As crises financeiras do final dos anos 1990 ressaltaram a import¡¦cia de setores financeiros sadios para a estabilidade macroecon¡¦ica dos pa¡¦es e, em um mundo cada vez mais integrado, para a ordem financeira internacional mais ampla.

O Programa de Avaliação do Setor Financeiro (PASF), estabelecido em conjunto pelo Fundo Monet¡¦io Internacional (FMI) e o Banco Mundial em 1999, examina especificamente os setores financeiros dos pa¡¦es, avaliando as for¡¦s e vulnerabilidades, a fim de reduzir o potencial de crises, escreve Paul Hilbers, vice-chefe da Divis¡¦ de Inspeção de Sistemas Financeiros do FMI.

As crises financeiras n¡¦ s¡¦ nada raras. Desde 1980, elas pipocaram em cerca de tr¡¦ quartos dos pa¡¦es do mundo, incluindo muitas nações industrializadas. A crise financeira da ¡¦ia em 1997, entretanto, deixou claro como ?cr¡¦ico o setor financeiro de uma nação para a sua estabilidade macroecon¡¦ica e, em um mundo cada vez mais integrado, como os sistemas financeiros saud¡¦eis s¡¦ importantes para a manutenção de condições financeiras internacionais sem sobressaltos.

Como conseqüência das crises financeiras do final dos anos 1990, o Fundo Monet¡¦io Internacional e o Banco Mundial lan¡¦ram uma iniciativa, conhecida como o Programa de Avaliação do Setor Financeiro (PASF), para avaliar os sistemas financeiros dos seus membros. Os sistemas financeiros incluem todas as diversas instituições financeiras, tais como bancos, fundos m¡¦uos e companhias de seguro, bem como os pr¡¦rios mercados financeiros (como, por exemplo, mercados de ações, c¡¦bio e dinheiro). Eles tamb¡¦ incluem o sistema de pagamentos e a estrutura legal, reguladora e de supervis¡¦ que d?suporte ¡¦ operações dos mercados e instituições financeiras. O PASF busca identificar for¡¦s e vulnerabilidades do sistema financeiro e reduzir o potencial de crises, de forma a contribuir com esfor¡¦s para a promoção da estabilidade e do crescimento financeiro nacional e internacional.

O PASF utiliza-se amplamente do trabalho anterior do setor financeiro do Fundo e do Banco. O FMI concentrou-se tradicionalmente nas ligações de duas vias entre a sa¡¦e do setor financeiro e o desempenho macroecon¡¦ico, de um lado, e, de outro lado, no apoio a pol¡¦icas que reduzem a probabilidade de crises financeiras e a severidade das que ocorrem. Estas incluem pol¡¦icas para aumentar a atenção dos governos nacionais sobre os mercados e instituições financeiras, reduzir os riscos excessivos, aprimorar o gerenciamento de risco dessas instituições e promover a intermediação saud¡¦el dos fluxos financeiros. Elas tamb¡¦ envolvem aprimoramentos das pol¡¦icas macroecon¡¦icas, tais como a pol¡¦ica fiscal e monet¡¦ia, com o prop¡¦ito de tornar o ambiente macroecon¡¦ico mais est¡¦el e, portanto, mais propenso ?estabilidade do setor financeiro.

O Banco concentrou-se na import¡¦cia do setor financeiro para o desenvolvimento e a redução da pobreza. Demonstrou-se que um sistema financeiro em bom funcionamento ?importante para o crescimento econ¡¦ico, que ?um elemento fundamental para a redução da pobreza. Por isso, o Banco tradicionalmente apoiou o desenvolvimento e o fortalecimento dos setores financeiros dos pa¡¦es.

O PASF busca alertar os pa¡¦es para prov¡¦eis vulnerabilidades do setor financeiro e assistir o Banco e o Fundo (e a comunidade internacional, em sentido mais amplo) no projeto apropriado de assist¡¦cia. A qualidade das avaliações depende em grande parte da capacidade de an¡¦ise e julgamento da equipe conjunta dos funcion¡¦ios do Banco e do Fundo que os conduz. Os funcion¡¦ios utilizam sua pr¡¦ria experi¡¦cia e a de especialistas de entidades cooperadoras como diversos bancos centrais, ag¡¦cias supervisoras nacionais e organismos padronizadores internacionais (como, por exemplo, o Comit?de Basel de Supervis¡¦ Banc¡¦ia, a Associação Internacional de Supervisores de Seguro e a Organização Internacional de Comiss¡¦s Acion¡¦ias) e outras instituições. Esses especialistas externos fornecem elemento valioso de cr¡¦ica paralela da an¡¦ise, especialmente com relação ?observação de c¡¦igos e padr¡¦s do setor financeiro.

O programa PASF foi lan¡¦do em maio de 1999 em base provis¡¦ia. Ele envolveu inicialmente uma d¡¦ia de pa¡¦es com graus amplamente variados de desenvolvimento dos seus sistemas financeiros, incluindo pa¡¦es industrializados (como Canad?e Irlanda), pa¡¦es emergentes (como a ¡¦rica do Sul) e economias em desenvolvimento (como Camar¡¦s e El Salvador). O programa encontrou forte apoio nos pa¡¦es participantes e na comunidade internacional; ?agora prov¡¦el que se torne função permanente do trabalho do Fundo e do Banco.

Os Componentes do PASF

O exame pelas equipes do PASF das for¡¦s, riscos e vulnerabilidades do sistema financeiro de um pa¡¦ possui tr¡¦ componentes principais: (1) avaliação da estabilidade do sistema financeiro, incluindo fatores macroecon¡¦icos que poder¡¦ afetar o desempenho do sistema e as condições do sistema que poder¡¦ afetar a macroeconomia; (2) avaliação da extens¡¦ a que se observam boas pr¡¦icas, c¡¦igos e padr¡¦s relevantes do setor financeiro; e (3) avaliação das necessidades de desenvolvimento e reforma do setor financeiro. A equipe identifica ações que fortaleceriam o sistema financeiro, juntamente com quaisquer planos de contingenciamento necess¡¦ios, e fornece avaliação detalhada das implicações fiscais e monet¡¦ias dessas ações.

Uma alta de pre¡¦s dos ativos em um pa¡¦, por exemplo (de pre¡¦s de im¡¦eis ou ações, talvez), poder?deixar os bancos ou outros investidores expostos a preju¡¦os potencialmente altos se esses ativos fossem a principal garantia que amparasse proporção significativa de empr¡¦timos. Nesse caso, a equipe do PASF tentaria primeiramente determinar se houve realmente uma alta de pre¡¦s, o que a causou e se as autoridades poderiam e deveriam agir para solucion?la. Ao mesmo tempo, a equipe examinaria se as instituições de empr¡¦timos estavam indevidamente dependentes de garantias ao tomar decis¡¦s de empr¡¦timo, se elas haviam considerado adequadamente a possibilidade de uma queda dos pre¡¦s dos ativos ao avaliarem a garantia e se possuem n¡¦eis adequados de capital. A equipe tamb¡¦ examinaria se os supervisores oficiais estavam monitorando adequadamente esses riscos e aconselhando as instituições de empr¡¦timo sobre suas pr¡¦icas. Caso fossem identificadas fraquezas em qualquer dessas ¡¦eas, a equipe faria recomendações para lidar com elas.

A sa¡¦e do sistema financeiro a longo prazo depende em grande parte de um ambiente regulador e estrutura apropriada de incentivos. As avaliações do PASF abordar¡¦ as bases legislativas do setor financeiro para avaliar a capacidade e pr¡¦ica reguladora. Isso incluir?uma avaliação sistem¡¦ica do cumprimento dos Princ¡¦ios B¡¦icos de Basel para Supervis¡¦ Banc¡¦ia Eficaz, pr¡¦icas de transpar¡¦cia em pol¡¦icas financeiras e, se relevante, padr¡¦s para mercados de ações seguros e sistemas de pagamento. Outras quest¡¦s legais e institucionais que dependem do setor financeiro tamb¡¦ poder¡¦ ser analisadas.

Al¡¦ de julgar o desempenho econ¡¦ico atual do sistema, a vis¡¦ estrat¡¦ica das autoridades para o desenvolvimento do sistema pode necessitar ser considerada. Em pa¡¦es em desenvolvimento com mercados financeiros subdesenvolvidos, pode ser necess¡¦io dar atenção especial ao potencial de desenvolvimento dos mercados de capital e economias contratuais (que incluem seguros e fundos de pens¡¦). Essas partes do sistema financeiro contribuir¡¦ com a sa¡¦e de todo o sistema, tamb¡¦ apoiando o crescimento econ¡¦ico.

Esses diversos componentes das avaliações do PASF exigem exame de ampla variedade de ¡¦eas. Em cada uma dessas ¡¦eas, a avaliação deve levar em conta a estrutura da ind¡¦tria financeira do pa¡¦ e utilizar padr¡¦s internacionais, as melhores pr¡¦icas e a experi¡¦cia acumulada do Banco, do Fundo e de outras instituições internacionais, bem como informações de mercado. Embora esta variedade de ¡¦eas seja extensa, os funcion¡¦ios do Banco e do Fundo possuem conhecimentos b¡¦icos substanciais obtidos atrav¡¦ do trabalho para governos nacionais ou instituições do setor privado, bem como do trabalho anterior das duas instituições. Isso permite identificação das quest¡¦s mais significativas para um dado pa¡¦, de forma a direcionar o trabalho do PASF.

Metodologias e Ferramentas

Parte das metodologias e das ferramentas das equipes do PASF foram desenvolvidas especialmente para o programa. Particularmente, a an¡¦ise macroprudencial, que inclui testes de tens¡¦ e an¡¦ise de cen¡¦ios, acoplada a m¡¦odos aprimorados de julgamento da observação de c¡¦igos e padr¡¦s, apoiou e fortaleceu a consist¡¦cia e a qualidade de an¡¦ise para este programa.

A an¡¦ise macroprudencial destina-se a ressaltar as ligações entre o desempenho macroecon¡¦ico e a sa¡¦e do setor financeiro. Os indicadores macroprudenciais compreendem indicadores microprudenciais agregados da sa¡¦e dos bancos comerciais individuais e outras instituições financeiras (tais como adequação do capital, ganhos e solv¡¦cia) e indicadores macroecon¡¦icos associados com a sa¡¦e do sistema financeiro (tais como a volatilidade das taxas de c¡¦bio e de juros). Concluiu-se que os indicadores microprudenciais agregados s¡¦ principalmente indicadores simult¡¦eos ou atrasados da sa¡¦e do setor financeiro. As vari¡¦eis macroecon¡¦icas, por outro lado, podem assinalar desequil¡¦rios que afetam os sistemas financeiros e tendem a ser indicadores dominantes. A pr¡¦ica demonstrou que as crises financeiras normalmente ocorrem quando os dois tipos de indicadores apontam vulnerabilidades, ou seja, quando as instituições financeiras s¡¦ fracas e enfrentam choques macroecon¡¦icos.

Os testes de tens¡¦ e an¡¦ises de cen¡¦ios auxiliam na determinação do impacto de choques macroecon¡¦icos, mudan¡¦s estruturais e inovações do setor financeiro sobre a lucrabilidade e solv¡¦cia das instituições financeiras. Eles proporcionam estrutura ¡¦il e flex¡¦el para a identificação e an¡¦ise da vulnerabilidades do setor financeiro. Com base no PASF, os tipos de testes e modelos utilizados variaram dependendo da estrutura e das caracter¡¦ticas do sistema financeiro no pa¡¦ sendo examinado e na disponibilidade de dados. Um pa¡¦ que exporte principalmente "commodities" prim¡¦ias pode ser mais suscet¡¦el a sofrer volatilidade dos pre¡¦s e ganhos da exportação. Nessa situação, pode ser apropriado concentrar-se em poss¡¦eis choques externos que em outros choques. Al¡¦ disso, a escala do potencial choque externo que ?utilizado como base para teste de tens¡¦ pode ser maior para um pa¡¦ como esse. A condução de testes de tens¡¦ e an¡¦ises de cen¡¦ios, em cooperação com as autoridades, tamb¡¦ demonstrou seu valor ao auxiliar a estabelecer capacidade de gerenciamento de riscos em pa¡¦es membros e incentivar testes de tens¡¦ rotineiros dos seus sistemas financeiros por autoridades do pa¡¦.

As avaliações da observação e implementação de c¡¦igos e padr¡¦s relevantes do sistema financeiro no PASF servem para identificar lacunas na regulamentação do sistema financeiro e pr¡¦icas de transpar¡¦cia, e, portanto, necessidades de reforma e desenvolvimento na ¡¦ea coberta pelo padr¡¦. Al¡¦ disso, as avaliações de padr¡¦s fornecem informações para a avaliação da estabilidade geral do sistema financeiro e auxiliam os pa¡¦es a avaliar seu pr¡¦rio sistema em comparação com refer¡¦cias internacionais.

At?o momento, a experi¡¦cia confirma que as avaliações de padr¡¦s s¡¦ parte importante do PASF. A supervis¡¦ e monitoramento de alta qualidade das instituições financeiras e dos mercados ?fundamental para a estabilidade de sistemas financeiros que s¡¦ integrados a mercados globais e enfrentam diversas inovações e choques financeiros. As avaliações de padr¡¦s tamb¡¦ s¡¦ ¡¦eis na identificação e implementação de reformas reguladoras e operacionais necess¡¦ias para o desenvolvimento dos sistemas financeiros dos pa¡¦es ao longo do tempo e sua integração em mercados financeiros globais. Por um lado, as avaliações de padr¡¦s desempenham papel mais limitado na identificação de vulnerabilidades imediatas dos sistemas financeiros, por serem influenciadas por in¡¦eros fatores estruturais e macroecon¡¦icos. Essas avaliações necessitam ser combinadas com uma variedade mais ampla de informações e an¡¦ises, para obter um quadro completo de riscos e vulnerabilidades relevantes e necess¡¦ias para uma avaliação da estabilidade geral, como ?o caso no PASF.

As avaliações conduzidas com base no PASF n¡¦ s¡¦ fins em si mesmas. Os resultados desse diagn¡¦tico necessitam integrar-se ao trabalho do Banco e do Fundo. No caso do Fundo, ?preparada uma Avaliação de Estabilidade do Sistema Financeiro (AESF), com base nas conclus¡¦s do PASF. As AESFs concentram-se nas for¡¦s, riscos e vulnerabilidades do sistema financeiro em contexto macroecon¡¦ico e macroprudencial mais amplo que anteriormente, resultando em uma avaliação de estabilidade geral. Elas s¡¦ enviadas ao Comit?Executivo do Fundo como parte da documentação para as consultas do Artigo IV (as discuss¡¦s anuais sobre pol¡¦icas macroecon¡¦icas mantidas pelo Fundo com seus pa¡¦es membros). Assim, as AESFs ligam o PASF e o monitoramento dos sistemas financeiros sob vigil¡¦cia do Fundo. As an¡¦ises conduzidas no contexto das AESFs servem para direcionar as prov¡¦eis conseqüências de mesclas de pol¡¦icas macroecon¡¦icas alternativas e choques ex¡¦enos e as conseqüências de reformas do setor financeiro para a lucrabilidade, solv¡¦cia e liquidez do setor financeiro.

Com respeito ao Banco, o PASF ?parte do cont¡¦uo di¡¦ogo pol¡¦ico entre os funcion¡¦ios do Banco e as autoridades nacionais. O trabalho de diagn¡¦tico do PASF fornece avaliação abrangente do setor financeiro de um pa¡¦, que serve de base para a estrat¡¦ia assistencial do Banco para cada pa¡¦ e o fornecimento de assist¡¦cia t¡¦nica. Al¡¦ disso, os funcion¡¦ios do Banco emitem Avaliações do Setor Financeiro (ASFs), que resumem os principais pontos identificados no PASF, com ¡¦fase para os relacionados com o desenvolvimento e fortalecimento do estabelecimento de instituições no sistema financeiro de um pa¡¦. As autoridades podem decidir por publicar as AESFs e as ASFs. Eles podem decidir publicar separadamente resumos das avaliações de cumprimento com padr¡¦s do setor financeiro, como parte dos chamados Relat¡¦ios de Observação de C¡¦igos e Padr¡¦s (ROCPs).

Olhando para o Futuro

At?o momento, a experi¡¦cia com o PASF tem sido positiva. O PASF ajudou a assegurar que a an¡¦ise do setor financeiro se tornasse parte do centro das discuss¡¦s de pol¡¦ica econ¡¦ica e forneceu ¡¦ autoridades nacionais estrutura estrat¡¦ica para fortalecer e desenvolver ainda mais seus sistemas financeiros. Em alguns casos, por exemplo, foram ressaltadas as ligações entre altas taxas de juros e empr¡¦timos malogrados, o que permitiu uma an¡¦ise mais ponderada da sustentabilidade de altas taxas de juros. Em outros casos, o PASF apontou a necessidade de refor¡¦r a supervis¡¦ banc¡¦ia, aprimorar a legislação do setor financeiro, reduzir riscos dos sistemas de liquidação de ações e pagamentos e fortalecer a soberania no gerenciamento da d¡¦ida. Forneceu-se assist¡¦cia de acompanhamento, por exemplo, com relação ao projeto de seguros de dep¡¦ito e ao desenvolvimento de registros de cr¡¦ito.

?importante compreender que o PASF n¡¦ proteger?os pa¡¦es de todas as crises financeiras. Os indicadores macroprudenciais, testes de tens¡¦ e avaliações de padr¡¦s podem identificar vulnerabilidades, mas n¡¦ s¡¦ infal¡¦eis. Entretanto, ao longo do tempo, o PASF pode reduzir a incid¡¦cia de crises ao fornecer ¡¦ autoridades uma an¡¦ise completa e objetiva dos seus setores financeiros, identificando fraquezas em est¡¦io inicial e sugerindo reações pol¡¦icas eficazes e oportunas.

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Observação: as opini¡¦s expressas neste artigo n¡¦ refletem, necessariamente, as opini¡¦s ou pol¡¦icas do governo dos Estados Unidos.

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