Extraits du rapport « Commerce et investissement étranger direct », octobre 1996

Les politiques commerciales peuvent influer sur les incitations à l'investissement direct étranger (IDE) de nombreuses manières. Un droit suffisamment élevé peut être à l'origine d'un IDE destiné à le contourner pour desservir le marché local. D'autres types d'obstacles à l'importation peuvent évidemment avoir le même effet. Ce n'est pas par hasard que les constructeurs automobiles japonais ont commencé à produire dans l'Union européenne et aux États-Unis après qu'eurent été passés les accords de limitation volontaire des exportations restreignant le nombre d'automobiles qui pouvaient être expédiées du Japon.

L'IDE peut aussi servir à désamorcer une menace protectionniste. Ces investissements sont motivés par l'idée que le coût additionnel lié à la production sur le marché étranger est plus que compensé par le fait qu'il y a moins de risques d'être assujetti à de nouveaux obstacles à l'importation pour les exportations existantes vers ce marché. Il apparaît par exemple que la menace protectionniste perçue a eu une incidence très importante sur les IDE japonais aux États-Unis dans les années quatre-vingt et que ces investissements ont réduit le risque d'être soumis ultérieurement à une protection contingente du fait de mesures antidumping et de mesures au titre de la clause de sauvegarde.

Si certains pays d'accueil ont volontairement recours à des droits élevés pour attirer l'investissement, les avantages de cette politique paraissent limités. L'IDE attiré vers des marchés protégés revêt généralement la forme d'unités de production indépendantes, axées sur le marché intérieur et qui ne sont pas compétitives quand il s'agit de produire pour l'exportation.

De fait, les droits élevés sur les matières premières et les biens intermédiaires importés peuvent réduire encore la compétitivité au plan international, en particulier si les intrants locaux sont coûteux ou de qualité médiocre (ce qui semble être le cas puisqu'on juge bon de protéger les producteurs nationaux de ces produits). Pour contrer les effets négatifs des droits élevés applicables aux intrants, les pays d'accueil mettent souvent en place des régimes de ristourne des droits pour les intrants étrangers servant à produire pour l'exportation. C'est là un élément de l'ensemble type d'incitations offertes aux investisseurs étrangers, en particulier dans les zones franches pour l'industrie d'exportation.

Un faible niveau de protection à l'importation - en particulier s'il est consolidé - peut être beaucoup plus attrayant pour l'IDE axé sur l'exportation que les régimes de ristourne de droits. Si l'on compare les flux d'IDE vers les marchés relativement ouverts de certains pays d'Asie à ceux qui sont destinés aux marchés d'Amérique latine relativement protégés (jusqu'à une époque récente), on constate que les premiers ont tendance à attirer l'IDE axé sur l'exportation alors que les seconds attirent généralement l'IDE axé sur le marché local.

Ces résultats sont étayés par une autre étude selon laquelle, en 1992, le ratio des exportations aux ventes totales des filiales japonaises dans le secteur manufacturier en Asie était de 45%, alors que le chiffre correspondant pour les filiales japonaises en Amérique latine était d'à peine 23%.

Les faits confirment que les pays d'accueil qui souhaitent s'intégrer plus pleinement dans l'économie mondiale ont pour stratégie d'appliquer des droits de faible niveau - et que ces droits doivent être consolidés pour rendre crédible le régime tarifaire. Les décisions en matière d'investissement sont, de par leur nature même, orientées vers le long terme, et les investisseurs sont certains d'être affectés par les incertitudes entourant la durabilité des régimes de ristourne de droits et des autres programmes d'incitation, lesquels peuvent être retirés ou modifiés si les autorités le jugent bon.

Les accords commerciaux régionaux et l'IDE

La taille du marché est un facteur important pour une société multinationale qui envisage un IDE donné. En supprimant les obstacles internes au commerce, une zone de libre-échange ou une union douanière donnent aux entreprises la possibilité de desservir un marché intégré à partir d'un ou plusieurs sites de production et par conséquent de tirer parti des économies d'échelle. Cela peut avoir une nette incidence sur les flux d'investissement, tout au moins pendant la période où les entreprises restructurent leurs activités de production. Le programme du marché unique de l'Union européenne s'est traduit par une activité intense dans le domaine de l'investissement, tant à l'intérieur de l'Union que vers celle-ci en provenance de pays tiers, et des effets analogues sur les flux d'IDE ont été observés pour d'autres accords commerciaux régionaux.

La forme la plus courante d'accord commercial régional est celle qui établit une zone de libre-échange, laquelle diffère d'une union douanière en ce sens que chaque membre conserve son propre tarif douanier extérieur. Il est donc nécessaire d'avoir des « règles d'origine » pour déterminer si un produit qui a été importé par l'un des membres et qui a subi une ouvraison additionnelle, est admis à bénéficier du régime de franchise applicable entre les États membres (en d'autres termes, s'agit-il toujours d'un produit du pays tiers auquel il a été acheté ou s'agit-il à présent d'un produit du pays partenaire ?).

Étant donné que les règles d'origine peuvent avoir un effet protectionniste (sinon un but protectionniste), elles peuvent aussi avoir une incidence sur la localisation de l'IDE.

Par exemple, en vertu des règles d'origine de l'ALENA, des vêtements produits au Mexique bénéficient de l'accès en franchise sur le marché des États-Unis, à condition de satisfaire à la règle « au niveau du filé » qui, pour de nombreux produits, exige que la quasi-totalité des intrants proviennent d'Amérique du Nord. Les fabricants de vêtements mexicains ont le choix entre se procurer tous leurs intrants au-delà du stade de la fibre en Amérique du Nord pour obtenir le traitement applicable à la zone de libre-échange et se procurer leurs intrants hors de l'ALENA, à des coûts potentiellement inférieurs, mais renoncer alors à l'accès en franchise à leur marché le plus important. Comme les droits NPF sur les vêtements restent élevés, ils peuvent décider de s'approvisionner dans l'ALENA plutôt qu'en dehors. Cela incite évidemment davantage les producteurs de textiles de pays tiers à investir dans des installations de production implantées dans la zone de l'ALENA pour regagner les clients perdus que ne leur feraient des règles d'origine moins restrictives.

Certains accords d'intégration régionale ont évolué et sont devenus des systèmes « en étoile ». Cela arrive par exemple lorsque les membres d'une union douanière signent des accords de libre-échange avec un pays X et un pays Y, mais qu'il n'existe pas d'accord de libre-échange liant X et Y - l'union douanière est alors le « noeud central », et les pays X et Y les « branches ». Ces accords régionaux faussent la structure de l'IDE parce qu'il existe une raison supplémentaire d'implanter l'IDE dans le noeud central, d'où il est possible d'accéder en régime de franchise aux trois marchés plutôt que dans l'une des branches, puisque les marchandises ne peuvent aller d'une branche à l'autre en bénéficiant du régime de franchise.

Ces exemples montrent que la politique commerciale peut avoir une incidence significative sur les flux d'IDE. La relation inverse existe aussi, comme il est indiqué dans la section suivante.

L'incidence de l'IDE sur le commerce

On prétend souvent que l'IDE réduit les exportations du pays d'origine et/ou accroît ses importations, et a donc des conséquences négatives sur l'emploi et la balance des paiements de ce pays. D'autres en revanche pensent que l'IDE réduit les importations du pays d'accueil et/ou accroît ses exportations. Ces points de vue ont leur origine dans la théorie traditionnelle concernant l'IDE, laquelle repose sur l'idée qu'il est possible d'utiliser la production étrangère en remplacement des exportations à destination des marchés étrangers.

Deux faits expliquent en grande partie cette théorie traditionnelle selon laquelle l'IDE et les exportations du pays d'origine sont substituables. Premièrement, un article théorique important, publié en 1957, démontre que, selon certaines hypothèses restrictives (simplifiées), la libre circulation des capitaux (et de la main-d'oeuvre) pouvait se substituer à la liberté des échanges - c'est-à-dire que la liberté totale de circulation des facteurs de production aurait les mêmes résultats que la liberté totale de circulation des marchandises et des services. Une relation de substitution entre les flux de capitaux et le commerce est manifestement au coeur de cette analyse.

Deuxièmement, les politiques de remplacement des importations ont été très en vogue dans de grandes régions du monde en développement jusqu'au début des années quatre-vingt. Comme on l'a déjà vu, les obstacles élevés à l'importation encourageaient - comme le souhaitaient souvent expressément les gouvernements qui les imposaient - l'IDE destiné à contourner les droits, le résultat étant que la production locale remplaçait les importations.

Quelle que soit son origine, cette théorie traditionnelle qui considère que le commerce et l'IDE sont substituables ne tient pas compte de la complexité des relations dans l'économie mondiale contemporaine. Pour commencer, le simple fait que, par suite de l'IDE, certaines exportations du pays d'origine sont évincées par la production du pays d'accueil, ne signifie pas nécessairement que les exportations totales du pays d'origine vers le marché d'accueil diminuent. Prenons le cas d'une entreprise qui dans un premier temps se voit refuser la possibilité d'effectuer des IDE et dessert le marché étranger en exportant. Si l'entreprise est ensuite autorisée à investir dans le pays étranger, l'effet total sur les exportations du pays d'origine résulte de plusieurs facteurs dynamiques.

Premièrement, pour des niveaux de ventes donnés sur le marché étranger et à condition que les activités de production qui ont lieu dans ce qui est maintenant une société multinationale soient les mêmes qu'avant la libéralisation, il pourrait y avoir un remplacement des exportations antérieures du produit final par les nouvelles productions sur le marché étranger (d'accueil). Les exportations de biens intermédiaires ou de services du pays d'origine pourraient s'en trouver stimulées, mais, la production totale du produit final ou du service de la multinationale restant inchangée, cela ne suffirait pas à empêcher une baisse globale des exportations.

Toutefois, la raison d'être de l'investissement est sans doute d'améliorer la position compétitive de l'entreprise dans le secteur par rapport à celle d'autres entreprises, tant dans le pays d'origine qu'à l'étranger. Cette amélioration de la position compétitive peut être due au fait que l'entreprise a accès à de la main-d'oeuvre ou à des intrants matériel meilleur marché, mais elle peut découler aussi d'un abaissement des coûts des transactions, du rapprochement des consommateurs locaux, etc. Les ventes totales devraient augmenter par suite de l'investissement, ce qui à son tour entraînera un accroissement de la demande de biens intermédiaires de la filiale. De ce fait, les exportations du pays d'origine augmenteront, dans la mesure où la filiale continue d'acheter les biens intermédiaires et les services à la société mère ou à d'autres entreprises dans le pays d'origine. Pour autant que la filiale se procure ses intrants dans le pays d'origine et que les ventes totales de la société multinationale augmentent (sur le marché du pays d'accueil et/ou dans des pays tiers), il pourrait y avoir un accroissement net des exportations totales du pays d'origine (il est probable bien sûr que la composition des exportations se modifiera au profit des biens intermédiaires et des services). En outre, si l'IDE stimule la croissance économique dans le pays d'accueil, comme cela semble être le cas (voir ci-dessous), il en résultera une augmentation de la demande d'importations, y compris en provenance du pays d'origine.

Voyons maintenant l'incidence de l'IDE sur les importations du pays d'origine. Une partie (et peut-être la totalité) des intrants qui étaient importés, avant l'IDE, pour être utilisés dans la production maintenant relocalisée à l'étranger ne sera plus importée dans le pays d'origine après que l'IDE aura eu lieu. Par ailleurs, la filiale étrangère pourra commencer à desservir le marché du pays d'origine et, dans ce cas, les importations du produit final augmenteront. Là encore, en raison de ces effets et d'autres effets pouvant se neutraliser, il n'y a aucune raison en soi de considérer l'IDE et les importations du pays d'origine comme étant soit substituables soit complémentaires.

La discussion a porté jusqu'ici sur la complexité des relations entre l'IDE et le commerce du pays d'origine. Mais il faut préciser que, souvent pour les mêmes raisons, il n'est pas plus facile de déterminer a priori la relation entre l'IDE et le commerce du pays d'accueil. Là encore, on ne peut traiter la question de la relation entre l'IDE et le commerce qu'en se remettant aux faits. Cela est particulièrement vrai car les effets plus variés et en grande partie dynamiques de l'IDE dans le pays d'accueil - comme l'élan donné à la concurrence, à l'innovation, à la productivité, à l'épargne et à la formation de capital - peuvent être importants. Étant donné que ces effets, et d'autres effets dynamiques liés à l'IDE, influeront probablement sur le niveau et la composition par produit des importations et exportations du pays - y compris ses échanges avec le pays d'origine - il est évident que la relation entre le commerce et l'IDE est beaucoup plus complexe qu'on ne le pense souvent.

(...) La recherche empirique donne à penser que, dans la mesure où il existe un lien systématique entre l'IDE et les exportations du pays d'origine, celui-ci est positif, mais pas très marqué. À coup sûr, il n'y a pas de données empiriques sérieuses permettant de penser que l'IDE a un effet négatif important sur le niveau global des exportations du pays d'origine. Il y a moins de preuves de la relation entre l'IDE et les importations du pays d'origine, mais celles qui existent tendent à montrer que la relation est positive, mais peu nette.

(...) Pour résumer, les preuves disponibles donnent à penser que l'IDE et les exportations du pays d'accueil sont complémentaires et qu'il existe une relation moins nette, mais toujours positive entre l'IDE et les importations du pays d'accueil. Si l'on exclut le lien de complémentarité apparemment plus fort entre l'IDE et les exportations du pays d'accueil (qu'entre l'IDE et les exportations du pays d'origine), ces résultats sont très proches de ceux qui ont été obtenus au sujet de la relation entre l'IDE et le commerce du pays d'origine.

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(La version française du texte intégral de ce rapport est diffusé sur l'Internet.)