo que mientras haya un equilibrio en eso, se podrá mantener el apoyo a la OMC.

Pregunta: Estados Unidos usó en el pasado las preferencias comerciales unilaterales como una especie de ayuda al extranjero. ¿Es cada vez más difícil seguir con esa práctica?

Askey: Sí, y el caso de los textiles es un buen ejemplo. Se supone que los textiles entrarán en un régimen de libre comercio conforme a la OMC en el año 2005. Ahora bien, el comercio completamente libre de textiles dificultará que Estados Unidos pueda dar acceso especial a lugares como el Caribe, como lo ha hecho en el pasado como una manera de otorgar ayuda, a través de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe. Cuando todos entren en el comercio completamente libre de textiles, China será claramente más competitiva que el Caribe. Es esta clase de situación será mucho más difícil mantener esas relaciones especiales. Simplemente tendremos que encontrar otras maneras de ayudar a los países o regiones que son estratégicamente importantes para nosotros.

Pero tengo mis dudas acerca de que los países irán al comercio libre en textiles cuando lo prometieron debido a la manera en que eso está estructurado dentro de los acuerdos de la OMC. Los gobiernos acordaron que tendrán protección casi completa hasta el año final, después de lo cual todas las cuotas se eliminarán de una vez. Va ser muy difícil dar ese salto al final.

También está el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) para los países en desarrollo, que fue diseñado para respaldar a las democracias incipientes por medio del "comercio, no ayuda" mediante la eliminación de los aranceles aduaneros para muchos de sus productos. Sin embargo, ese programa tuvo que ser extendido este año, y con cada extensión es cada vez más difícil encontrar el dinero en el presupuesto de Estados Unidos para financiar las pérdidas de ingresos causadas por las preferencias arancelarias especiales del SGP.