Pour encourager la croissance économique, les États imposent quantité d'obligations de résultat qui désavantagent les sociétés étrangères, déclare la représentante adjointe des États-Unis aux négociations commerciales internationales chargée des investissements, des services et de la propriété intellectuelle, Mme Wendy Cutler. Or, dans la pratique, explique-t-elle, ces mesures concernant les investissements et liées au commerce nuisent au développement économique en augmentant les coûts de production et en décourageant les investissements.

Selon Mme Cutler, les États membres de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) espèrent conclure sous peu un accord multilatéral sur l'investissement (AMI) destiné à supprimer les obstacles les plus importants aux investissements.

Question - Que sont les mesures concernant les investissements et liées au commerce (dénommées aussi MIC) et comment font-elles obstacle aux investissements étrangers ?

Mme Cutler - Il s'agit d'un ensemble d'obligations de résultat qu'un État impose aux sociétés étrangères qui investissent sur son territoire. Elles sont généralement discriminatoires, précisant, par exemple, qui doivent être les partenaires de l'investisseur étranger dans une coentreprise, quels produits et quelles techniques l'entreprise doit utiliser.

Nous ne parlons pas des mesures non discriminatoires qui sont établies par tous les États comme la réglementation relative à l'environnement, aux appareils électriques ou au zonage. Les obligations de résultat faussent les investissements et les échanges. Elles constituent des obstacles parce qu'elles ne permettent pas aux entreprises de fonder leurs activités sur des considérations commerciales.

Question - Quel est le coût économique de ces obligations de résultat pour l'investisseur étranger et pour le pays qui les impose ?

Mme Cutler - Elles ont une influence directe sur la rentabilité d'une société étrangère. Par exemple, si vous dites à cette société quels produits elle doit utiliser, avec qui elle doit s'associer, où elle doit s'installer, vous risquez d'augmenter ses frais d'exploitation, les coûts pour le consommateur et, en définitive, vous découragez une société de s'établir dans votre pays.

Les pays imposent généralement des obligations de résultat aux sociétés étrangères dans le but d'accroître la production locale, de contrôler les mouvements de devises ou d'équilibrer leur balance commerciale. Mais en prescrivant de telles mesures pour atteindre certains objectifs, ils risquent, en fait, d'entraver leur développement et leur croissance économiques, notamment à long terme.

La suppression des obstacles aux investissements a des avantages très nets : vous permettez aux capitaux, aux procédés techniques et au savoir-faire étrangers d'entrer librement dans votre pays, ce qui encourage la croissance économique et le développement.

C'est ainsi que le Chili et plusieurs pays d'Europe de l'Est qui avaient naguère une réglementation très restrictive en matière d'investissements étrangers l'ont abrogée et ouvert leurs frontières aux investisseurs étrangers. Le développement actuel de l'Europe de l'Est est principalement dû aux investissements étrangers. Et si le Chili a récemment enregistré une croissance économique extraordinaire, c'est en partie grâce à la libéralisation de sa réglementation portant sur les investissements et le commerce.

Un certain nombre de pays en voie de développement désirent mettre en place une infrastructure, mais ils n'ont ni les capitaux ni les techniques ni le savoir-faire nécessaires. Leur ouverture aux capitaux étrangers les aiderait à atteindre leurs objectifs en matière de croissance économique et de développement.

Question - Où ces obligations de résultat sont-elles en vigueur et sont-elles courantes ?

Mme Cutler - C'est une chose difficile à évaluer. L'Accord sur les mesures concernant les investissements et liées au commerce conclu dans le cadre des négociations d'Uruguay exige des États membres de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) qu'ils signalent leurs mesures dans ce domaine. Vingt-quatre pays au moins l'ont fait. Dans le cadre des négociations sur l'adhésion à l'OMC, nous étudions les moyens de supprimer ces mesures avec la Chine, la Russie et d'autres pays.

Les MIC sont courantes dans le monde entier, mais leur nombre a diminué ces dernières années, car les États se rendent compte qu'ils n'ont pas intérêt, sur le plan économique, à imposer des conditions à ce genre d'investissement.

Question - Les MIC sont-elles concentrées dans certains secteurs ?

Mme Cutler - C'est dans le secteur automobile qu'elles sont les plus répandues, parce que de nombreux pays veulent avoir une industrie automobile, construire des automobiles et fabriquer des pièces détachées. Ils pensent que, pour soutenir leur industrie locale, ils doivent imposer une ligne de conduite aux sociétés étrangères. Nous avons également constaté de telles mesures dans des secteurs comme les biens de consommation, le monde du spectacle, l'électronique, la climatisation, etc.

Question - Pouvez-vous nous donner davantage de précisions sur le genre d'obligations de résultat qui sont exigées et sur les pays qui y ont recours ?

Mme Cutler - L'Indonésie, l'Inde, la Malaisie, l'Argentine, la Colombie, l'Equateur et Chypre figurent parmi les pays qui ont signalé à l'OMC leurs mesures concernant les investissements. La mesure la plus répandue sur le plan commercial est probablement l'imposition de restrictions quant à l'origine des matières entrant dans la fabrication des produits. Les sociétés étrangères sont généralement tenues d'utiliser un certain pourcentage de ressources locales (en valeur ou en volume) dans leur production pour pouvoir s'implanter dans un pays donné.

Une autre forme de discrimination est liée à l'équilibre des exportations et des importations. Dans la mesure où une société étrangère importe ses intrants, elle est tenue d'exporter une certaine quantité de produits finis pour ne pas contribuer au déficit commercial.

En outre, il peut y avoir des restrictions applicables au change, le but étant de garantir que les transferts de fonds n'auront pas d'effets préjudiciables sur les réserves de devises du pays hôte.

Il est très difficile d'évaluer le volume des investissements étrangers qui n'ont pas été réalisées à cause de certaines obligations de résultat.

Les sociétés étrangères qui désirent investir dans un pays examinent également la législation en vigueur en matière d'expropriation, la possibilité de transférer hors du pays en question leurs redevances et leurs fonds ainsi que la protection de la propriété intellectuelle. Elles recherchent la transparence de la réglementation et un climat prévisible, même compte tenu de la situation politique. Les obligations de résultat jouent un grand rôle dans ces considérations.

Question - Comment les États-Unis cherchent-ils à répondre aux préoccupations des milieux d'affaires américains à propos des MIC ?

Mme Cutler - Nous cherchons à limiter la possibilité qu'ont les pays d'y recourir. L'accord conclu dans le cadre des négociations d'Uruguay porte sur les obligations de résultat les plus importantes ; il y en a d'autres que nous avons traitées dans l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) et que nous voulons maintenant inclure dans l'Accord multilatéral sur l' investissement (AMI). Elles comprennent les restrictions relatives aux prises de participation, l'imposition de coentreprises et les transferts obligatoires de techniques.

Question - Qu'a accompli l'Accord relatif aux mesures concernant les investissements et liées au commerce ?

Mme Cutler - Cet accord contient une liste indicative d'obligations qui sont incompatibles avec les règles du GATT (Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce), notamment avec l'obligation d'accorder le traitement national prévue à l'article III et avec celle de procéder à l'élimination générale des restrictions quantitatives prévue à l'article XI. L'accord interdit au pays hôte d'exiger qu'une entreprise étrangère achète ou utilise un certain pourcentage de produits locaux et que ses achats ou son utilisation de produits importés soient limités à un montant lié au volume ou à la valeur des produits locaux qu'elle exporte. Il exige que soient signalées, puis supprimées, les mesures de ce genre qui existaient à la date d'entrée en vigueur de l'accord. Un calendrier a été établi pour l'élimination des mesures signalées et il varie selon le niveau de développement des pays. Les pays industriels devaient mettre toutes les mesures signalées en conformité avec le GATT au 1er janvier 1997, ce qui a été fait. Les pays en voie de développement ont jusqu'au 1er janvier 1999, et les pays les moins avancés jusqu'au 1er janvier 2002, pour s'y conformer.

Question - Les pays ont-ils supprimé les mesures couvertes par l'accord ?

Mme Cutler - La plupart des pays industriels l'ont fait. Cependant, dans certains cas, les pays en voie de développement n'ont pas signalé toutes leurs mesures. C'est ainsi que le programme mis sur pied par l'Indonésie pour créer une industrie automobile locale n'a pas été signalé comme l'exigeait l'accord.

De son côté, le gouvernement brésilien a bien signalé à l'OMC ses obligations de résultat dans le secteur automobile, mais il les a renforcées par la suite, ce qui n'est pas autorisé par l'OMC. Nous suivons donc le cas de l'industrie automobile indonésienne et brésilienne dans le cadre du mécanisme de consultation prévu par l'OMC pour le règlement des différends.

Au sein du Comité des mesures concernant les investissements et liées au commerce, nous cherchons à discuter avec les pays en voie de développement de la façon dont ils vont procéder pour supprimer ces mesures d'ici au 1er janvier 2000. Nous avons également recours à ce comité pour surveiller l'application de l'accord, tant en ce qui concerne les mesures signalées que celles qui ne l'ont pas été. À notre avis, les mesures non signalées devraient être éliminées sans délai. La période de transition ne devrait pas s'appliquer à elles.

Question - L'accord de l'OMC traite-t-il des obligations de résultat relatives aux exportations ?

Mme Cutler - A priori, je dirai que non. Les obligations de résultat relatives aux exportations ne sont pas couvertes, mais l'accord de l'OMC sur les subventions interdit aux membres de cette organisation de subventionner les exportations de leurs sociétés. Il y a certaines exceptions, notamment en ce qui concerne les programmes de promotion des exportations et les produits agricoles. Toutefois, l'accord s'applique aux produits industriels, pour lesquels un État pourrait accorder un allégement fiscal de 50 % à une société pendant les cinq premières années qui suivent son implantation, si elle exportait la totalité de sa production, ce qui est incompatible avec les règles de l'OMC.

L'accord sur les subventions interdit les allégements fiscaux, mais les pays peuvent exiger d'une société qu'elle exporte la totalité de sa production sans recevoir de subvention, ce qui, malheureusement, n'est pas interdit. Il est prévu que l'ALENA et l'AMI comportent des dispositions à cet effet.

Question - Certains pays en voie de développement déclarent qu'ils devraient être exemptés des efforts de libéralisation entrepris dans le cadre de l'OMC du fait que leurs industries ne sont pas compétitives. Quelle est la réponse des États-Unis à un tel argument ?

Mme Cutler - Les participants aux négociations d'Uruguay, y compris les pays en voie de développement, ont accepté l'Accord sur les mesures concernant les investissements et liées au commerce, et nous nous attendons à ce qu'ils s'acquittent des obligations qu'ils ont contractées en signant cet accord. L'idée qu'un pays peut signer un accord et prétendre ensuite qu'il ne devrait pas être assujetti à ses obligations est totalement inacceptable pour les États-Unis.

L'Accord sur les MIC est maintenant en vigueur. Nous surveillons son application. L'article 9 de cet accord prévoit un examen de sa mise en oeuvre au plus tard le 1er janvier 2000, ainsi que la possibilité d'apporter des modifications à ses dispositions en vue de régler des questions de plus grande portée en matière d'investissement et de concurrence.

À la réunion ministérielle de décembre à Singapour, l'OMC a établi un groupe de travail chargé d'étudier des questions relatives au commerce et aux investissements. Ce groupe, qui devrait se réunir prochainement, examinera ces questions, mais il ne négociera pas de règles à leur sujet. La déclaration ministérielle exige que si des pays veulent entamer des négociations sur les investissements dans le cadre de l'OMC, l'ouverture de telles négociations devra être décidée par ses États membres.

Question - Comment les travaux en cours au sein de l'OMC sont-ils liés aux négociations actuelles portant sur l'AMI ?

Mme Cutler - A l'OCDE, nous cherchons à obtenir un accord sur les investissements qui fixera des règles strictes et qui protégera les investisseurs tout en favorisant la libéralisation du régime des investissements des pays signataires. Les négociations ont lieu presque exclusivement entre les pays industriels, mais l'accord sera autonome et ouvert à la signature de tout pays prêt à en respecter les règles. Les négociations de l'AMI ont été amorcées à la réunion ministérielle de 1995 et elles doivent être menées à bonne fin en mai.

Question - Vous attendez-vous à ce que ces négociations prennent fin à la date prévue ?

Mme Cutler - C'est difficile à dire, car il reste beaucoup de questions épineuses à régler. L'AMI porte non seulement sur les obligations de résultat, mais aussi sur toute la gamme des questions liées aux investissements. Parmi celles-ci figurent l'expropriation, les transferts de fonds, le traitement national, le « personnel clé » des entreprises, les monopoles et la privatisation. Il comprendra également un mécanisme de règlement des différends, qu'il s'agisse des différends entre États ou de différends entre un investisseur étranger et un État.

Question - Quelles sont les questions les plus difficiles à régler ?

Mme Cutler - Les questions les plus épineuses qui font actuellement l'objet de négociations comprennent une proposition présentée par la France, le Canada et la Belgique dans le but d'obtenir une dérogation de grande portée en faveur de leurs industries culturelles. C'est une question qui préoccupe vivement les États-Unis, et nous avons précisé très clairement qu'elle risquait d'entraîner la rupture des négociations. Nous reconnaissons que ces pays ont des raisons légitimes de vouloir préserver leur culture, mais nous ne pensons pas que les accords sur le commerce ou sur les investissements qui désavantagent les investisseurs et fournisseurs étrangers soient le moyen d'y parvenir.

Les industries culturelles sont généralement considérées comme les industries du spectacle. Mais cette proposition est rédigée de telle façon qu'une dérogation de ce genre pourrait s'appliquer à l'informatique, aux télécommunications et au réseau Internet. Étant donné la convergence de ces techniques, cela supprimerait, selon nous, tout ce qui fait la valeur de l'AMI. L'idée que cet accord ne doit pas couvrir certains des secteurs les plus importants de l'économie de chaque pays est extrêmement inquiétante.

Un autre de ces problèmes a trait à la dérogation en faveur des organisations régionales d'intégration économique. Les Européens cherchent tout simplement à ce qu'on leur donne carte blanche pour prendre toute mesure discriminatoire qu'ils jugeraient nécessaire quand la compétence dans le domaine des investissements passera des États membres à la Commission européenne.

En outre, nous devons négocier des réserves à l'accord, et nous n'avons pas encore commencé à le faire. Nous avons aussi des inquiétudes au sujet de la propriété intellectuelle, domaine dans lequel certains pays cherchent à limiter l'application de cet accord.

Nous avons fait beaucoup de progrès dans un grand nombre de domaines, particulièrement en ce qui concerne les obligations de résultat, l'expropriation, les transferts de fonds et le « personnel clé », mais il reste encore un certain nombre de questions très importantes à régler.

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Propos recueillis par Jeanne Holden.