Le secteur européen de la viande bovine est en crise. Par mesure de précaution, les gouvernements à travers le monde ont fermé leurs marchés à la viande de boeuf en provenance de Grande-Bretagne, au cas où la maladie de la « vache folle » compromettrait la santé publique. C'est la question que doivent trancher les scientifiques : quels sont les risques réels de cette maladie pour l'homme ? L'affaire a mis en émoi l'opinion publique, et le prix de la viande de boeuf s'est effondré.

L'affaire de la « vache folle » illustre les difficultés auxquelles se heurtent les gouvernements lorsqu'ils essaient de concilier la double obligation qu'ils ont de protéger la santé de leur population et de respecter leurs engagements en matière de libre-échange. Dans quelle mesure la viande bovine britannique aurait-elle dû être frappée d'interdiction et pendant combien de temps ?

Les échanges de produits agricoles font l'objet de restrictions pratiquement depuis que les États font du commerce entre eux. Un grand nombre d'entraves aux échanges, généralement sous la forme de quarantaines, correspondent à des tentatives légitimes visant à empêcher la pénétration d'insectes nocifs et d'agents pathogènes dans des régions où ils sont encore inconnus. Mais d'autres interdictions masquent en fait des barrières commerciales, qui sont érigées pour protéger une industrie nationale contre la concurrence étrangère, selon les responsables du gouvernement des États-Unis et les spécialistes américains des questions d'agriculture interviewés par l'USIA.

Nombreux sont les pays qui interdisent des produits agricoles sans la moindre justification et qui n'ont jamais eu à justifier leurs décisions, affirme M. Ira Shapiro, conseiller juridique du Bureau du représentant du Président aux négociations commerciales multilatérales.

Le coût de ces nombreuses mesures sanitaires et phytosanitaires, qui visent à restreindre les importations pour des raisons de santé, se chiffre à des milliards de dollars par an quand on considère la question sous l'angle des échanges non réalisés à l'échelle mondiale et à des centaines de millions de dollars quand on se place dans la perspective des exportations de produits des États-Unis, déclare M. John Skorburg, économiste de haut rang à l'American Farm Bureau Federation, association agricole forte de quatre millions d'adhérents et qui est représentée dans chacun des cinquante États du pays.

Soucieux de concilier les considérations sanitaires et commerciales, souvent contradictoires, les États membres de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) se sont mis d'accord, dans le cadre des négociations de l'Uruguay Round, sur un train de mesures sanitaires et phytosanitaires qui sont entrées en vigueur au 1er janvier 1995. De l'avis des responsables et experts interviewés, ces nouvelles normes, qui n'ont pas vraiment eu l'occasion de faire leurs preuves dans la pratique, pourraient bien figurer au centre des questions commerciales difficiles et contentieuses qui se présenteront dans la dizaine d'années à venir.

« Le nombre de différends commerciaux qui se profilent à l'horizon va croissant », affirme un responsable des questions commerciales des États-Unis qui souhaite garder l'anonymat. « Ce qu'il y a de plus important maintenant, c'est que les pays désireux de prendre une mesure visant à la protection de la santé humaine, animale ou végétale doivent effectuer une analyse d'évaluation des risques. Nous commençons à regarder de plus près ce que font les pays, parce que nous voulons savoir s'ils ont effectivement évalué les risques. »

En règle générale, l'accord sanitaire et phytosanitaire veille à restreindre le recours aux règles dépourvues de fondement scientifique, et donc injustifiées, qui sont invoquées pour limiter les échanges. Conformément à la nouvelle réglementation, les États sont libres de fixer la barre aussi haut qu'ils le désirent en ce qui concerne les normes afférentes à la sécurité des denrées alimentaires et à la santé animale et végétale. Cela dit, toutes les restrictions sanitaires et phytosanitaires doivent se fonder sur des principes scientifiques judicieux. Les règles encouragent les États à harmoniser les normes en se référant aux organismes internationaux de réglementation, mais elles leur reconnaissent le droit de suivre des lignes directrices plus rigoureuses que les normes internationales, tant qu'elles se justifient sur le plan scientifique. Les restrictions dépourvues de fondement scientifique doivent être abrogées, ou le pays qui les impose peut être frappé de sanctions commerciales prises à titre de rétorsion.

L'article 14 de l'accord sanitaire et phytosanitaire revêt en particulier une importance capitale pour les États-Unis. Il stipule en effet que les États doivent accepter les mesures d'inspection et de prophylaxie appliquées en dehors de leur territoire, même si ces mesures sont différentes des leurs, tant que le pays exportateur peut prouver au pays importateur que les mesures en question garantissent un niveau de protection équivalent à celui que recherche le pays importateur.

L'affaire qui retient le plus l'attention du gouvernement Clinton et de l'industrie des États-Unis est assurément la décision prise par l'Union européenne d'interdire la viande bovine provenant d'animaux traités aux hormones de croissance. Cette interdiction est contraire au Codex Alimentarius, l'organisme international de réglementation qui a établi l'innocuité des hormones utilisées aux États-Unis lorsqu'elles sont administrées conformément au mode d'empoi. Les restrictions apportées par l'Union européenne font perdre environ quatre-vingt-dix millions de dollars au secteur de la viande bovine des États-Unis, et l'affaire a été portée devant le comité de règlement des différends de l'OMC.

« C'est une affaire qui est une excellente pierre de touche, affirme M. Skorburg. Elle valide le principe selon lequel les différends liés à des considérations sanitaires et phytosanitaires doivent être examinés à la lumière de la science. »

« J'aime à penser que les décisions sanitaires et phytosanitaires qui seront prises à l'avenir s'appuyeront sur cette base », ajoute un autre spécialiste américain des questions commerciales, qui estime qu'un jugement prononcé contre l'Union européenne et en faveur des États-Unis s'avérerait bénéfique pour l'ensemble du système commercial.

D'autre part, toujours dans le cadre de la procédure de règlement des litiges prévue par l'OMC, les États-Unis ont entamé des consultations avec l'Australie au sujet de la décision prise par ce pays d'interdire les importations de saumon non traité, qu'il soit frais, frigorifié ou congelé. L'Australie a pris cette mesure, parce qu'elle craint que les maladies du saumon aux États-Unis et au Canada, si elles étaient transmises, aient un effet dévastateur sur ce poisson en Australie. C'est un point de vue contre lequel les États-Unis et le Canada s'insurgent avec véhémence.

Par ailleurs, les responsables font observer que les normes et les conditions posées en matière d'inspection par la Corée ainsi que la procédure de certification des pommes suivie par le Japon n'interdisent pas spécifiquement l'entrée de produits donnés dans leur pays, mais qu'elles ont pour effet de décourager les importations, au point de les limiter considérablement, parce que les mesures sanitaires et d'hygiène des denrées alimentaires se révèlent particulièrement onéreuses. Le litige d'ordre sanitaire et phytosanitaire le plus important par son ampleur auquel les États-Unis se heurtent aujourd'hui concerne probablement toute une gamme de pratiques suivies par la Corée pour écarter des produits en provenance des États-Unis.

La Corée, qui est le troisième client mondial des produits agricoles des États-Unis, exige que tous les fruits soient traités par fumigations ; que tous les fruits conservés par le froid soient réchauffés avant que les tests d'inspection ne soient réalisés, ce qui a souvent pour effet d'avarier les produits ; que tous les cageots de fruits et de légumes soient ouverts aux fins d'inspection et que tout produit avarié soit éliminé ; et que toutes les livraisons fassent l'objet d'inspections systématiques, et non pas d'inspections par échantillonnage aléatoire ou en cas de produits « douteux ». Enfin, les normes qu'elle applique aux aliments transformés sont dépourvues de fondement scientifique.

Il faut compter en moyenne entre deux et quatre semaines, voire jusqu'à trois mois, pour que toutes les formalités aient été remplies avant qu'un cageot de fruits importés ne soit admis dans les marchés coréens, alors qu'il suffit de deux à trois jours dans la plupart des autres pays asiatiques, arguent les responsables commerciaux des États-Unis. Voilà qui fait perdre plusieurs milliards de dollars par an à l'industrie des États-Unis, compte tenu de ce qu'elle pourrait vendre si ces barrières sanitaires et phytosanitaires n'existaient pas. Maintenant que ces nouveaux obstacles sont en place, le coût de l'expédition de nombreux produits en Corée a tendance à devenir prohibitif, ajoutent les responsables.

En dépit des promesses faites par les Coréens d'améliorer leur procédure, font-ils observer, il n'y a pas eu grand-chose de fait pour éliminer ces barrières. En fait, disent-il, les Coréens ont informé les responsables de l'OMC à Genève qu'ils avaient pris des mesures correctives, alors qu'il n'en est rien.

Les États-Unis ont l'intention de porter ce litige devant un groupe d'experts de l'OMC si la Corée continue de tergiverser. Cette question intéresse vivement d'autres pays parce que les obstacles mis par la Corée se retrouvent sous une forme ou une autre dans d'autres marchés. Le 1er juillet, les États-Unis feront savoir s'ils estiment que la Corée respecte l'engagement qu'elle a pris de modifier ses conditions relatives à la durée de conservation avant vente des produits alimentaires. Cette durée est parfois si courte qu'un produit peut être périmé, et donc impossible à vendre, une fois que toutes les formalités douanières ont été remplies.

Dans le cas des exportations de pommes au Japon, les critères phytosanitaires sont si excessifs que beaucoup de producteurs des États-Unis désireux d'exporter ne peuvent pas se permettre de remplir les conditions requises aux fins de certification, se plaint M. Chuck Havens, sous-administrateur adjoint chargé des questions phytosanitaires au ministère de l'Agriculture des États-Unis (USDA).

Le Japon exige ainsi que les pommes subissent un traitement frigorifique, d'une durée pouvant atteindre quatre-vingt-dix jours, suivi d'un traitement par fumigation au bromure de méthyl pour empêcher la propagation du carpocapse, petit papillon dont la chenille est particulièrement nocive pour ces fruits. De même, le Japon exige que les pommiers soient plantés à cent quatre-vingts mètres au moins de distance des noyers blancs d'Amérique pour éviter que les arbres fruitiers ne soient contaminés par la rouille, maladie provoquée par un champignon et qui rend ces arbres tout noirs. Des inspecteurs japonais, payés par les propriétaires de vergers des États-Unis, viennent inspecter les arbres fruitiers trois fois par an, d'abord au moment de la floraison, puis après la fin de cette dernière, et enfin au début de la formation des fruits, pour s'assurer que les pommiers n'ont pas contracté cette maladie.

M. William Bryant, président d'une entreprise qui prête son assistance aux producteurs des États-Unis en matière d'exportation et de commercialisation, qualifie d'excessive la consigne selon laquelle les pommes doivent subir un traitement frigorifique et par fumigation : cette procédure est non seulement coûteuse, mais elle réduit aussi la durée de conservation des fruits. Le Japon est d'ailleurs le seul pays qui oblige les États-Unis à soumettre leurs exportations de pommes à des fumigations, et la mise en place d'une procédure d'inspection plus rigoureuse garantirait en toute probabilité un niveau équivalent de protection, ajoute M. Bryant.

Pour sa part, M. Havens note que le service d'inspection sanitaire et phytosanitaire du ministère de l'Agriculture des États-Unis, auquel sont affectés environ deux mille cinq cents inspecteurs, est l'un des plus poussés au monde en ce qui concerne l'inspection des animaux, des végétaux et de certains produits connexes, ainsi que les critères sanitaires assortis aux produits exportés des États-Unis ou importés par eux.

« Nous nous heurtons à des difficultés d'ordre sanitaire ou phytosanitaire dans presque tous les secteurs de l'horticulture de haute valeur, qu'il s'agisse des fruits ou des légumes sous emballage », poursuit M. Bryant, force exemples à l'appui : les restrictions apportées par la Chine à l'importation de pamplemousses de Floride, de raisin et de cerises ; celles mises en place par l'Australie à l'encontre du raisin et des agrumes ; et celles dont le Mexique frappe le raisin et les fruits à noyau. D'autres régions encore sont mises en cause dans des documents officiels des États-Unis et par des experts du secteur privé : le Salvador limite les importations de riz en provenance des États-Unis, l'Egypte et l'Arabie saoudite ont des idées toutes particulières sur la durée de conservation avant vente, tandis que le Chili et le Vénézuéla imposent des critères déraisonnables en ce qui concerne la volaille et la viande bovine.

Selon M. Havens, les producteurs des États-Unis ont refusé de traiter leurs cerises par fumigation, comme l'exige le Mexique, soit parce que les insectes visés sont très courants au Mexique, soit parce que les espèces particulières ne logent de toute façon pas dans les cerises.

« Nous ne considérons pas que la fumigation des cerises réponde à un besoin légitime du Mexique, dit M. Havens. Pour le moment, nous ne livrons pas. mais nous sommes arrivés au point où nous pourrions bientôt avoir une procédure que le Mexique pourra accepter, mais qui ne nous obligera pas à fumiger. »

De l'avis des représentants du gouvernement et de l'industrie des États-Unis, l'Asie, et en particulier la Chine, plus que toutes les autres régions, applique un train de mesures sanitaires et phytosanitaires qui font obstacle aux échanges.

La Chine s'était pourtant engagée, en 1992, à ne pas recourir aux obstacles de cette nature, mais « elle ne respecte pas cette obligation », constate M. Shapiro, qui cite les barrières mises aux importations d'agrumes, de pommes, de fruits à noyau, de raisin de table et de divers autres produits en provenance des États-Unis.

« La Chine ferme pour ainsi dire ses portes à nos produits, sauf si elle en a vraiment un grand besoin, ce qui est le cas du blé, par exemple, dit M. Havens. Elle interdit carrément la plupart des fruits et des légumes, sans se référer à des règles scientifiques publiées qui expliqueraient les restrictions. » M. Havens cite l'exemple de la décision prise par la Chine d'interdire tous les fruits en provenance des États-Unis quand elle a appris qu'une mouche à fruit de la Méditerranée avait été découverte sur des fruits en Californie ; la Chine a même étendu son interdiction aux fruits cultivés dans des régions où cet insecte est inconnu.

« À certains égards, ajoute M. Havens, la Chine veut adhérer à l'OMC. Pour cela, nous devons donc la convaincre de se doter de règles transparentes et scientifiques, comme l'exige le traité de l'OMC. »

L'émoi suscité par la présence de la mouche à fruit à également amené l'Argentine, le Brésil et l'Equateur à fermer leurs marchés aux importations de tous les fruits frais en provenance des États-Unis, encore que le Brésil soit déjà revenu sur sa décision, poursuit M. Havens. Les mesures d'éradication des mouches exotiques à fruit qu'appliquent les États-Unis sont parmi les plus poussées au monde. Il suffit que l'on découvre un de ces insectes ou deux pour que la décision soit prise d'installer des pièges dans toutes les aires concernées, ce qui est une méthode confirmée d'éradication de ces ravageurs.

Une autre question difficile est celle de la carie de Karnal, maladie fongique qui affecte la qualité du blé sans pour autant le rendre impropre à la consommation. Elle a été découverte récemment dans du blé durum cultivé en Arizona, en Californie, au Texas et au Nouveau-Mexique. Les États-Unis ont conclu des protocoles avec vingt et un pays qui leur permettent d'exporter du blé si des inspecteurs des États-Unis certifient qu'il provient de régions non touchées par cette maladie. La plus grande partie du blé est exportée par voie maritime, sur le Saint-Laurent, et elle est entreposée dans des silos à céréales du côté canadien pendant la période de transit. Or le Canada refuse maintenant systématiquement que le blé durum soit conservé dans des silos canadiens, alors même qu'il est cultivé principalement dans le Dakota du Nord et au Minnesota, deux États où cette maladie fongique n'a pas été décelée.

Le ministère de l'Agriculture des États-Unis effectue actuellement une enquête qui porte sur toutes les régions du pays où le blé est cultivé et qui sera probablement terminée en septembre. Il entend par là rassurer tous les partenaires commerciaux des États-Unis sur le caractère très localisé de l'incidence de la carie de Karnal et les informer des mesures prises pour éradiquer cette maladie. Si sa présence n'est pas confirmée sur l'ensemble du territoire, les États-Unis pourront invoquer les articles 24 et 26 de l'accord sanitaire et phytosanitaire, lequel stipule pour la première fois que les États sont tenus de différencier entre les régions d'un pays qui ne sont pas touchées par les maladies et les insectes et celles qui le sont.

À cet égard, les responsables citent la décision prise par la Russie de lever l'interdiction qui frappait la viande de volaille en provenance des États-Unis et qui avait été décrétée à l'origine par suite des craintes de salmonella ou de résidus. La Russie est le plus gros marché des États-Unis pour la viande de volaille. Les États-Unis ont accepté de faire subir des tests à leurs animaux de basse-cour pour confirmer l'absence de résidus et de prélever des échantillons de viande de volaille à l'abattoir même, aprèsr leur avoir brûlé la peau, pour écarter le risque de salmonella, conformément à la procédure souhaitée par la Russie. Les responsables des États-Unis considèrent que cette méthode est loin d'être parfaite, parce qu'elle tue la plupart des bactéries dont les Russes veulent justement contrôler la présence ou l'absence, aux fins de la détection de salmonella. « Mais si c'est ainsi que la Russie veut procéder, c'est ainsi que nous ferons », déclare un responsable des États-Unis.

Ni le gouvernement des États-Unis ni le secteur agricole du pays n'ont l'intention de recourir à l'OMC pour régler la multitude de différends commerciaux qui pourraient surgir en matière sanitaire et phytosanitaire, affirment des représentants du gouvernement et des analystes du secteur agricole. L'accord sanitaire et phytosanitaire leur donne cependant des justifications supplémentaires lorsqu'ils engagent des négociations bilatérales avec des pays auxquels ils demandent d'expliquer le fondement scientifique de leurs restrictions. Ce n'est qu'en dernier ressort, disent-ils, qu'ils comptent invoquer la procédure de règlement des différends de l'OMC, en cas d'échec des consultations.

Perspectives économiques
Revues électroniques de l'USIA,Volume 1, numéro 6, juin 1996