Encorajados pelo sucesso dos Acordos de Basle no sentido de estabelecer padr¡¦s internacionais de capital para os bancos comerciais, os autores apresentam a sua percepção de que uma "unilateralidade cooperativa, similar e estrat¡¦ica" poderia ter o mesmo poder catalisador para integrar as pol¡¦icas de com¡¦cio, investimento e concorr¡¦cia." Edward M. Graham ?pesquisador-s¡¦ior no Instituto de Economia Internacional [Institute for International Economics] (IIE) em Washington, D.C. J. David Richardson, pesquisador-visitante no IEE, ?professor de economia da Escola Maxwell de Cidadania e Relações P¡¦licas [Maxwell School of Citizenship and Public Affairs], Universidade de Syracuse [Syracuse University].

Em artigos recentes, temos defendido uma integração progressiva, em tr¡¦ etapas, das pol¡¦icas de concorr¡¦cia com as pol¡¦icas comerciais e de investimentos. Apresentamos nossa proposta, de forma resumida, neste documento, e apresentamos tamb¡¦ a nossa percepção de que os Estados Unidos e a Uni¡¦ Europ¡¦a (UE) est¡¦ em uma posição ideal para come¡¦r a por em pr¡¦ica essa integração.

Nossa proposta come¡¦ com o que chamaremos de "unilateralidade cooperativa" e evolui rumo ?multilateralidade completa desde que o desempenho nos est¡¦ios iniciais seja satisfat¡¦io. O processo ?explicitamente experimental. Isso significa que os compromissos n¡¦ apenas v¡¦ crescendo pouco a pouco, mas que tamb¡¦ devem ocorrer em um tempo limitado. Prevemos que dever?haver casos freq¡¦ntes em que ser?necess¡¦io recuar ap¡¦ a implementação, sem sucesso, de procedimentos e princ¡¦ios - afinal de contas, historicamente, isso foi o que ocorreu com as pol¡¦icas de concorr¡¦cia de todos os pa¡¦es.

Semelhan¡¦s e Diferen¡¦s

Os Estados Unidos e a Uni¡¦ Europ¡¦a apresentam abrangentes exemplos deste processo experimental, tendo, juntamente com o Canad? as mais longas hist¡¦ias de pol¡¦icas de concorr¡¦cia do mundo. As abrangentes metas das leis de concorr¡¦cia dos Estados Unidos e da Uni¡¦ Europ¡¦a s¡¦ muito parecidas - prevenir a adoção de pr¡¦icas abusivas associadas aos cart¡¦s, monop¡¦io e poder sobre o mercado. Tanto os Estados Unidos quanto a UE lidam, implicita e explicitamente, com o com¡¦cio e os investimentos em sub-regi¡¦s dentro das suas fronteiras externas.

Mas dentro dessas amplas semelhan¡¦s, as quest¡¦s espec¡¦icas diferem de maneira substancial como resultado de hist¡¦ias e experi¡¦cias diferentes. Al¡¦ disso, essas quest¡¦s espec¡¦icas t¡¦ passado por mudan¡¦s com o tempo, com a experi¡¦cia, e com o benef¡¦io de uma nova filosofia anal¡¦ica. Por exemplo, nos Estados Unidos, as interpretações das leis antitruste t¡¦ mudado nos ¡¦timos anos de modo a refletir um consenso cada vez maior de que o objetivo final dessas leis ?incentivar, exclusivamente, a efici¡¦cia econ¡¦ica.

A doutrina mais antiga considerava que havia alguma contrapartida entre a efici¡¦cia e a justi¡¦. Embora isso possa parecer razo¡¦el e at?mesmo justo, freq¡¦ntemente "justi¡¦" podia ser interpretada como a necessidade de proteger um vendedor ineficiente em um mercado, contra um vendedor eficiente. Portanto, uma firma que fosse inovadora ou extremamente econ¡¦ica poderia, na pr¡¦ica, ser punida por ter se esfor¡¦do para fazer o melhor poss¡¦el. Al¡¦ disso, de acordo com a doutrina anterior, havia uma tend¡¦cia a ocorrer uma preocupação excessiva com a "concentração" do mercado, freq¡¦ntemente sem se considerar a possibilidade de que as ações que exacerbavam essa concentração poderiam tamb¡¦ criar efici¡¦cias que resultavam em benef¡¦ios para os consumidores.

Essa mudan¡¦ na interpretação tem sido refletida tanto nas pol¡¦icas dos ¡¦g¡¦s antitruste dos Estados Unidos, a Divis¡¦ Antitruste do Departamento de Justi¡¦ e a Comiss¡¦ Federal de Com¡¦cio, quanto nas decis¡¦s tomadas nos tribunais dos Estados Unidos.

Por exemplo, no passado, ações conhecidas como "restrições verticais" como neg¡¦ios exclusivos entre o fornecedor e as empresas usu¡¦ias ou a cess¡¦ de direitos territoriais exclusivos para a venda de um produto ou a prestação de um servi¡¦, freq¡¦ntemente eram consideradas ilegais. Mas com algumas exceções, essas ações agora s¡¦ julgadas tendo como base uma "norma da raz¡¦". Quando pode ser demonstrado que os consumidores se beneficiam das efici¡¦cias econ¡¦icas criadas por essas ações, elas s¡¦ consideradas legais. Da mesma forma, as fus¡¦s que aumentam de maneira significativa a participação no mercado das empresas que se fundem e que aumentam a concentração de vendedores, eram, no passado, de modo geral, impedidas pelos ¡¦g¡¦s de aplicação da lei. Agora tais fus¡¦s t¡¦ grandes probabilidades de serem aprovadas (dentro de certos limites) desde que se prove que elas aumentam a efici¡¦cia de modo a beneficiar os consumidores. Nada disso muda o conceito b¡¦ico da legislação dos Estados Unidos, segundo o qual a monopolização de um mercado ?ilegal. No entanto, normas diferentes para a determinação do que ?exatamente a monopolização e como prevenir o monop¡¦io na sua fase inicial, agora prevalecem, em relação ¡¦ normas de 20 anos atr¡¦, e h?um consenso generalizado entre os peritos de que as novas normas fazem muito mais sentido do que as antigas.

Algumas observações podem ser feitas a respeito da pol¡¦ica de concorr¡¦cia da Uni¡¦ Europ¡¦a. Ela desenvolveu normas e procedimentos diferentes daqueles dos Estados Unidos, em parte por causa da sua ¡¦fase na remoção de barreiras ?integração dos seus v¡¦ios mercados nacionais. Assim, por exemplo, a maioria das restrições verticais s¡¦ ilegais na Europa, especialmente se elas criam barreiras ao com¡¦cio intra-europeu. No entanto, setores inteiros podem pedir e obter isenções espec¡¦icas das proibições. A concess¡¦ de uma isenção depende da decis¡¦ dos funcion¡¦ios do principal ¡¦g¡¦ de aplicação da lei da UE, a Diretoria Geral IV [Directorate General IV] (DG-IV) da Comiss¡¦ Europ¡¦a. Embora a base para uma isenção n¡¦ seja necessariamente que uma determinada pr¡¦ica resulta em efici¡¦cia, isso parece estar crescendo como justificativa. Da mesma forma, a pol¡¦ica europ¡¦a referente ¡¦ fus¡¦s, que depende de uma determinação sobre a probabilidade ou n¡¦ de uma fus¡¦ levar a um "abuso de uma posição dominante de uma firma," est?evoluindo rumo a uma consideração mais expl¡¦ita da efici¡¦cia como um fator positivo nessa determinação. Assim, a evolução da pol¡¦ica da UE parece estar indo na mesma direção da pol¡¦ica dos Estados Unidos, embora haja diferen¡¦s nos detalhes espec¡¦icos.

Integrando Pol¡¦icas de Concorr¡¦cia

Nossa proposta de tr¡¦ etapas para a pol¡¦ica de concorr¡¦cia se baseia nessas tr¡¦ metas comuns e no crescente consenso a respeito de normas e procedimentos. A primeira etapa tamb¡¦ reflete a experi¡¦cia comum dos Estados Unidos e da Uni¡¦ Europ¡¦a, de refinamentos na norma da raz¡¦. N¡¦ a chamamos "unilateralidade cooperativa", e de prop¡¦ito, fizemos com que ela tivesse as caracter¡¦ticas de um procedimento. O seu objetivo ? simplesmente, construir uma base de experi¡¦cia baseada em informações.

A primeira etapa consiste de investigação sobre os fatos [notificados ?Organização Mundial do Com¡¦cio (OMC)], consulta, e mediação, tudo isso associado a uma clara manutenção da soberania operacional em n¡¦el nacional. N¡¦ h?normas que transcendem fronteiras e n¡¦ h?pain¡¦s nem tribunais internacionais. Prevemos obrigações assumidas pelas autoridades de aplicação da lei da concorr¡¦cia, em n¡¦el nacional, talvez em conjunto com os ¡¦g¡¦s encarregados de pol¡¦ica comercial, para investigar, se isso for solicitado ap¡¦ consultas, comportamentos especificados nas suas jurisdições que se espalhem, de maneira anticompetitiva, para outras (talvez sujeitos a algum limiar de danos causados), e para mediar os conflitos remanescentes, publicando, posteriormente, o trabalho do mediador. As pr¡¦icas cobertas por esse procedimentos seriam aquelas que impedem, sem sombra de d¡¦ida, a "acessibilidade ao mercado", ¡¦ vezes chamadas de pr¡¦icas de estanqueidade. As pr¡¦icas de cartelização s¡¦ o exemplo mais claro no com¡¦cio de bens e servi¡¦s; as pr¡¦icas de investimentos incluiriam barreiras ao tratamento nacional e ?avaliação de fus¡¦s e aquisições, com efeitos que transcendem as fronteiras.

O efeito de procedimento, propriamente dito, seria estimulado progressivamente. Ele come¡¦ria com o entendimento positivo, e em seguida passaria para a fase de consulta (que se tornaria, posteriormente, obrigat¡¦ia), mesmo entre os pa¡¦es com pouca ou nenhuma pol¡¦ica formal de concorr¡¦cia. Em ¡¦tima an¡¦ise, o efeito envolveria um compromisso mediado, no momento em que as nações passassem a assumir uma pol¡¦ica de concorr¡¦cia mais organizada. Essa fase, explicitamente, n¡¦ envolveria procedimentos de resolução de disputas, que passariam para a nossa segunda etapa.

O nosso segundo est¡¦io avan¡¦ rumo ?multilateralidade. Ele envolve um acordo de TRAM da OMC (Medidas Antitruste Referentes ao Com¡¦cio) [Trade-Related Antitrust Measures], que ?baseado no acordo TRIPs (Propriedade Intelectual Referente ao Com¡¦cio) [Trade-Related Intellectual Property]. Um acordo de TRAMs, idealmente, estabeleceria normas m¡¦imas para acessibilidade ao mercado. Essas seriam relacionadas ¡¦ pr¡¦icas de cartelização e outras restrições "horizontais", tratamento nacional para investidores (sujeito a exceções dentro de certas limitações), e normas de procedimentos para avaliação internacional de fus¡¦s e aquisições que tenham importantes conseqüências internacionais. Um resultado interessante da integração de pol¡¦icas de concorr¡¦cia com pol¡¦icas de investimentos ?que a aplicação nacional unilateral de pol¡¦icas de concorr¡¦cia se torna mais f¡¦il quando h?uma inserção substancial e m¡¦ua nos mercados, com afiliadas e ativos que podem ser facilmente "alcan¡¦dos" pela pol¡¦ica, sem que haja a necessidade de uma transposição. Assumindo que haja um desempenho satisfat¡¦io neste segundo est¡¦io, o nosso terceiro est¡¦io (TRAMs-plus) estenderia a cobertura do segundo est¡¦io ¡¦ quest¡¦s mais sujeitas a controv¡¦sias, incluindo pr¡¦icas verticais e "salvaguardas" de pol¡¦ica de concorr¡¦cia - isenções para as empresas que est¡¦ diminuindo o seu quadro de funcion¡¦ios. Um acordo sobre pr¡¦icas verticais tentaria isolar e disciplinar aquelas que fossem notoriamente anticompetitivas, ignorando aquelas que, segundo se acredita, pudessem aperfei¡¦ar as efici¡¦cias nas redes contratuais de fornecimento e distribuição. As isenções para as empresas que est¡¦ em fase de diminuição de seus quadros teriam como objetivo a redução dos custos de sa¡¦a, tendo como base um tratamento em ¡¦bito nacional. Um exemplo seria eliminar as restrições sobre as "fus¡¦s de racionalização", nas quais, as firmas nacionais e estrangeiras t¡¦ oportunidades iguais de absorver suas rivais mais fracas em "setores em decl¡¦io" a serem designados, com a condição de que a ajuda do estado a tais setores (subs¡¦ios e barreiras comerciais, incluindo recursos comerciais) seja reduzida e fique abaixo de um limiar cr¡¦ico. O segundo e terceiro est¡¦ios poderiam ser inicialmente restritos a conjuntos "multilaterais" de empresas pioneiras dentro da OMC, ou, melhor ainda, que fossem inclu¡¦as a ¡¦dices diferentes por grupos de membros diferentes, como ?o caso dos TRIPs.

Todo os nossos est¡¦ios t¡¦ como objetivo a acessibilidade ao mercado, n¡¦ o acesso ao mercado. A acessibilidade ao mercado ?o direito de competir; o acesso ao mercado ?o resultado da concorr¡¦cia bem sucedida. As nossas propostas consideram sagrado o credo da pol¡¦ica de concorr¡¦cia, de "proteger a concorr¡¦cia, n¡¦ o concorrente." H?uma raz¡¦ para essa marcante distinção. Virtualmente todos os conceitos de acesso ao mercado envolvem uma medida. Virtualmente todas as medidas de acesso ao mercado envolvem uma quota de participação no mercado. Virtualmente cada quota ?um convite ?fraude, ao descuido e isolamento contra mau julgamento. O ¡¦ito se torna desnecess¡¦io at?mesmo para os incompetentes e obsoletos. O acesso se torna cada vez mais dif¡¦il para aqueles que tiverem novas id¡¦as e novos produtos. Os titulares mais antigos das posições s¡¦ mimados, os rec¡¦-chegados s¡¦ marginalizados. Os compromissos de acesso ao mercado premiam a perman¡¦cia em uma posição, sem raz¡¦ de ser, apenas por uma quest¡¦ de antig¡¦dade. Os compromissos com a acessibilidade ao mercado, por outro lado, recompensam a ambição produtiva e o m¡¦ito testado pelo mercado. A acessibilidade ao mercado n¡¦ ?dif¡¦il de avaliar. A acessibilidade ao mercado ?avaliada por todos os novos testes antitruste de barreiras ?entrada e outros impedimentos: efeitos das pr¡¦icas anticompetitivas sobre os pre¡¦s, sobre a concorr¡¦cia ascendente, descendente e nas regi¡¦s e produtos adjacentes, sobre os custos fixos de entrada, e sobre a gama de atributos desej¡¦eis de um produto ou servi¡¦.

Entrando em um Novo Territ¡¦io

At?pouco tempo atr¡¦, as pessoas viam propostas como a nossa com muito cuidado. Tais propostas eram consideradas, na melhor das hip¡¦eses, vision¡¦ias. Para os cr¡¦icos da pol¡¦ica internacional de concorr¡¦cia, as complexidades, as diferen¡¦s culturais, e os riscos de captura s¡¦ enormes. Mas estamos convencidos de que h?um precedente para dar uma base de mais esperan¡¦ e de que os dois mais importantes atores no processo que estamos propondo est¡¦ em condições de inici?lo.

O precedente que nos estimula n¡¦ ?TRIPs, e sim os Acordos de Basle a respeito das normas de capital para bancos comerciais. Esses acordos eram igualmente complexos. Foi preciso mais de 10 anos para negoci?los. Eles envolveram v¡¦ios ¡¦g¡¦s governamentais. Eles passaram por modorrentas diferen¡¦s internacionais na "cultura" do ambiente financeiro. Eles deixaram intacto o poder soberano que uma nação tem para implementar os acordos finamente negociados e para definir os importantes ativos de capital de "segundo escal¡¦" para os seus bancos. N¡¦ h?evid¡¦cia de que os acordos tenham sido "capturados" pela comunidade das instituições financeiras.

Mas os Acordos de Basle nunca teriam se tornado multilaterais se n¡¦ fosse por uma audaciosa proposta dos Estados Unidos e do Reino Unido de seguir de forma bilateral. Essa proposta (com possibilidade de expans¡¦) rompeu o impasse nas negociações mais abrangentes de Basle e passou a ser a base do acordo multilateral que acabou sendo firmado, o que beneficiou os brit¡¦icos e os americanos.

Achamos que uma "unilateralidade cooperativa" similar e estrat¡¦ica poderia ter o mesmo poder catalisador para integrar as pol¡¦icas de com¡¦cio, investimento e concorr¡¦cia. Achamos que os Estados Unidos e a Uni¡¦ Europ¡¦a s¡¦ os candidatos ideais para tal ativismo na ¡¦ea da pol¡¦ica bilateral. Eles podem colocar a discuss¡¦ multilateral em foco. Suas pol¡¦icas de concorr¡¦cia foram refinadas muito al¡¦ de quaisquer outras pol¡¦icas. Uma iniciativa EUA-UE seria muito superior a uma "rede de acordos bilaterais" proposta por alguns outros observadores. N¡¦ dizemos: nada de rede, nada de um emaranhado de fios entrecruzados e pegajosos nos quais poder¡¦mos nos enroscar. S?queremos a cooperação s¡¦ida, direta, entre os dois atores que mais t¡¦ a ganhar e que mais t¡¦ a ensinar, o que resultaria naturalmente, mas seq¡¦ncialmente, em uma correspond¡¦cia multilateral na OMC.