Ahora que los flujos de inversión internacional superan con creces el valor del comercio mundial, es lógico establecer normas mundiales de inversión, al igual que se ha hecho para el comercio en la Organización Mundial de Comercio (OMC), afirma el secretario de Estado adjunto Alan Larson.

Larson, cuyas responsabilidades abarcan desde la inversión y la energía al desarrollo, dice que la red actual de tratados bilaterales de inversión no es adecuada para tratar la multitud de cuestiones de inversión que ha planteado la creciente mundialización de la producción.

Asegura que el Acuerdo multilateral de inversión (AMI) que se está negociando actualmente con los auspicios de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) ofrece un mecanismo integral para abordar cuestiones relativas a la inversión, desde la privatización de las empresas del estado y los derechos de propiedad al arreglo de controversias y los requisitos de cumplimiento relativos al comercio.

Según Larson, a Estados Unidos le siguen preocupando los intentos de algunos países de incluir exenciones en nombre de la protección cultural o para promover la integración regional a expensas de la liberalización multilateral. Alega que ha llegado el momento de concertar un acuerdo en el ámbito de la OCDE por el que se prohíba el soborno comercial extranjero.

Esta entrevista ha sido realizada por el redactor de asuntos económicos del USIS Jon Schaffer.

Pregunta: Estados Unidos ha sido un promotor de las negociaciones de tratados bilaterales de inversión con otros países ¿Por qué necesitamos un acuerdo multilateral de inversión, especialmente uno que parece limitarse a los países relativamente ricos de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos?

Larson: La decisión de iniciar negociaciones sobre el AMI fue en gran medida una respuesta a la rápida mundialización de la producción. Aunque nuestros tratados bilaterales de inversión han contribuido a abrir mercados y a obtener protecciones para los inversionistas de Estados Unidos en los países en desarrollo y en países de economías en transición, existen aspectos de la inversión de gran importancia que no están sujetos a normas internacionales: el acceso como inversionista a los bienes privatizados del Estado, la medida en la que los contratos que tienen un componente de inversión están protegidos por obligaciones de trato nacional y de nación más favorecida, y si los bienes intangibles, como la propiedad intelectual están plenamente protegidos. El acceso a esos tipos de protecciones, respaldado por un sistema de arreglo de controversias, es muy importante para todos los inversionistas, sobre todo en los países industriales.

Los países de la OCDE y un creciente número de países en desarrollo creen que un acuerdo multilateral mejoraría la eficacia de los flujos de inversión mundial y daría a los inversionistas condiciones equitativas en los países a los que se dirige la gran mayoría de la inversión extranjera directa. Ahora que los flujos de inversión internacional superan con creces el valor del comercio mundial, es lógico establecer normas mundiales de inversión, al igual que se ha hecho para el comercio en la Organización Mundial de Comercio.

Una segunda dimensión de esto es que creemos que la OCDE puede ofrecer un modelo de normas de inversión a todo el mundo porque estará abierto a la adhesión a los países no pertenecientes a la OCDE y porque constituirá un modelo para negociaciones futuras, bien sea en la OMC, el Foro de Cooperación Económica de Asia y el Pacífico, o en cualquier otro lugar.

Además, permítame corregir un malentendido frecuente. Aunque el AMI se está negociando en la OCDE, desde el principio se ha tenido la intención de que el acuerdo final sea un tratado independiente, abierto a la adhesión de todos los países que puedan y quieran cumplir sus compromisos. La OCDE se escogió como foro apropiado para esta negociación debido al compromiso demostrado de sus miembros a los altos niveles de protección y liberalización de la inversión y a la experiencia de la OCDE en cuestiones de inversión. La OCDE y sus miembros han participado en un programa activo para llegar a los no miembros y recabar sus ideas sobre cómo hacer del AMI el mejor acuerdo posible y alentarlos a adherirse a él. Varios países no miembros de la OCDE ya han expresado su interés en suscribir el AMI.

Pregunta: ¿Qué disposiciones debe incluir el AMI, a juicio de Estados Unidos, para ser un instrumento eficaz de liberalización de la inversión mundial?

Larson: La disposición clave del AMI es el compromiso de las partes a tratar a los inversionistas de otros países al menos tan bien como a los suyos propios o a los de cualquier otro país. Estas son las disposiciones de trato nacional y de nación más favorecida del AMI, que se aplican a todas las etapas de la inversión. Abarcan una amplia gama de acciones gubernamentales. Una de nuestras principales metas en la negociación es lograr un AMI que tenga tan pocas y tan estrictas excepciones a estas disposiciones contra la discriminación como sea posible. Esto, en sí mismo, constituiría una nueva y considerable liberalización.

Más concretamente, las disposiciones claves sobre personal del AMI obligarán a los países miembros, sin perjuicio de sus leyes sobre inmigración y trabajo, a permitir la entrada y la estancia de las personas que son fundamentales para el funcionamiento de una inversión y a los miembros de su familia inmediata. Los Estados miembros no podrán excluir a personas clave con arreglo a limitaciones numéricas o pruebas de necesidad de mercado. Se instará a las partes en el AMI a permitir a los cónyuges del personal clave trabajar en el país anfitrión.

El AMI permitirá a los inversionistas solicitar el arbitraje internacional vinculante de diferencias contra países anfitriones por violaciones del AMI. Esto constituirá una eficaz medida de ejecución de los compromisos de liberalización previstos en el AMI.

En la privatización de las empresas del Estado, queremos estar seguros de que los inversionistas extranjeros tengan plena oportunidad de participar en el proceso de privatización desde el comienzo. Cuanto más competencia haya y más compañías se interesen por pujar por una propiedad que está siendo privatizada, más beneficios y más posibilidades habrá de que surja un mejor postor que pueda administrar esta propiedad de una manera eficaz y dinámica que beneficie a la economía. Por tanto, tenemos el mismo interés en elaborar algunas normas de privatización que fomenten la competencia y estimulen la apertura a los licitantes tanto extranjeros como nacionales. Los mismos principios generales se aplican a la desmonopolización, que es la apertura de un sector en el que la competencia ha estado restringida.

También estamos usando este acuerdo para entrar en nuevos sectores de inversión. Uno de ellos es el de requisitos de cumplimiento relacionados con el comercio --cualquier cosa que condicione el derecho a invertir a un compromiso de exportar una cantidad determinada de un producto o de comprar una cantidad determinada del contenido del producto en el mercado local--. Estos tipos de requisitos de cumplimiento que perturban el comercio, estarán estrictamente controlados. También habrá compromisos de no exigir determinados requisitos de cumplimiento como condición para recibir apoyo o incentivos estatales.

Otro importante sector es el de tributación. Los negociadores del AMI han observado, dada la dificultad de reconciliar ciertos conceptos fiscales y de inversión, que en general tiene sentido eliminar los impuestos del AMI y dejar esta cuestión a la red mundial de tratados bilaterales de tributación. Aun así, preocupa el hecho de que es posible administrar una política fiscal de tal forma que equivalga a una expropiación. En el AMI queremos poder controlar esas prácticas fiscales. Un grupo de especialistas en tributación está revisando el borrador del AMI para asegurar la compatibilidad con el régimen del tratado fiscal y sugerir aspectos en los que se deberían abordar las cuestiones fiscales en el AMI.

Pregunta: ¿Qué obstáculos quedan por salvar para concluir el AMI?

Larson: Hemos progresado mucho en el texto básico del AMI y ahí no veo ningún obstáculo importante. Pero acabamos de empezar a negociar las reservas formuladas por países concretos a los compromisos básicos, y ésa va a ser una tarea difícil. Hasta ahora, más de 20 países han sometido listas preliminares de excepciones que querrían hacer a los compromisos básicos.

Francamente, en esta etapa de la negociación, no estamos satisfechos con las ofertas que han presentado otros países. Creemos que no han ofrecido un grado de apertura y un compromiso al acceso que dé por resultado un acuerdo equilibrado.

Nos preocupan especialmente las propuestas de excepción general de cualquier tipo de actividad económica que un país pudiera considerar cultural. Esto incluiría todo, desde telecomunicaciones y radiodifusión a libros y obras artísticas y literarias. Incluso si se acepta la idea de que algunos países pudieran desear adoptar ciertas medidas para proteger y promover la cultura, no es realmente necesario o apropiado discriminar a los inversionistas extranjeros para hacerlo. Por ejemplo, si alguien está tratando de promover películas de contenido europeo, no hay por qué discriminar a las compañías productores de películas de propiedad no europea. Esto nos está causando graves problemas.

Otro problema es el que plantean las organizaciones regionales de integración económica. La Comisión Europea ha solicitado una excepción muy general a todo lo que pueda considerar necesario para fomentar la unificación europea.

En tercer lugar, muchas de las ofertas que se han presentado prevén requisitos de propiedad que exceden los de Estados Unidos. Para dar un ejemplo, Estados Unidos ha accedido, como resultado de la última negociación de telecomunicaciones, a un 100 de propiedad extranjera en los servicios básicos de telecomunicaciones. Pero en Japón, los extranjeros no pueden poseer más del 20% de KDD o NTT. Este es un desequilibrio con el que no me siento cómodo, y estoy instando a los japoneses a consentir a una mayor apertura y a seguir un poco más de cerca el ejemplo de los otros países de la OCDE en lo que se refiere al acceso a su mercado de telecomunicaciones a los inversionista extranjeros.

También necesitamos ponernos de acuerdo sobre si el AMI debe abordar cuestiones tales como la protección del medio ambiente y el cumplimiento de normas laborales, y en caso afirmativo, cómo debe hacerlo. Nosotros nos dejamos llevar por la creencia de que la mayoría de las medidas que los gobiernos querrían adoptar en estos sectores no serían incompatibles con los compromisos del AMI, siempre que no discrimen a los inversionistas extranjeros. Por otra parte, apoyamos firmemente disposiciones del AMI tales como un acuerdo de no reducir las normas de salud, seguridad, ambientales y laborales en un intento de atraer la inversión extranjera.

Pregunta: ¿No ha presentado Estados Unidos su propia lista de excepciones?

Larson: Sí. Hemos solicitado excepciones en los sectores para los que disponemos de leyes que no prevén necesariamente el trato nacional o de nación más favorecida. Por ejemplo, con arreglo a la Ley de energía atómica, sólo los ciudadanos estadounidenses se pueden dedicar a ciertas actividades relacionadas con el funcionamiento de centrales de energía nuclear. Nuestras leyes de radiodifusión exigen que las estaciones de televisión sean de propiedad estadounidense.

Otra categoría para la que hemos solicitado más de una excepción general incluiría, por ejemplo, los programas diseñados para ayudar a pequeños negocios o a negocios de minorías. Tenemos leyes ahora a creemos que el Congreso podría algún día promulgar leyes que ofrezcan incentivos a los negocios de miembros de grupos minoritarios en zonas urbanas pobres. Estos tipos de programas son pequeños y muy limitados y no se proponen discriminar a los inversionistas extranjeros. Los noruegos tienen un programa similar para los lapones.

Pregunta: ¿Cómo podría afectar la ley Helms-Burton sobre Cuba las negociaciones del AMI? ¿Aceptaría Estados Unidos una disposición que limitara la capacidad de un país de sancionar a inversionistas extranjeros por tratar con estados que no respetan el derecho internacional?

Larson: La respuesta de algunos países a la ley Helms-Burton ha sido pedir que se incorporen controles en el AMI que den precedencia a las leyes y normas del país anfitrión cuando son incompatibles con las del país de origen y prohíban la aplicación de un boicot secundario de la inversión. Estados Unidos no puede dar su consentimiento a un AMI que establezca limitaciones inaceptables a su capacidad de proteger sus intereses básicos de seguridad o abordar con eficacia las amenazas que plantean los estados que infringen el derecho internacional. Estamos trabajando en estrecha colaboración con nuestros conegociadores del AMI para mitigar sus temores de manera compatible con este principio.

Pregunta: Usted ha insistido en que el AMI, si las negociaciones llegan a buen término, estará abierto a otros signatarios. Pero una serie de importantes países en desarrollo ha expresado su decidida oposición a un acuerdo que no han negociado. ¿Qué pueden ganar estos países no miembros de la OCDE de su participación, y podría esperar algún beneficio un continente carente de capital, como Africa?

Larson: La mayor parte de los temores expresados por algunos países no miembros de la OCDE en las etapas iniciales de la negociación se han mitigado gracias a ese esfuerzo al que me referí anteriormente de llegar a ellos y esclarecer posiciones. En París hemos estado orientando a un grupo de cerca de 20 países no miembros de la OCDE que están interesados en seguir el desarrollo de las negociaciones. Son países de todas partes del mundo, Brasil ha servido de anfitrión a dos seminarios en este tema y otros países de este hemisferio, como Argentina y Chile, han expresado un vivo interés. Singapur y otros países del borde del Pacífico están siguiendo con gran interés las negociaciones del AMI. Lo mismo se puede decir de Rusia y los países de Europa central. Uno de los estados bálticos va a patrocinar una conferencia. La adhesión al AMI puede ayudar a hacer a un país de mercado incipiente o incluso a un país en desarrollo con poco capital, más atractivo a los posibles inversionistas extranjeros, ya que demuestra el compromiso del país a las normas de protección del inversionista más altas del mundo. Algunos países de mercados incipientes están comenzando a producir un número considerable de inversionistas extranjeros propios. Estos inversionistas se beneficiarán de las protecciones y la liberalización que ofrece el AMI.

También tenemos que admitir que varios países del mundo no están listos para negociar normas internacionales. Pero eso no significa que los que están interesados en dar el paso adelante deban detenerse y esperar.

Pregunta: ¿Qué relación tendría el AMI con otras negociaciones más amplias dentro de la OMC para liberalizar las barreras a la inversión?

Larson: En nuestra opinión, las negociaciones del AMI complementan cualquier acuerdo alcanzado en la OMC sobre telecomunicaciones y servicios financieros con arreglo al Acuerdo General sobre Comercio en Servicios (GATS). Los acuerdos del GATS reconocen la prestación de servicios a través de la presencia comercial como una de las modalidades sujetas a sus controles. Por tanto, cualquier liberalización de los servicios financieros y de telecomunicaciones con arreglo al GATS reforzará los compromisos en estos sectores en virtud el AMI, a través del funcionamiento de la disposición de nación más favorecida.

El programa de trabajo sobre la inversión, establecido por la conferencia ministerial de Singapur el pasado mes de diciembre, está diseñado para mejorar el entendimiento de las tendencias mundiales actuales de inversión: qué normas y reglas internacionales existen y cómo beneficia la inversión al proceso de desarrollo y mundialización. El programa de la OMC no contempla la negociación de un acuerdo de inversión.

Hemos decidido no insistir en la cuestión de las negociaciones de inversión en la OMC por dos razones. Primero, pensamos que era importante mantener el foco de la negociación en el foro en que las negociaciones ya se estaban celebrando: la OCDE. Segundo, estábamos conscientes de que muchos importantes países en desarrollo no estaban interesados, en esta etapa, en iniciar negociaciones mundiales de inversión. Consideramos que era absurdo tratar de obligarlos a hacer algo que no querían hacer. En el futuro, si los miembros de la OMC deciden que quieren negociar un acuerdo de inversión, creo que podemos aceptarlo. Pero no hay razón para mover las cosas a un ritmo más rápido del que los miembros de la OMC están dispuestos a aceptar.

Pregunta: La OCDE está tratando de terminar su trabajo sobre otra barrera a la inversión: el soborno y la corrupción. ¿Se ocupará el AMI de este tema? y si no lo hace, ¿Podría usted hablarnos de otras iniciativas de la OCDE en este aspecto?

Larson: Aunque el AMI no se ocupará directamente de la cuestión de el soborno y la corrupción, éste es, evidentemente, un aspecto clave en el que los miembros de la OCDE deben trabajar juntos para obtener resultados concretos. Nuestras discusiones sobre el soborno comercial extranjero en la OCDE está en una fase crítica.

Las razones por las que debemos actuar ahora son obvias. El soborno perturba los mercados e impide el desarrollo económico. Socava el principio de responsabilidad democrática. Pone a las compañías que se niegan a participar en esas prácticas en una situación de desventaja.

Está cobrando impulso una acción internacional en este sentido. El pasado mes de marzo concluyó la Convención Interamericana de la OEA contra la Corrupción y, en diciembre, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la Declaración contra el soborno y la corrupción en las transacciones comerciales internacionales.

Es importante que las principales potencias económicas del mundo, como Estados Unidos y nuestros socios de la OCDE, demuestren iniciativa en esta cuestión. Estamos intentando conseguir en la reunión ministerial de la OCDE, de mayo de 1997, un compromiso concreto de promulgar legislación nacional para criminalizar el soborno comercial extranjero, así como medidas específicas para eliminar la desgravación fiscal de dichos sobornos.

Estamos a punto de llegar a un acuerdo en la OCDE sobre el establecimiento de una norma común para orientar la legislación nacional de criminalización y de un mecanismo detallado y eficaz de vigilancia para velar por la aplicación y ejecución reales. Esperamos que estas leyes nacionales estén en vigor en 1998.

Varios países europeos, sobre todo Francia y Alemania, alegan que el momento no es propicio y que primero debemos negociar una convención jurídica vinculante. La experiencia de Estados Unidos demuestra que no hace falta una convención internacional para criminalizar el soborno extranjero. Se necesitarían años para negociar una convención de esa índole.

También debemos mostrar incitativa en la eliminación de la desgravación fiscal del soborno, que fue acordada por el Consejo de la OCDE en abril de 1996 y respaldada por los ministros. No podemos subvencionar a través de deducciones fiscales, una práctica que tiene consecuencias económicas y políticas tan graves a escala internacional. La continua desgravación fiscal equivale a subvencionar la corrupción de los gobiernos extranjeros.

Muy pronto, la Unión Europea concluirá un acuerdo que criminalizará el soborno extranjero en los confines de la UE. Los empresarios europeos irán a la cárcel por sobornar a funcionarios públicos de otros países miembros de la UE. ¿Deben seguir disfrutado de inmunidad de enjuiciamiento, y además, de una desgravación fiscal, cuando sobornan a funcionarios brasileños, estadounidenses o cualquier otro que no pertenezca a la UE?.

Tenemos grandes esperanzas en el éxito de la reunión ministerial de mayo de 1997, un éxito que reportará beneficios no sólo a los miembros de la OCDE sino que servirá de ejemplo a otros.

Pregunta: El presidente Clinton y sus colegas del Grupo de los Siete, Rusia y la Unión Europea se reunirán en Denver, Colorado, el próximo mes de junio en su cumbre económica anual ¿Será la inversión mundial uno de los temas de su programa?

Larson: Dada la creciente importancia de la inversión en la economía mundial, los ministros del G-7 difícilmente podrían evitar tratarla de algún modo. Aunque es demasiado pronto para decir exactamente cómo se abordará la inversión en Denver, es de esperar al menos una declaración de apoyo a las negociaciones del AMI y el reconocimiento de la importancia de la inversión para alcanzar las metas de desarrollo, sobre todo en Africa.