La ley antidumping de Estados Unidos es el instrumento legal más potente que tienen las industrias estadounidenses para protegerse de la competencia extranjera, dice William E. Perry. La imposición de aranceles antidumping puede excluir del mercado estadounidense, en forma eficaz, los productos de una firma extranjera. Sin embargo, dice Perry, una compañía extranjera puede continuar exportando a Estados Unidos si obtiene del Departamento de Comercio de este país una decisión que reconozca un margen bajo de dumping o si puede argüir convincentemente ante la Comisión de Comercio Internacional de Estados Unidos que la importación del producto motivo de la investigación no perjudica ninguna industria estadounidense.

La política tiene un papel mucho más pequeño en los casos de dumping de lo que pueden pensar los productores extranjeros, agrega Perry.

Perry, actualmente socio en la firma de abogados Williams, Mullen, Christian & Dobbins, trabajó con anterioridad en la oficina de investigaciones antidumping del Departamento de Comercio de Estados Unidos y en la oficina del asesor jurídico de la Comisión de Comercio Internacional de Estados Unidos.

La ley antidumping de Estados Unidos es el arma más potente que tienen las industrias estadounidenses para protegerse de las importaciones.

Ofrece un recurso legal para contrarrestar en el mercado estadounidense la competencia de precios bajos por parte de productores extranjeros que supuestamente practican "dumping", es decir la venta de productos a precios por debajo de los que rigen en el mercado de origen (discriminación de precios) o por debajo de sus costos de producción imputados completos (ventas por debajo del costo), de tal manera que se perjudica a la industria estadounidense. Se han elevado numerosos casos contra productos cuya variedad va desde los agrícolas, como flores, miel y ajos, hasta los básicos, como el acero, y artículos de alta tecnología avanzada, como supercomputadoras y lascas semiconductoras.

El poder de la ley antidumping yace en el hecho de que los aranceles de dumping que impone el gobierno estadounidense pueden exceder el 400 por ciento. En muchos casos los derechos pueden ser tan elevados que ahuyenten a la compañía extranjera del mercado estadounidense. Además, una orden antidumping puede tener una vigencia de 10 a 20 años, constituyendo lo que equivale a una barrera permanente a la importación de un producto específico de un país determinado.

Para poder ganar un caso antidumping, una industria estadounidense debe demostrar previamente ante el Departamento de Comercio de Estados Unidos que el exportador extranjero vende sus productos en Estados Unidos por debajo de su valor equitativo. Luego debe establecer ante la Comisión de Comercio Internacional de Estados Unidos (USITC) que dichas importaciones causan o amenazan con causar perjuicio material a una industria interna estadounidense.

Aproximadamente en el 90 por ciento de los casos elevados hasta la fecha, el Departamento de Comercio ha fallado que el exportador o productor extranjero practicaba dumping. De manera que para los exportadores extranjeros que tratan de impugnar un caso dumping el objetivo con el departamento de Comercio es lograr un margen de dumping tan bajo como sea posible. El margen de dumping es el porcentaje en que se juzgue que los precios del exportador extranjero en Estados Unidos son más bajos que los precios en el mercado de origen, o el porcentaje por debajo del costo de producción a que el exportador venda el producto.

En el grueso de los casos la única posibilidad del exportador extranjero de ganar rotundamente un caso se presenta en la USITC, cuando se tiene como fundamento la ausencia de perjuicio para la industria estadounidense. Cuando mi firma representó a dos exportadores chinos de sacarina, nos fue posible ganar el caso porque la USITC determinó que no existía perjuicio para la industria estadounidense, aunque el Departamento de Comercio había decidido que los niveles de dumping (margen de dumping) estaban entre el 160 y el 276 por ciento.

La forma en que se calcula el margen de dumping depende del tipo de la economía en la que se originó el producto.

Para determinar el margen de dumping de países de economías de mercado, como Alemania, México, India o Japón, el Departamento de Comercio emplea los precios y costos reales del productor extranjero. En su comparación de precios el Departamento comienza por la primera transacción de venta entre partes no relacionadas y luego, mediante una serie de ajustes por fletes, aranceles, diferencia en las mercaderías o las cantidades vendidas, reduce el costo hasta llegar al precio del producto en la puerta de la fábrica. Una vez averiguado este precio, el Departamento pasa a comparar los precios del producto que se cobran en el mercado estadounidense con los precios que se cobran en el mercado extranjero donde se originó éste, a fin de determinar si ha habido dumping.

Si una industria estadounidense aduce que un productor extranjero realiza su ventas por debajo del costo de producción, el Departamento de Comercio determina el costo de producción imputado completo y lo compara con las ventas en el mercado de origen. Para efectos de esta comparación, el Departamento no toma en cuenta las ventas en el mercado de origen que estén por debajo del costo de producción y considera sólo las ventas por encima de dicho costo en el mercado original. Si el 95 por ciento o más de las ventas en el mercado original se hacen por debajo del costo de producción, el Departamento emplea un valor sobrentendido (es decir, el costo de producción imputado completo más utilidad, gastos fijos y gastos de venta, generales y administrativos) y compara éste con el precio de venta en Estados Unidos para determinar si existe dumping.

El Departamento de Comercio trata en forma diferente a los países sin economías de mercado, como China y Rusia. El Departamento decidió que en vista de que los precios y costos en la mayoría de los países comunistas y ex comunistas son fijados por el Estado, éstos no representan los precios reales del mercado. En estos casos, para determinar el valor de mercado extranjero, el Departamento obtiene los factores de producción del productor extranjero: cantidad del insumo en materia prima, costo laboral, costo de energía y demás que utiliza un fabricante para producir cada unidad, i.e. una tonelada métrica de un producto químico o metalúrgico específico. El Departamento pasa luego a obtener información sobre el valor, sacada de datos publicados en un país substituto, es decir, en un país con una economía comparable que sea productor importante de la mercadería bajo investigación. En casos relacionados con bienes producidos en China, por ejemplo, el Departamento generalmente utiliza a India como país substituto. Basándose en el valor en el país substituto el Departamento determina el valor de mercado extranjero del producto. Luego compara ese valor con el precio en Estados Unidos para decidir si existe dumping.

Aunque difícil, es posible lograr que el Departamento de Comercio decida que el porcentaje es cero (no dumping) y que se excluya de la orden antidumping. En el caso de alcohol polivinílico de China, por ejemplo, nuestro cliente obtuvo un porcentaje cero de dumping y fue excluido del caso dumping, aunque el margen de dumping para todos los demás exportadores chinos es de 116 por ciento.

Si el Departamento de Comercio decide que ha ocurrido dumping, la USITC deben entonces determinar si las importaciones objeto de dumping causan o amenazan con causar perjuicio material a una industria interna. Para hacerlo, la USITC envía cuestionarios sobre aspectos como empleo y utilidades a los productores e importadores estadounidenses y a los productores y exportadores extranjeros y luego combina los datos de los cuestionarios en un estado de ingreso único para toda la industria. Con esta información la Comisión puede entonces ver si el empleo, utilización de la capacidad, producción, embarques y utilidades de la industria han subido o bajado y determinar si la industria interna sufre perjuicio material. La Comisión examina luego las tendencias de las importaciones para saber si las importaciones motivo de dumping son un factor que contribuye a ese perjuicio. Considera también si las importaciones han aumentado considerablemente y si el producto importado tiene un precio más bajo que el producto interno, lo que disminuye las ventas de los productores internos.

Si el Departamento de Comercio falla que hubo dumping y la USITC que hubo perjuicio, el Departamento emite una orden antidumping fijando los márgenes de dumping de los exportadores extranjeros incluidos en la investigación y una tasa "para todos los demás", que corresponde a los exportadores no incluídos.

Un punto que debe entenderse con respecto a las importaciones es que el margen de dumping no establece los aranceles antidumping finales. Una vez se emite una orden antidumping, el importador estadounidense puede continuar importando el producto, pero debe hacer un depósito en efectivo, en el Servicio de Aduanas de Estados Unidos, equivalente al margen de dumping, cada vez que importe el producto. Los aranceles antidumping que adeuda el importador estadounidense se determinan durante una investigación de revisión que comienza un año después del mes en que se haya emitido la orden antidumping y se realiza cada año de allí en adelante. Si los aranceles son menores que el depósito en efectivo, se reembolsa al importador la diferencia más los intereses. Si los aranceles suman más que el depósito, el importador debe la suma adicional más los intereses. Por tanto, es posible importar un producto con un margen de dumping menor del 5 por ciento y descubrir al final del período de revisión que los aranceles son del 100 por ciento. El importador podría entonces verse enfrentado a una quiebra debido a la suma adicional que debería al Servicio de Aduanas de Estados Unidos, entidad responsable de cobrar los aranceles antidumping.

Por otra parte, si un exportador extranjero queda por fuera del mercado estadounidense debido a aranceles antidumping elevados, ese exportador puede tratar de abrir el mercado nuevamente haciendo una pequeña venta del mismo producto en Estados Unidos para establecer un margen de dumping más bajo. Una vez hecha esa pequeña venta, puede solicitar del Departamento de Comercio una investigación de revisión y obtener una tasa más baja de depósito en efectivo o margen de dumping para poder comenzar de nuevo a exportar el producto a Estados Unidos. Si el exportador extranjero logra tres márgenes seguidos de cero por ciento, puede solicitar que se revoque su margen de dumping.

Las modificaciones de la ley estadounidense antidumping, para poner en práctica el acuerdo de comercio multilateral de la Ronda Uruguay de 1994, han dado a los productores extranjeros por lo menos una ventaja en las investigaciones de revisión. Antes de la promulgación de la ley de la Ronda Uruguay no había límite de tiempo para las investigaciones de revisión antidumping. Por tanto, el Departamento de Comercio podía tomar un número considerable de años antes de anunciar su decisión. En un caso, por ejemplo, el Departamento reanudó en 1993 una investigación de revisión sobre carritos de golf importados de Polonia a Estados Unidos de 1980 a 1982, más de diez años más tarde. Según la nueva ley, el Departamento debe terminar sus investigaciones de revisión en un período de 12 a 18 meses.

La Ley de la Ronda Uruguay ofrece también beneficios adicionales a los exportadores nuevos a Estados Unidos. Si a un exportador nuevo no se le menciona en una revisión o investigación previa y no tiene relación con una compañía que lo haya sido, puede, luego de realizar una pequeña venta en el mercado estadounidense, solicitar una investigación de revisión de nuevo exportador para obtener su propio margen de dumping más bajo. Las investigaciones de revisión de exportadores nuevos tienen límites de tiempo más cortos que las revisiones normales y permiten a los importadores estadounidenses dar una fianza, en lugar de hacer un depósito en efectivo, cuando importan productos de un nuevo exportador a Estados Unidos.

Un último punto: muchos productores extranjeros consideran que la política tiene un papel importante en las investigaciones antidumping estadounidenses. Basándome en mis 17 años de práctica en el campo antidumping, puedo decir que ese papel no es, con mucho, tan importante como pueden creerlo los productores extranjeros. En la USITC la política no tiene papel alguno. Los comisionados allí actúan como jueces y casi siempre son inmunes a las presiones políticas. En el Departamento de Comercio la política desempeña sólo un papel pequeño. La política puede utilizarse, por ejemplo, para manipular las normas de procedimiento y obtener una oportunidad equitativa. Sin embargo, al final de cuentas, los hechos que se presentan en las respuestas al cuestionario son lo que determina si el productor extranjero gana o pierde el caso.

La ley antidumping de Estados Unidos sigue siendo la ley más importante que un productor del país puede utilizar para impedir que importaciones de bajo precio entren al mercado estadounidense. El empleo de la legislación antidumping, antes limitado a unos pocos países industrializados, ahora ha llegado a prevalecer en áreas y países en todo el mundo, como Canadá, México, Venezuela, Australia, Europa, India, China, Japón y Corea. Ahora las compañías estadounidenses se ven enfrentadas a acciones antidumping en otros países en todo el mundo.