Economiste depuis douze ans à la Banque mondiale, Merlinda Ingco se spécialise dans l'agriculture et dans le commerce international. On trouvera ci-après une version abrégée d'un article qui a paru dans le numéro de septembre 1995 de « Finances et développement », publication du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale.

L'Uruguay Round a eu pour résultats importants de soumettre le commerce des produits agricoles à la discipline multilatérale et de substituer des droits de douane aux obstacles non tarifaires. La libéralisation est cependant bien loin de répondre aux attentes.

Avant l'accord, l'agriculture échappait à la plupart des règles du commerce multilatéral. Nombre de pays utilisaient une batterie d'obstacles non tarifaires pour donner à leur secteur agricole un niveau de protection variable, mais élevé. Le volume des échanges agricoles en butte à ces obstacles s'est progressivement accru dans presque tous les pays du monde.

Principales réalisations

Le nouvel accord va plus loin que les règles traditionnelles du GATT, car il couvre non seulement les restrictions à l'importation, mais aussi les subventions à l'exportation et les programmes de soutien interne. L'accord prévoit le remplacement de tous les obstacles non tarifaires, sauf ceux qui se justifient dans le cadre des exceptions normalement prévues par l'Organisation mondiale du commerce (OMC) - par exemple, au titre de la balance des paiements -, par des droits de douane (processus appelé « tarification ») soumis à des taux maximums convenus. Il prescrit une réduction de 36 % en moyenne (24 % pour les pays en développement) des équivalents tarifaires et des droits de douane proprement dits, avec une baisse minimale de 15 % par position tarifaire (10 % pour les pays en développement), sur une période de six ans (dix ans pour les pays en développement).

La tarification, c'est indéniable, change profondément les règles du commerce des produits agricoles, qui sont désormais soumis au même régime que les produits manufacturés ; elle assure aussi la transparence de la protection à l'importation. Les droits de douane sont généralement préférés aux autres formes de protection, car ils sont plus prévisibles, non discriminatoires, plus faciles à consolider ou à réduire, et davantage à l'abri de la corruption. Du fait de la consolidation des droits de douane (fixation de droits maximaux) sur presque toutes les catégories de produits agricoles, l'accord sur l'agriculture marque une avancée qui éclipse les résultats obtenus en quarante ans de négociations dans l'industrie manufacturière. Outre la protection à l'importation, il réglemente les conditions d'accès minimal aux marchés.

Les nouvelles règles touchant les subventions à l'exportation imposent une certaine discipline dans un domaine où le principe général du GATT, qui bannit ces subventions, n'avait pas été appliqué et où les règles spécifiques à l'agriculture, fondées sur le concept de « part équitable », étaient quasiment sans effet. L'accord définit de manière plus précise le plafond d'utilisation des subventions à l'exportation par pays et par bien. Si un pays ne subventionnait pas ses exportations pendant la période de référence, il n'est pas autorisé à le faire à l'avenir. Les subventions à l'exportation doivent être réduites de 36 % en termes nominaux sur une période de six ans, et le volume des exportations subventionnées doit diminuer de 21 %. Innovation : la clause de prévention du non-respect des engagements, en vertu de laquelle les pays exportateurs doivent démontrer qu'ils n'ont pas accordé de subventions au-delà de la limite qu'ils se sont engagés à respecter.

Le niveau global du soutien interne, soit l'ensemble des subsides monétaires accordés annuellement pour un produit agricole spécifique ou aux producteurs en général, doit être réduit de 20 % dans les pays développés (13,3 % dans les pays en développement).

D'importantes mesures de soutien direct des revenus, comme les financements compensatoires de l'Union européenne (UE) et des États-Unis, ne sont pas touchées par les réductions, de même que des mesures dont les effets de distorsion sur les échanges ou la production sont minimes (les services généraux à l'agriculture, la constitution de stocks de sécurité alimentaires et l'aide alimentaire intérieure) et que celles qui affectent moins de 5 % de la valeur de la production des pays développés (10 % dans le cas des pays en développement). Le soutien interne sera réduit de 198 à 162 milliards de dollars, et les subventions aux exportations, de 21,3 à 13,8 milliards de dollars. Presque tous les droits de douane sur les produits agricoles seront consolidés, c'est-à-dire plafonnés.

La protection demeure élevée

Bien que, grâce à la tarification, l'Uruguay Round semble avoir accru la transparence de la protection à l'importation, la majorité des pays n'ont guère libéralisé leur système. La plupart des pays développés ont établi de nouveaux droits de douane de base qui aboutissent à un niveau de protection encore plus élevé que celui des obstacles non tarifaires qu'ils ont remplacés. De nombreux pays ont fixé leurs droits de douane à des niveaux bien supérieurs aux équivalents tarifaires des restrictions en vigueur pendant l'année de référence choisie et aux taux appliqués avant l'accord (1979-93). Après la réduction de 36 % des nouveaux droits de base, les droits sur de nombreux produits demeureront très élevés en l'an 2000 ; dans de nombreux cas, ils seront aussi élevés ou même plus élevés que ceux qui étaient effectivement appliqués avant l'accord.

Cependant, un certain nombre de pays d'Asie, d'Amérique latine et du Moyen-Orient ont réduit le niveau de protection pour certains produits et ont maintenu en application les réformes unilatérales précédemment adoptées pour d'autres produits. La Corée et l'Indonésie ont réduit sensiblement leur niveau de protection pour plusieurs produits importants. Quelques pays en développement ont joué le jeu de la tarification et quelques-uns en ont abusé pour maintenir un niveau élevé de protection. La plupart des pays d'Afrique et d'Asie du Sud ont fixé les nouveaux droits de douane à des taux très élevés (100-300 %) sans rapport avec les anciens niveaux de protection. Ces pays ont manqué l'occasion de réduire les distorsions intérieures du marché agricole et ont sapé les efforts de libéralisation. En général, conformément à l'évolution récente de la politique économique en Amérique latine, les droits de douane des pays de cette région sont plus bas que ceux d'autres pays en développement.

Tarification « abusive ». Il a fallu calculer les équivalents tarifaires des obstacles non tarifaires pendant une période de référence donnée, à savoir 1986-88. En principe, les pays soumis à la tarification devaient fixer des droits de douane de base initiaux, qui seraient appliqués pendant la première année, de manière à ce que la protection qui en découle soit équivalente à la protection nominale qui existait pendant la période de référence. Or, pendant ladite période, les cours mondiaux étaient très faibles et le niveau du soutien interne dans les pays industrialisés généralement élevé, si bien qu'on a abouti à une protection plus importante que si les équivalents tarifaires avaient été calculés sur la base d'une autre période, qui aurait été plus représentative.

De nombreux pays ont procédé à une tarification dite « abusive » parce que les équivalents tarifaires dépassaient de loin le niveau de protection de l'ancien système d'obstacles non tarifaires. L'ampleur des abus est très variable d'un pays et d'un produit à l'autre. Ils sont très courants pour des produits sensibles, comme les céréales, le sucre, la viande et les produits laitiers. Parmi les pays industrialisés, c'est dans les pays de l'UE et de l'Association européenne de libre-échange (AELE) que la pratique est la plus répandue. Les États-Unis en ont usé pour le sucre et les produits laitiers, mais dans une moindre mesure que les pays de l'UE.

Réductions inégales des droits. La plupart des pays ont pu respecter les directives en réduisant très peu les droits les plus élevés, mais en abaissant surtout, voire en supprimant, les droits les plus bas. Les droits sur les produits politiquement sensibles qui avaient été protégés par des obstacles non tarifaires ont généralement été réduits du pourcentage minimal de 15 %. Les droits qui étaient déjà peu élevés ont été réduits proportionnellement beaucoup plus. La tarification « abusive », conjuguée à la répartition inégale des réductions, fait que, pour de nombreux produits naguère protégés par des obstacles non tarifaires, la protection reste élevée à la fin de la période d'application de l'accord, avec, dans certains pays, des taux de protection différents d'un produit à l'autre.

Subventions à l'exportation

Les engagements portant sur les subventions à l'exportation feront, semble-t-il, davantage pour la libéralisation du secteur agricole que ceux qui ont trait à la tarification. Les nouvelles règles limitent tant le volume des exportations subventionnées que la valeur nominale des subventions. Les changements seront sensibles pour le blé, la viande et les produits laitiers, mais ils seront minimes pour la plupart des autres produits. Les effets des engagements dépendront de la quantité de produits concernés, de l'ampleur de la réduction par rapport au volume total des échanges et des changements de politique économique - passage du soutien des prix au soutien direct des revenus - qui s'opéreront pendant la période de transition.

Conditions d'accès aux marchés

L'accord vise à garantir l'accès aux marchés d'une quantité minimale d'importations : soit le niveau préexistant, soit un niveau plus élevé si les importations ne représentaient pas 5 % de la consommation. À cet effet, il convient d'établir des droits de douane moins élevés sur les importations à concurrence du volume précisé par les engagements en matière d'accès minimal. Dans la plupart des cas, les conditions d'accès accordées en définitive ne sont pas meilleures que durant la période de référence (1986-88). Bien que censés appliquer la clause de la nation la plus favorisée, les pays ont pu compter, dans le calcul de leurs obligations en matière d'accès minimal, des importations réalisées en vertu d'accords spéciaux. Par exemple, les États-Unis ont pu tenir compte des accords spéciaux qu'ils avaient conclus antérieurement pour les importations de sucre et de boeuf. Les engagements en matière d'accès minimal ne permettront pas d'accroître sensiblement l'accès aux marchés pour la plupart des produits, sauf le riz.

Distorsions dans les pays en développement

De nombreuses distorsions observées dans les pays en développement, telles que les primes à l'importation, les taxes à l'exportation, les monopoles d'État et les mesures internes qui ont l'effet d'une taxe implicite sur l'agriculture, n'entrent pas dans le champ de l'accord, qui ne traite pas non plus de la question des écarts entre les taxes à l'exportation, alors qu'il peut s'agir d'une subvention déguisée pour les exportations moins taxées.

Impact global

Les règles du commerce mondial de produits agricoles ont été réformées fondamentalement, mais l'impact véritable sera modéré pendant la période de mise en oeuvre, surtout les premiers temps. Cette conclusion vaut tant pour le commerce que pour les cours mondiaux, que l'on considère l'amélioration de l'accès aux marchés ou la réduction des subventions à l'exportation et du soutien interne. Par ailleurs, les améliorations tangibles résultant de l'accord apparaîtront lentement, car les problèmes liés à sa mise en oeuvre ne seront identifiés qu'à l'usage et à mesure que les procédures de surveillance se mettront en place sous les auspices de l'OMC. Les échanges de quelques produits, particulièrement le riz, le boeuf et d'autres viandes sur les marchés d'Asie et du Pacifique, augmenteront en raison des engagements pris en matière d'accès courant et minimal aux marchés.

Conclusions

L'accord de l'Uruguay Round sur l'agriculture porte en germe une transformation de la physionomie de la politique et du commerce des produits agricoles dans le monde entier. Il signifie que des éléments clés comme les droits de douane, les prix administrés, les subventions à l'exportation et le soutien interne ne peuvent augmenter au-delà d'une certaine limite. En outre, l'amélioration des procédures de règlement des différends constitue un progrès majeur et pourrait être extrêmement bénéfique pour le commerce agricole.

L'accord sera décisif pour l'avenir si les signataires choisissent de prendre les règles arrêtées comme base de départ afin de poursuivre la libéralisation et le renforcement du système du commerce international. Lors des prochaines négociations sur l'agriculture, qui débuteront en 1999, les pays devront s'engager à poursuivre le processus de réforme. Leurs décisions détermineront, en dernier ressort, dans quelle mesure les avantages systémiques considérables de l'Uruguay Round se traduiront par une libéralisation de facto du commerce agricole.

(Cet article s'inspire de Agricultural Liberalization in the Uruguay Round: One Step Forward, One Step Back?, de l'auteur, document de travail de la Banque mondiale, paru en 1995. Il représente une version abrégée d'un article qui a paru dans le numéro de septembre 1995 de Finances et développement, publication du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale.)

Perspectives économiques
Revues électroniques de l'USIA,Volume 1, numéro 6, juin 1996