Extractos del Informe del Secretariado de la Organización Mundial del Comercio "Comercio e Inversión Extranjera Directa", octubre de 1966

Las políticas comerciales pueden afectar de muchas maneras los incentivos de la inversión extranjera directa (IED). Un arancel suficientemente elevado puede inducir a la IED que quiere eludir tales aranceles aduaneros a canalizarse hacia el abastecimiento del mercado interno. Otros tipos de obstáculos a las importaciones pueden, desde luego, tener el mismo efecto. No es simple coincidencia que los fabricantes japoneses de automóviles empezaran a producir en la Unión Europea y los Estados Unidos luego de que se impusieran los llamados acuerdos de "restricción voluntaria de las exportaciones ", que reducían la cantidad de automóviles que se podía exportar desde Japón.

También puede hacerse una IED para eliminar el peligro de una amenaza proteccionista. Este tipo de inversión quid pro quo se efectúa ante la presunción de que el costo adicional de producir en el mercado extranjero queda más que compensado por la menor probabilidad de quedar sujeto a las nuevas barreras a la importación en ese mercado. Por ejemplo, hay pruebas de que la amenaza de protección que se creía se materializaría tuvo un efecto substancial en las IED que hicieron los empresarios japoneses en Estados Unidos en la década de 1980, y que esas inversiones atenuaron el riesgo de verse expuestos a enventuales disposiciones proteccionistas si se llegaban a tomar medidas antidumping o de salvaguardia.

Aunque algunos países anfitriones utilizan deliberadamente los aranceles aduaneros elevados como incentivo para atraer inversiones extranjeras, es posible que este instrumento les reporte pocas ventajas. Las IED que acuden a mercados protegidos tienden a hacerse en forma de unidades de producción aisladas, cuya finalidad es abastecer el mercado interno y que no son competitivas en la fabricación de productos destinados a la exportación. (Comisión de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrolo, UNCTAD (1995), página 286). En efecto, si los aranceles aduaneros que gravan las materias primas y los productos semielaborados que se importan son elevados, pueden reducir aún más la competitividad internacional, especialmente si los productos semielaborados nacionales son caros o de mala calidad (como lo señala la necesidad de proteger a los productores nacionales de esos bienes en primer lugar). Para contrarrestar los efectos negativos de los aranceles aduaneros elevados que gravan las materias primas y los productos semielaborados, los países anfitriones suelen establecer esquemas de reintegro de aranceles aduaneros (drawback) para las materias primas y los productos semielaborados extranjeros utilizados en la producción de artículos destinados a la exportación. Esta medida forma parte del programa habitual de incentivos ofrecidos a los inversores extranjeros, particularmente en las zonas francas industriales.

Un nivel bajo de protección frente a las importaciones -- especialmente si está consolidado -- puede tener para las inversiones extranjeras directas un atractivo aún más fuerte que los esquemas de reintegro de aranceles (drawback). Al comparar los flujos de IED con destino a los mercados relativamente abiertos de ciertos países asiáticos con los que se dirigen a los mercados latinoamericanos, (hasta hace poco) relativamente protegidos, un estudio reciente comprobó que aquellos tendían a atraer la IED orientada hacia la exportación, mientras que los segundos hacían lo mismo con la IED orientada hacia el mercado interno. Estas conclusiones las respalda otro estudio que halló que en 1992 la relación entre las exportaciones y las ventas totales de las filiales de compañías japonesas del sector manufacturero establecidas en Asia era del 45 por ciento, mientras que la cifra correspondiente a las filiales de compañías japonesas instaladas en América Latina era sólo del 23 por ciento.

Las pruebas respaldan la opinión de que los aranceles aduaneros bajos constituyen la estrategia más conveniente para los países anfitriones que ambicionan integrarse de forma más plena en la economía mundial, aranceles aduaneros que, además, deben estar consolidados con objeto de inspirar confianza en el régimen arancelario. La decisión de realizar una inversión extranjera es por su misma naturaleza una decisión que busca el largo plazo, por lo que es evidente que al inversionista extranjero le preocupará la incertidumbre en lo que toca a cuánto van a durar los regímenes de reintegro de aranceles y otros programas de incentivos que pueden retirarse o modificarse a discreción de las autoridades del país anfitrión.

Los Acuerdos Comerciales Regionales y la IED

El tamaño del mercado es un factor importante para cualquier compañía multinacional (CMN) que proyecta hacer una IED en particular. Al suprimir los obstáculos internos al comercio, las zonas de libre comercio o las uniones aduaneras ofrecen a las empresas la oportunidad de servir un mercado integrado desde una sola o unas pocas plantas de producción y, de ese modo, cosechar los beneficios de las economías de escala. Esto puede tener un efecto pronunciado en los flujos de inversiones, por lo menos mientras las empresas reestructuran sus actividades de producción. El programa de mercado único de la Unión Europea estimuló una fuerte actividad inversionista, tanto en el ámbito de la Unión como hacia esta última desde terceros países, y se han observado efectos similares en los flujos de IED en el caso de otros acuerdos comerciales regionales.

La modalidad más común de acuerdo comercial regional es la zona de libre comercio, que se distingue de la unión aduanera en que cada uno de los miembros conserva su propio sistema arancelario para los países que no pertenecen a la zona. Esto crea la necesidad de elaborar "reglas de origen" para determinar si un producto que ha importado uno de los miembros y es objeto en ese país de una ulterior transformación tiene derecho de gozar del régimen de libre comercio entre los estados miembros (en otras palabras, ¿sigue siendo un producto del país donde fue adquirido originalmente o ha pasado a ser un producto del país miembro de la zona?).

Como las reglas de origen pueden tener un efecto (si no una intención) proteccionista, pueden afectar la localización de la IED. Por ejemplo, conforme a las normas de origen del Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA), las prendas de vestir fabricadas en México gozan de acceso libre de aranceles aduaneros en el mercado estadounidense siempre y cuando cumplan la regla "del hilado en adelante (yarn forward)", que para muchos productos exige que prácticamente el 100 por ciento de los insumos utilizados tengan su origen en América del Norte. Los fabricantes mexicanos de prendas de vestir tienen que escoger entre abastecerse en América del Norte de todas los insumos que excedan la etapa de la fibra, y así obtener el trato de franquicia arancelaria, o adquirirlos fuera del ámbito del NAFTA a un costo posiblemente menor pero que elimina la posibilidad de tener entrada libre de aranceles aduaneros en su mercado más importante. Como los aranceles aduaneros que impone la condición de la NMF a las prendas de vestir son todavía elevados, pueden optar por abastecerse dentro del área del NAFTA y no fuera. Obviamente, esto ofrece a los productores textiles de terceros países mayores incentivos para invertir en instalaciones de producción radicadas dentro del área del NAFTA, para, de esa forma, recuperar los clientes que han perdido, que los incentivos que podrían ofrecerles unas normas de origen menos restrictivas.

Algunos acuerdos regionales de integración han adoptado el sistema "radial" de integración "(hub-and-spoke)". Esto ocurre, por ejemplo, si los miembros de una unión aduanera firman cada uno acuerdos de libre comercio con el país X y el país Y, pero no existe un acuerdo de libre comercio que vincule a X con Y, en cuyo caso la unión aduanera es el "eje" (hub) y los países X y Y son los "radios" (spokes). Este tipo de acuerdos comerciales distorsionan el patrón de la IED porque existe un incentivo añadido a localizar la IED en el eje, desde el cual se goza de la libre exportación a los tres mercados, y no en uno de los radios, pues en este caso las mercancías no circulan entre dos de los radios libres de aranceles de aduaneros.

Estos ejemplos indican que la política comercial puede influir notablemente en las corrientes de la IED, pero también se produce el efecto inverso, como se explica en la sección siguiente.

La Influencia de la IED en el Comercio

Se suele sostener que la IED reduce las exportaciones y/o aumenta las importaciones del país de donde procede la inversión y tiene, en virtud de ello, consecuencias negativas para el empleo y la balanza de pagos de ese país. Se piensa a la inversa que la IED reduce las importaciones y/o aumenta las exportaciones del país anfitrión. El origen de estas opiniones es la visión tradicional de la IED, que se ha interesado sobre todo en la posibilidad de utilizar la producción en el extranjero como sustituta de las exportaciones a los mercados extranjeros.

Dos hechos explican en gran parte esta opinión tradicional, según la cual la IED y las exportaciones del país de donde procede la inversión pueden sustituirse entre sí. Un artículo teórico publicado en 1957 y que logró influencia, demostró que, teniendo en cuenta ciertas presunciones restrictivas (y simplificadoras), la libre circulación del capital (y el trabajo) eran un sustituto del libre comercio, esto es, que la circulación completamente libre de los factores de producción daría los mismos resultados que la circulación completamente libre de las mercancías y los servicios. Obviamente, el punto central de este análisis consiste en que hay una relación de sustitución entre los flujos de capital y el comercio. El otro hecho fue la popularidad de las políticas de sustitución de importaciones en muchas partes del mundo en desarrollo hasta principios de la década de los 80. Como ya se ha señalado, las barreras elevadas que se oponían a las importaciones fomentaron -- muchas veces por voluntad explícita de los gobiernos que las imponían -- la IED que se proponía eludir los aranceles aduaneros, con el resultado de que la producción interna sustituyó a las importaciones.

Cualquiera que haya sido su origen, esta perspectiva tradicional de la relación de sustitución entre el comercio y la IED pasa por alto la complejidad de esta relación en la economía mundial contemporánea. Para empezar, sólo porque la IED haga que la producción efectuada en el país anfitrión desplace ciertas exportaciones del país de donde procede la inversión, no sigue forzosamente que disminuyan las exportaciones totales del país de donde procede la inversión al mercado del país anfitrión. En efecto, tómese el caso de una empresa a la que se impide inicialmente hacer una IED y que, en consecuencia, abastece el mercado extranjero con exportaciones. Si luego se autoriza a esa empresa a invertir en el país extranjero, el efecto total sobre las exportaciones del país inversionista será el resultado de varios factores. En primer lugar, dado un determinado nivel de ventas en el mercado extranjero, y si las actividades productivas que se llevan a cabo en el ámbito de lo que es ahora una CMN siguen siendo las mismas que antes de autorizarse la IED, la nueva producción en el país (anfitrión) extranjero podría sustituir exportaciones anteriores del producto final. Esto podría estimular las exportaciones de bienes o servicios semielaborados desde el país de donde procede la inversión, pero como la producción total del bien o servicio final por parte de la CMN sigue siendo la misma, esto no bastaría para impedir que, en términos mundiales, disminuyesen las exportaciones.

Sin embargo, se supone que la razón de ser de la inversión es mejorar la competitividad de la empresa frente a otras empresas del sector dentro de su país y en el extranjero. Esta ganancia en competitividad puede deberse a que tiene acceso a mano de obra o materiales más baratos, pero también puede ser el resultado de costos de transacción más bajos, de la mayor cercanía a los clientes locales, etc. Probablemente la cifra total de ventas aumentará como consecuencia de la inversión, pues la filial demandará una cantidad mayor de productos semielaborados. Esto hará aumentar las exportaciones del país inversionista, siempre y cuando la filial siga adquiriendo bienes semielaborados y servicios a la sociedad matriz o a otras compañías del país inversionista. En la medida en que la filial siga abasteciéndose de los materiales y bienes semielaborados que necesite en el país inversionista, y siempre y cuando aumenten las ventas totales de la CMN (en el mercado del país anfitrión o en los de terceros países), posiblemente habrá un incremento neto de las exportaciones totales del país inversionista (y, evidentemente, es probable que la composición de las exportaciones se desplace hacia los bienes intermedios y los servicios). Además, si la IED estimula el crecimiento económico en el país anfitrión, como así parece ser según se expone más adelante, el resultado será un incremento de la demanda de importaciones, incluidas las provenientes del país inversionista.

Véase ahora qué efectos tiene la IED en las importaciones del país inversionista. Una parte (o tal vez la totalidad) de los insumos que se importaban antes de la IED para utilizarlos en la producción que ha sido trasladada al extranjero dejará de importarse al país inversionista una vez que se haya efectuado la IED. Por otra parte, la filial extranjera quizá empiece a abastecer también el mercado del país inversionista, en cuyo caso las importaciones del producto final aumentarán. A causa de éstos y otros posibles efectos compensadores, tampoco aquí hay ningún motivo per se para esperar que la IED y las importaciones del país inversionista se sustituyan o complementen.

Hasta aquí, la discusión se ha referido a las complejidades de la relación entre la IED y el comercio del país inversionista. Pero deb4e dejarse sentado que, por muchas de las mismas razones, tampoco es fácil determinar a priori la relación que puede haber entre la IED y el comercio del país anfitrión. También aquí la relación que pueda existir entre la IED y el comercio sólo se puede establecer recurriendo a los datos empíricos. Esto es especialmente acierto porque los efectos más amplios y en gran parte dinámicos de la IED en el comercio del país anfitrión -- tales como el estímulo de la competencia, la innovación, la productividad, el ahorro y la formación de capital -- pueden ser importantes. Como estos y otros efectos dinámicos de la IED probablemente afectan el volumen y la composición por productos de las importaciones y exportaciones del país anfitrión -- incluido su comercio con el país inversionista -- es evidente que la relación entre el comercio y la IED es mucho más compleja de lo que se ha dicho a menudo.

Impacto Positivo

Las investigaciones empíricas dan a entender que en la medida en que existe una relación sistemática entre la IED y las exportaciones del país del origen, esa relación es positiva pero no muy pronunciada. Desde luego, no existe ninguna prueba empírica seria que confirme la tesis de que la IED tiene un importante efecto negativo en el volumen general de las exportaciones del país del origen. Hay menos pruebas de la relación entre la IED y las importaciones del país inversionista, pero las que existen hacen suponer que la relación es positiva pero débil...

Las pruebas de que se dispone (también) dan a entender que la IED y las exportaciones del país anfitrión son complementarias, y que existe una relación más débil, pero siempre positiva, entre la IED y las importaciones del país anfitrión. Excepto en lo que toca al carácter complementario aparentemente más intenso que tiene la relación entre la IED y las exportaciones del país anfitrión (por comparación con la que hay entre la IED y las exportaciones del país inversionista), estos resultados son muy similares a los informados en referencia a la relación entre IED y el comercio con el país inversionista.