Vu que les investissements internationaux augmentent maintenant beaucoup plus rapidement que le commerce mondial, il est logique que l'on veuille établir une réglementation mondiale des investissements, tout comme on l'a fait pour les échanges au sein de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), déclare M. Alan Larson, secrétaire d'État adjoint.

Chargé des affaires économiques et commerciales, M. Larson estime que les traités bilatéraux d'investissement ne suffisent pas pour couvrir la multitude de problèmes qui surgissent dans le domaine des investissements en raison de la mondialisation croissante de la production.

L'Accord multilatéral sur l'investissement (AMI) actuellement en cours de négociation sous les auspices de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) fournira, selon lui, un mécanisme général pour régler les problèmes liés aux investissements, qu'il s'agisse de la privatisation des entreprises publiques, des droits de propriété intellectuelle, du règlement des différends ou des obligations de résultat liées au commerce.

Les États-Unis, indique-t-il, continuent cependant à s'inquiéter des efforts que certains pays déploient en vue d'inclure dans cet accord des exceptions au nom de la protection de leur culture ou de l'intégration économique régionale, aux dépens d'une libéralisation multilatérale. Selon lui, le moment est également venu de conclure, au sein de l'OCDE, un accord interdisant les pots-de-vin dans le cadre du commerce international.

Question - Les États-Unis ont négocié un grand nombre de traités bilatéraux d'investissement. Pourquoi avons-nous besoin d'un accord multilatéral sur l'investissement (AMI), et en particulier d'un accord apparemment limité aux pays relativement riches qui font partie de l'Organisation de coopération et de développement économiques ?

M. Larson - La décision d'entamer des négociations sur l'AMI a été motivée en grande partie par la rapide mondialisation de la production. Nos traités bilatéraux d'investissement contribuent à ouvrir les marchés et à protéger les investisseurs américains dans les pays en voie de développement et dans les pays dont l'économie est en transition, mais il y a, dans le domaine des investissements, d'importantes questions qui ne sont pas régies par le droit international, notamment : l'accès des investisseurs étrangers aux sociétés privatisables, la mesure dans laquelle les contrats comportant un investissement obligent le pays hôte à accorder à l'investisseur étranger le même traitement qu'aux investisseurs locaux et à lui appliquer la clause de la nation la plus favorisée, ainsi que la protection de biens incorporels comme la propriété intellectuelle. L'existence de formes de protection, alliée à un mécanisme de règlement des différends, est très important pour tous les investisseurs, en particulier dans les pays industriels.

Les États membres de l'OCDE et un nombre croissant de pays en voie de développement estiment qu'un accord multilatéral sur l'investissement accroîtrait l'efficacité des investissements internationaux et mettrait tous les investisseurs sur un pied d'égalité dans les pays vers lesquels vont la majeure partie des investissements directs étrangers. Vu que les investissements internationaux augmentent maintenant beaucoup plus rapidement que le commerce mondial, il est logique que l'on veuille établir une réglementation mondiale des investissements, comme on l'a fait pour les échanges dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC).

Une autre raison est que l'accord en cours de négociation à l'OCDE peut constituer un modèle pour l'établissement de règles applicables aux investissements dans le monde entier, parce que les pays non membres de cette organisation pourront y adhérer. Ce sera un modèle qui servira dans les négociations futures, que ce soit dans le cadre de l'OMC, du forum de Coopération économique Asie-Pacifique ou ailleurs.

Permettez-moi également de dissiper un malentendu courant. Bien que l'AMI soit négocié dans le cadre de l'OCDE, l'intention des négociateurs a toujours été de conclure un accord autonome ouvert à la signature de tous les pays qui seraient disposés à respecter ses obligations et en mesure de le faire. L'OCDE a été considérée comme l'instance appropriée pour ces négociations en raison de la volonté déclarée de ses membres d'obtenir des règles strictes de protection et de libéralisation des investissements, ainsi que de l'expérience de l'OCDE dans ce domaine. Cette organisation et ses membres se sont activement employés à contacter les États non membres pour solliciter leurs idées sur les moyens de faire de l'AMI le meilleur accord possible et pour les encourager à y adhérer. Plusieurs de ces États ont déjà exprimé un tel désir.

Question - Quelles dispositions l'AMI devrait-il contenir, selon les États-Unis, pour être un instrument efficace de libéralisation des investissements mondiaux ?

M. Larson - La principale de ces dispositions est l'engagement des États parties à traiter tous les investisseurs étrangers au moins aussi bien que leurs propres investisseurs ou que les investisseurs de tout autre pays. Les dispositions de l'AMI relatives au traitement national et au traitement de la nation la plus favorisée s'appliqueront à tous les stades de l'investissement. Elles couvriront une vaste gamme de mesures gouvernementales. L'un de nos principaux objectifs, dans ces négociations, est de conclure un accord qui comporte des exceptions aussi peu nombreuses et aussi étroites que possible à ces dispositions de non-discrimination, ce qui, en soi, devrait permettre une importante libéralisation.

Plus précisément, les principales dispositions de l'AMI relatives au « personnel clé » obligeront les États membres, compte tenu de leur législation sur l'immigration et de leur droit du travail, à autoriser l'entrée et le séjour dans leur pays des personnes indispensables pour assurer le fonctionnement d'une entreprise ainsi que les membres de leur famille immédiate. Les États membres ne seront pas autorisés à exclure des membres essentiels du personnel en vertu d'une limitation numérique ou de critères relatifs aux besoins du marché. Les signataires de l'AMI seront encouragés à permettre au conjoint des membres essentiels du personnel de travailler dans le pays hôte.

L'AMI permettra aux investisseurs d'obtenir un arbitrage international des différends avec le pays hôte en cas de violation de l'une de ses dispositions. Cela devrait assurer le respect des engagements pris en faveur de la libéralisation dans le cadre de cet accord.

Pour ce qui est de la privatisation des entreprises publiques, nous voulions nous assurer que les investisseurs étrangers auraient la possibilité de participer, dès le début, au processus de privatisation. Plus il y aura de concurrence, plus il y aura de sociétés désireuses de soumettre une offre pour l'acquisition d'une entreprise en cours de privatisation et plus grands seront les avantages ainsi que la probabilité d'obtenir un soumissionnaire capable de gérer la société d'une façon dynamique et efficace qui soit avantageuse pour l'économie du pays hôte. Nous avons donc tous intérêt à mettre au point des règles de privatisation qui encourageront la concurrence et l'accès des étrangers aussi bien que des hommes d'affaires locaux aux appels d'offre. Les mêmes principes généraux s'appliquent à la démonopolisation, c'est-à-dire l'ouverture d'un secteur dans lequel la concurrence était jusque-là limitée.

Cet accord portera aussi sur d'autres domaines. L'un d'eux est celui des obligations de résultat liées au commerce, tout ce qui assujettit le droit d'investir à l'obligation d'exporter une certaine quantité d'un produit ou à acheter localement une partie des composants de ce produit. Cette forme d'obligation de résultat sera strictement interdite. Les signataires de l'accord s'engageront à ne pas lier le respect de certaines obligations de résultat à l'obtention par l'investisseur d'une aide ou d'incitations offertes par l'État.

Un autre domaine important est celui de la fiscalité. Les négociateurs de l'AMI ont constaté que, vu la difficulté de concilier certains concepts en matière de fiscalité et d'investissement, il était préférable, sur le plan général, de ne pas inclure les questions fiscales dans l'AMI et de laisser aux conventions fiscales bilatérales le soin de régler les problèmes dans ce domaine. On craint néanmoins qu'il ne soit possible à un pays d'appliquer une politique fiscale d'une façon qui équivaudrait à l'expropriation. Nous voulons donc pouvoir recourir, dans le cadre de l'AMI, à des mesures disciplinaires contre les auteurs de telles pratiques. Un groupe d'experts fiscaux étudie le projet de texte de l'AMI pour assurer sa compatibilité avec les conventions fiscales bilatérales et pour suggérer des domaines où il conviendrait de traiter dans cet accord de questions fiscales particulières.

Question - Quels sont les obstacles qui subsistent pour mener l'AMI à bonne fin ?

M. Larson - Nous avons fait d'excellents progrès sur le texte de base, et il ne subsiste à mes yeux aucun obstacle important. Ceci dit, nous avons tout juste commencé à négocier les réserves sur les engagements fondamentaux exprimées par certains pays, et la tâche va être difficile. Jusqu'à présent, plus de vingt pays ont soumis une liste des exceptions qu'ils voudraient obtenir aux engagements fondamentaux.

Franchement, à ce stade des négociations, nous ne sommes pas satisfaits des propositions qui ont été faites par les autres pays. Nous pensons qu'il n'ont pas proposé un degré d'ouverture et d'accès qui permettrait de parvenir à un accord équilibré.

Nous nous inquiétons particulièrement des propositions en faveur d'une exception illimitée dans le cas des formes d'activité économique qu'un pays pourrait considérer comme culturelles. Ceci comprendrait tout, des télécommunications et de la télédiffusion aux livres et aux oeuvres littéraires et artistiques. Même si on accepte l'idée que certains pays veuillent prendre des mesures pour protéger et promouvoir leur culture, il n'est ni nécessaire ni légitime de le faire en faisant preuve de discrimination à l'égard des investisseurs étrangers. Il n'y a, par exemple, aucune raison, quand on tente de promouvoir les films européens, de faire de la discrimination contre des sociétés de production de films appartenant à des non-Européens. C'est un domaine qui nous pose de gros problèmes.

Un second problème important met en jeu les organisations d'intégration économique régionale. La Commission européenne nous a demandé une exception illimitée en faveur de tout ce qu'elle pourrait considérer comme indispensable pour favoriser l'unification de l'Europe.

Troisièmement, un grand nombre des propositions qui ont été faites prévoient, en matière de propriété, des obligations qui sont plus strictes que celles des États-Unis. Pour vous donner un exemple, à la suite des dernières négociations sur les télécommunications, les États-Unis ont accepté une participation étrangère à 100 % aux services de télécommunication de base. Or, au Japon, un étranger ne peut posséder plus de 20 % du capital social des sociétés KDD ou NTT. Il s'agit d'un déséquilibre qui me contrarie, et je vais inciter les Japonais à ouvrir davantage leur marché et à imiter un peu plus les autres pays membres de l'OCDE en ce qui concerne l'accès des investisseurs étrangers à leur marché des télécommunications.

Il nous faut aussi nous mettre d'accord sur la question de savoir si l'AMI doit porter sur des domaines tels que la protection de l'environnement et l'application du droit du travail. Nous estimons que la plupart des mesures que les États peuvent vouloir prendre dans ces domaines n'entreraient pas en conflit avec les obligations de l'AMI, à condition qu'elles n'aient pas pour effet de discriminer contre les investisseurs étrangers. Par contre, nous sommes fortement en faveur de dispositions prévoyant que les États parties ne peuvent alléger leur réglementation en matière de santé, de sûreté, d'environnement et de travail pour attirer les investissements étrangers.

Question - Les États-Unis n'ont-ils pas soumis leur propre liste d'exceptions ?

M. Larson - En effet. Nous demandons des exceptions dans les domaines où nous avons des lois qui ne prévoient ni le traitement national ni le traitement de la nation la plus favorisée. Ainsi, selon notre loi sur l'énergie atomique, seul un citoyen américain peut se livrer à certaines activités liées à l'exploitation des centrales nucléaires. De même, nos lois sur la télédiffusion exigent que seuls des Américains soient propriétaires de stations de télévision.

Une autre catégorie pour laquelle nous avons demandé de bénéficier d'une exception illimitée est celle des programmes visant à soutenir les petites entreprises et les entreprises appartenant aux membres de minorités. Nous avons des lois qui accordent des avantages aux entreprises appartenant à des membres de minorités qui sont situées dans des quartiers pauvres, et nous pensons que le Congrès pourrait un jour en adopter d'autres. Ces programmes sont peu importants et ciblés et ils ne sont pas dirigés contre les investisseurs étrangers. Les Norvégiens ont un programme de ce genre au profit des Lapons.

Question - La loi Helms-Burton concernant Cuba risque-t-elle d'entraver les négociations sur l'AMI ? Les États-Unis accepteraient-ils une disposition limitant le recours à des sanctions contre les investisseurs étrangers qui traiteraient avec des États « dévoyés » ?

M. Larson - Certains pays ont réagi à la loi Helms-Burton en lançant un appel en faveur de l'inclusion dans l'AMI d'une disposition prévoyant que les lois et la politique du pays hôte prévaudraient en cas de conflit avec celles du pays de l'investisseur et qui interdiraient l'application de boycottages secondaires touchant aux investissements. Les États-Unis ne peuvent accepter un accord qui limiterait de façon inadmissible la possibilité qu'ils auraient de protéger leurs intérêts fondamentaux en matière de sécurité ou de lutter efficacement contre les menaces que font peser les États « dévoyés ». Nous collaborons étroitement avec les autres négociateurs pour tenir compte de leurs préoccupations d'une façon compatible avec ces principes.

Question - Vous avez souligné que, si les négociations étaient couronnées de succès, l'AMI serait ouvert à la signature d'autres signataires. Mais un certain nombre d'importants pays en voie de développement ont exprimé une hostilité manifeste envers un accord qu'ils n'ont pas négocié. Que peuvent tirer ces États non membres de l'OCDE d'une adhésion à l'AMI, et cet accord présentera-t-il des avantages pour un continent dépourvu de capitaux comme l'Afrique ?

M. Larson - Les inquiétudes exprimées par certains pays qui ne font pas partie de l'OCDE ont été en grande partie apaisées par les efforts d'ouverture que j'ai mentionnés tout à l'heure. Nous avons tenu des réunions d'information à Paris avec une vingtaine d'États non membres de l'OCDE qui s'intéressent à l'évolution des négociations. Ils appartiennent à toutes les régions du monde. Le Brésil a organisé deux séminaires à ce sujet, et d'autres pays d'Amérique latine comme l'Argentine et le Chili ont exprimé un vif intérêt à cet égard. Singapour et certains pays asiatiques suivent de près les négociations sur l'AMI. On peut en dire autant de la Russie et des pays d'Europe centrale. Une conférence va être organisée par l'un des pays baltes.

L'adhésion à l'AMI pourrait rendre un pays au marché naissant ou même un pays en voie de développement qui manque de capitaux plus attrayant pour les investisseurs étrangers, car elle témoignerait de sa volonté d'appliquer les règles strictes de protection des investissements. Certains marchés naissants commencent déjà à attirer les investisseurs étrangers. Ces derniers bénéficieront des protections et de la libéralisation offertes par l'AMI.

Nous devons également reconnaître qu'il y a dans le monde des pays qui ne sont pas du tout prêts à négocier des règles internationales applicables aux investissements. Ce n'est cependant pas une raison pour que ceux qui désirent aller de l'avant s'abstiennent d'agir et se bornent à attendre.

Question - Quels seraient les rapports de l'AMI avec les négociations de l'OMC portant sur la suppression des obstacles aux investissements ?

M. Larson - À nos yeux, les négociations sur l'AMI complètent tout accord conclu au sein de l'OMC sur les télécommunications et les services financiers dans le cadre de l'Accord général sur le commerce des services (AGCS). L'AGCS considère la fourniture de services par une présence commerciale comme l'une des activités assujetties à ses disciplines. Par conséquent, toute libéralisation des télécommunications et des services financiers obtenue dans le cadre de l'AGCS renforcera les engagements pris dans ce secteur avec l'AMI, grâce à l'application de la clause de la nation la plus favorisée.

Le programme de travail sur les investissements décidé par la conférence ministérielle de l'OMC à Singapour en décembre dernier vise à faire mieux comprendre les tendances mondiales actuelles des investissements, le droit international en vigueur dans ce domaine et l'importance de certains des avantages que présentent les investissements pour le développement et la mondialisation du commerce. Il ne prévoit pas la négociation d'un accord sur les investissements.

Nous avons décidé, pour deux raisons, de ne pas insister en faveur de négociations sur les investissements dans le cadre de l'OMC. Premièrement, nous pensions qu'il était important de continuer à concentrer les négociations au sein de l'organisation dans laquelle ces négociations étaient déjà en cours, c'est-à-dire l'OCDE. Deuxièmement, nous savions que de nombreux pays en voie de développement importants ne souhaitaient pas, à ce stade, se lancer dans des négociations internationales sur les investissements. Nous estimions qu'il était imprudent de tenter de leur forcer la main. Si, ultérieurement, les membres de l'OMC manifestaient la volonté de négocier un accord sur les investissements, je pense que nous pourrions l'approuver, mais cela ne servirait à rien d'aller plus vite que d'importants membres de l'OMC ne sont prêts à le faire.

Question - L'OCDE essaie de mener à bonne fin ses travaux sur un autre obstacle aux investissements, la corruption. L'AMI va-t-il traiter de cette question ? Sinon, pouvez-vous nous parler des initiatives de l'OCDE dans ce domaine ?

M. Larson - L'AMI ne traitera pas directement de la question de la corruption, mais c'est manifestement un domaine important dans lequel les membres de l'OCDE doivent coopérer pour obtenir des résultats concrets. Nos négociations à l'OCDE sur la corruption dans le commerce international en sont à une phase cruciale.

Les raisons pour lesquelles nous devons agir maintenant sont parfaitement claires. La corruption perturbe les marchés et entrave le développement économique. Elle empêche les gouvernements démocratiques d'assumer leurs responsabilités. Elle désavantage les entreprises qui refusent d'y recourir.

Le mouvement international en faveur d'une action efficace prend de l'ampleur. La Convention interaméricaine de l'Organisation des États américains contre la corruption a été conclue en mars dernier, et l'Assemblée générale de l'Organisation des Nations unies a approuvé, en décembre, la Déclaration contre la corruption dans les transactions commerciales internationales.

Il est important que les principales puissances économiques, telles que les États-Unis et nos partenaires de l'OCDE, prennent des initiatives dans ce domaine. Nous allons tenter, à la réunion ministérielle de l'OCDE qui se tiendra en mai, d'obtenir un engagement concret en faveur de l'adoption d'une législation nationale criminalisant la corruption dans le commerce international et mettant fin à la déduction fiscale dont bénéficient les pots-de-vin. Nous sommes sur le point de parvenir à un accord au sein de l'OCDE sur un critère commun qui guidera les législations nationales ayant pour but de criminaliser la corruption et sur un mécanisme détaillé et efficace de surveillance pour assurer leur application. Nous nous attendons à ce que des lois nationales soient en place en 1998.

Plusieurs pays européens, en particulier la France et l'Allemagne, déclarent que le moment n'est pas opportun et que nous devrions d'abord négocier une convention ayant force exécutoire. L'expérience des États-Unis montre qu'une convention internationale n'est pas nécessaire pour criminaliser la corruption étrangère. La mise au point d'une telle convention risquerait de prendre des années.

Très prochainement, l'Union européenne conclura un accord qui criminalisera la corruption étrangère dans ses États membres. Les hommes d'affaires européens s'exposeront à des peines de prison quand ils tenteront de compromettre des agents publics des États membres de l'Union européenne. Devraient-ils rester à l'abri de poursuites et continuer à bénéficier d'une déduction fiscale lorsqu'ils versent des pots-de-vin à un agent public du Brésil, des États-Unis, ou d'autres pays ne faisant pas partie de l'Union européenne ?

Nous sommes très optimistes quant au succès de la réunion ministérielle de l'OCDE de mai 1997, succès qui apportera des avantages aux membres de l'OCDE et qui incitera d'autres pays à suivre cet exemple.

Question - Le président Clinton et ses homologues du groupe des Sept, de la Russie et de l'Union européenne vont se réunir à Denver (Colorado), en juin prochain, pour leur sommet économique annuel. Les investissements internationaux figureront-ils à l'ordre du jour de ce sommet ?

M. Larson - Étant donné l'importance croissante des investissements dans l'économie mondiale, les ministres du groupe des Sept pourront difficilement éviter d'aborder cette question d'une façon ou d'une autre. Il est trop tôt pour dire avec précision comment les investissements seront discutés à Denver, mais nous espérons du moins obtenir une approbation des négociations relatives à l'AMI et la reconnaissance de l'importance que revêtent les investissements pour atteindre les objectifs de développement, en particulier en Afrique.

----------

Propos recueillis par Jon Schaffer