Apesar do crescimento em quantidade dos fluxos de capital privado para os mercados de pa¡¦es emergentes e em desenvolvimento, ainda existem boas raz¡¦s para que os bancos multilaterais de desenvolvimento (BMD) continuem suas atividades nessas economias, afirmam Nancy Birdsall e Brian Deese, da Fundação Carnegie para a Paz Internacional.

Os novos fluxos privados (principalmente para pa¡¦es em desenvolvimento de renda m¡¦ia) s¡¦ altamente suscet¡¦eis de revers¡¦ e, em tempos dif¡¦eis, os empr¡¦timos privados podem n¡¦ estar dispon¡¦eis ou ter alto custo. Os BMDs servem, portanto, como reserva, ressaltam Birdsall (ex-vice-presidente executivo do Banco Interamericano de Desenvolvimento) e Deese. Os empr¡¦timos dos BMDs podem ajudar a "convocar" investimentos privados, assinalar o compromisso de um pa¡¦ com a reforma e realizar outras funções cruciais, afirmam eles. No entanto, os BMDs necessitam mudar suas pol¡¦icas para adapt?las ¡¦ exig¡¦cias em mutação dos seus membros.

O Banco Mundial foi fundado em conseqüência da Segunda Guerra Mundial, como ve¡¦ulo para a transfer¡¦cia de capital de investimento de pa¡¦es ricos em capital para pa¡¦es pobres de capital. A id¡¦a inicial era simples, brilhante e perfeitamente adaptada ¡¦ oportunidades e embara¡¦s do per¡¦do imediato p¡¦-guerra. Era a criação de uma instituição que concedesse empr¡¦timos baratos, apoiada pelas garantias dos Estados Unidos e outros membros soberanos ricos em capital e n¡¦ tomadores de empr¡¦timos, de forma a emprestar a juros baixos para governos pobres de capital. Em meados dos anos 1960, foram criados os Bancos Interamericano, Asi¡¦ico e Africano de Desenvolvimento ao longo das mesmas linhas. No in¡¦io dos anos 1990, com o final da Guerra Fria e a entrada das antigas economias comunistas no sistema de mercado, veio o Banco Europeu para a Reconstrução e o Desenvolvimento.

Mas os tempos mudaram. Os anos 1990 n¡¦ foram particularmente f¡¦eis para o Banco Mundial e seus irm¡¦s, os bancos regionais. As for¡¦s da globalização colocaram-nos em opress¡¦. A globalização trouxe um aumento da quantidade dos fluxos de capital privado para os pa¡¦es com renda m¡¦ia na Am¡¦ica Latina, Leste Asi¡¦ico e Leste Europeu e para alguns pa¡¦es de baixa renda, como a China e a ¡¦dia. Isso levantou s¡¦ias quest¡¦s sobre a miss¡¦ original dos bancos multilaterais de desenvolvimento (a transfer¡¦cia de capitais de investimento de pa¡¦es ricos em capital para pa¡¦es pobres de capital). Ao mesmo tempo, os acionistas do governo, muitas vezes liderados pelo governo norte-americano, aumentaram suas exig¡¦cias sobre os bancos; para que lidassem n¡¦ apenas com crescimento e desenvolvimento, mas com a redução da pobreza, administração da d¡¦ida, crises financeiras, reconstrução p¡¦-conflito, coordenação de doadores e o gerenciamento de programas ambientais globais. Essas atribuições adicionais, o aumento do custo dos meios de proteção, tais como a an¡¦ise do impacto ambiental, e uma mudan¡¦ geral de grandes investimentos em infraestrutura para projetos menores, mais "suaves" nas ¡¦eas s¡¦io-ambientais e no estado de Direito, aumentaram o custo de fazer neg¡¦ios e amea¡¦m a lucrabilidade a longo prazo trazida por projetos grandes e mais simples. Eles tamb¡¦ contribu¡¦am para uma aparente falta de enfoque que questionou o apoio pol¡¦ico dos bancos.

Duas quest¡¦s adicionais na d¡¦ada de 1990 tamb¡¦ foram alvos de cr¡¦icas dos BMDs. Nos pa¡¦es mais pobres, a acumulação de d¡¦ida n¡¦ gerenci¡¦el com os BMDs (juntamente com outros credores oficiais) levantou s¡¦ias quest¡¦s sobre a efic¡¦ia de empr¡¦timos multilaterais. E a participação dos BMDs em pacotes de recuperação financeira para o M¡¦ico em 1995, leste asi¡¦ico em 1997, R¡¦sia em 1998 e o Brasil em 1999 foi duramente criticada. Alguns argumentaram que esses pacotes de recuperação contribu¡¦am para o dano moral e serviram de operações de salvamento de credores privados; outros a consideraram prostração de joelhos aos interesses estreitos dos Estados Unidos ou de outros investidores importantes; enquanto ainda outros consideraram-nas ocasi¡¦s de condicionalidade de empr¡¦timos sem garantias e al¡¦ do razo¡¦el.

Como com a democracia (relembrando a famosa citação de Churchill), nenhuma das partes relevantes (hoje em dia, "investidores") ficou feliz com o desempenho dos bancos na ¡¦tima d¡¦ada. Mas, aparentemente, os donos dos bancos, os governos membros, n¡¦ viram melhores alternativas institucionais para um n¡¦ero crescente de tarefas de desenvolvimento e finan¡¦s globais.

Em seguida, em mar¡¦ de 2000, surgiu o relat¡¦io da Comiss¡¦ Consultiva sobre Instituições Financeiras Internacionais, mais conhecida como Comiss¡¦ Meltzer, pelo seu presidente Allan H. Meltzer, ao Congresso norte-americano. Ele recomendou que os BMDs abandonem completamente os pa¡¦es com renda m¡¦ia e acesso significativo ao capital privado (a comiss¡¦ definiu pa¡¦es de "renda m¡¦ia" como tendo renda per capita de mais de US$ 4.000 ou classificação de cr¡¦ito soberano em grau de investimento). Ele tamb¡¦ convocou o Banco Mundial a abandonar todos os empr¡¦timos aos pa¡¦es mais pobres e tornar-se uma "Ag¡¦cia" de Desenvolvimento Internacional que concede doações. Essas recomendações refletiram o crescimento do ceticismo sobre a cont¡¦ua relev¡¦cia da l¡¦ica original dos bancos, tanto para a transfer¡¦cia de capital para pa¡¦es com renda relativamente alta (Cor¡¦a, Pol¡¦ia, Argentina, Brasil), como para a continuação das suas funções banc¡¦ias nos pa¡¦es de baixa renda. De fato, ?medida que o novo governo Bush formula sua abordagem sobre finan¡¦s internacionais, este ?um bom momento para reestudar quest¡¦s sobre os bancos multilaterais de desenvolvimento. ?medida que o ambiente global muda, qual ? na verdade, a raz¡¦ da exist¡¦cia dos BMDs? Eles devem fazer mais ou menos? Se h?uma raz¡¦ para eles, que mudan¡¦s s¡¦ necess¡¦ias em suas pol¡¦icas financeiras e outras para torn?los mais eficazes neste novo ambiente?

N¡¦ Abandone os Bancos

Existem boas raz¡¦s para manter os BMDs como instituições de empr¡¦timo no mundo em desenvolvimento. Em primeiro lugar, a id¡¦a da Comiss¡¦ Meltzer de abandonar todas as atividades em pa¡¦es de renda m¡¦ia ?auto-destrutiva. Os fluxos de capital privado s¡¦ fortemente pr?c¡¦licos e, apesar das receitas relativamente altas, as economias emergentes ainda s¡¦ suscet¡¦eis a choques internos e externos que iniciam r¡¦idas revers¡¦s de fluxos de entrada. Atualmente, pa¡¦es como o Brasil, M¡¦ico, Tail¡¦dia e ¡¦rica do Sul podem tomar dinheiro emprestado de bancos privados e do mercado de capitais global. Mas, quando os tempos s¡¦ dif¡¦eis nos mercados mundiais, seu acesso ao cr¡¦ito privado n¡¦ ?assegurado de nenhuma forma. Para aqueles que continuam a ter acesso, os custos disparam. Por esta raz¡¦, a Argentina evitou tomar dinheiro emprestado em grande parte do ano de 1998.

Paul Volcker, ex-chefe do Sistema de Reservas Federais dos Estados Unidos, definiu as economias de mercado emergentes como pequenos barcos em um mar turbulento. Mesmo com uma tripulação competente e um navio resistente, uma grande tempestade pode afundar um barco pequeno. Um sinal de que uma economia ?um barco pequeno ?a fragilidade da sua manutenção em uma avaliação de risco de investimento. A Col¡¦bia perdeu essa avaliação no ¡¦timo ver¡¦. A avaliação de risco de investimento da Venezuela de uma d¡¦ada atr¡¦ desapareceu muito antes dos seus recentes problemas pol¡¦icos.

Em segundo lugar, mesmo quantidades pequenas de empr¡¦timo dos BMDs podem ser fundamentais para "convocar" investimentos privados, desde que os fundamentos econ¡¦icos dos pa¡¦es benefici¡¦ios sejam adequados. O empr¡¦timo dos BMDs concentra-se no fortalecimento da capacidade institucional e nas ferramentas de elaboração de pol¡¦ica dos pa¡¦es em desenvolvimento, para criar um ambiente que conduza ao maior investimento privado. Investimentos no desenvolvimento (em escolas, estradas, supervis¡¦ banc¡¦ia e reforma municipal) ajudam a criar clima positivo para aumento do investimento privado.

O financiamento do BMD tamb¡¦ fornece um sinal ao mercado privado sobre a capacidade institucional e o comprometimento pol¡¦ico a m¡¦io prazo de um pa¡¦. Isto pode ser importante para economias pequenas, em que os custos de rastreamento da pol¡¦ica e das instituições locais pelo setor privado (tais como transporte ou bancos) ?relativmente alto. Para essas economias, o endosso t¡¦ito fornecido pelo empr¡¦timo de um BMD pode ajudar a atrair capital privado. Naturalmente, ?poss¡¦el separar a função de sinalização do empr¡¦timo, como fazem as ag¡¦cias de avaliação, como a Moddy's e Standard and Poor's. Mas o envolvimento detalhado dos BMDs na preparação dos projetos que financiam significa que eles s¡¦ vistos como tendo melhores informações que os demais.

Por fim, os BMDs podem fazer avan¡¦r o processo de reforma em alguns pa¡¦es, ajudando a catalisar o di¡¦ogo entre diferentes grupos de interesse (entre o governo e a oposição democr¡¦ica, entre os governos central e locais, entre a sociedade civil e o governo). O processo de empr¡¦timo fornece poder de converg¡¦cia para reunir os participantes e proporcionar um f¡¦um para coordenação e acerto de disputas. Seu poder de converg¡¦cia reflete o fato de serem negociadores relativamente independentes com experi¡¦cia global no que ?a melhor pr¡¦ica sobre ampla variedade de quest¡¦s t¡¦nicas e pol¡¦icas.

Mas Ponha Fim aos "Neg¡¦ios Habituais"

Isto n¡¦ quer dizer que n¡¦ haja necessidade de mudan¡¦s para que as pol¡¦icas financeiras e outras dos BMDs possam adaptar-se ¡¦ novas exig¡¦cias. Quais mudan¡¦s poderiam tornar os BMDs mais ¡¦eis e suas atividades mais sustent¡¦eis e eficazes a baixo custo na economia global? Aqui est¡¦ algumas.

Diferenciar pre¡¦s com um olho na lucrabilidade: para todos os empr¡¦timos do setor p¡¦lico, o Banco Mundial e os bancos regionais de desenvolvimento utilizam pre¡¦s cooperativos. Cada tomador de empr¡¦timo enfrenta o mesmo custo de juros e, em sua maioria, possui o mesmo per¡¦do de repagamento (para o Banco Mundial, por exemplo, normalmente 15 a 20 anos, incluindo um per¡¦do de gra¡¦ de quatro a cinco anos). Com um regime de custos mais flex¡¦el, os bancos poderiam adaptar-se ¡¦ diferentes (e cada vez mais divergentes) necessidades dos pa¡¦es. Os custos dos BMDs poderiam tornar-se mais espec¡¦icos para cada situação, pa¡¦ e produto. A m¡¦io prazo, isso poderia melhorar as finan¡¦s das instituições e reduzir sua necessidade de aumento do capital. Taxas de juros mais altas para empr¡¦timos maiores e de r¡¦ido desembolso s¡¦ um exemplo. (Em uma exceção at?aqui ?regra geral, o Banco Mundial e o Banco Asi¡¦ico de Desenvolvimento cobraram taxas de juros mais altas para seus empr¡¦timos de emerg¡¦cia para a Cor¡¦a, em 1998.)

Mais radical (e mais controversa) seria uma decis¡¦ de ajustar as taxas de juros ?renda per capita dos pa¡¦es, cobrando, por exemplo, taxas mais altas de pa¡¦es com renda mais alta. Note-se que todas as taxas s¡¦ subsidiadas atrav¡¦ das garantias dos n¡¦-tomadores de empr¡¦timos contra o passivo das instituições; o subs¡¦io seria menor para pa¡¦es com renda mais alta, caso pagassem taxas mais altas mas ainda subsidiadas. As taxas mais altas para pa¡¦es com renda mais alta trariam as taxas dos BMDs para mais perto do mercado, reduzindo qualquer chance de que o financiamento dos BMDs convocasse investimentos privados e diminuindo o incentivo ?auto-qualificação como a principal vantagem financeira dos empr¡¦timos dos BMDs aos pa¡¦es. A qualificação autom¡¦ica recomendada pela Comiss¡¦ Meltzer (em renda per capita de US$ 4.000) n¡¦ permite diferenciações pelas diferen¡¦s de disponibilidade institucional e pelos benef¡¦ios do di¡¦ogo e aconselhamento dos BMDs, que mesmo pa¡¦es com alta renda poder¡¦ querer explorar, mas tamb¡¦ dever¡¦ pagar por isso. Por fim, custos mais altos incentivariam uma burocracia mais eficiente, competitiva e orientada para os clientes a manter demanda adequada dos tomadores de empr¡¦timos mais dignos de cr¡¦ito.

De forma similar, os vencimentos dos empr¡¦timos poderiam ser mais flex¡¦eis. Por que os pa¡¦es precisam tomar um empr¡¦timo por quinze anos se o bom gerenciamento da d¡¦ida torna ideal um empr¡¦timo por dez anos?

Lidar com emerg¡¦cias: desde o M¡¦ico em 1995, os BMDs estiveram envolvidos em pacotes de salvamento em economias de mercados emergentes. A Comiss¡¦ Meltzer concluiu que os BMDs n¡¦ deveriam participar de nenhuma forma de crise com empr¡¦timos e deveriam deixar toda a responsabilidade para o FMI. Ainda assim, os BMDs v¡¦ desempenhando, e dever¡¦ continuar a desempenhar, importante papel no aux¡¦io aos pa¡¦es a se recuperarem de crises econ¡¦icas. Os empr¡¦timos de emerg¡¦cia dos BMDs foram condicionados a mudan¡¦s estruturais internas nas ¡¦eas de gerenciamento financeiro e redes de seguridade social, e capitalizaram-se sobre as emerg¡¦cias para estabelecer capacidade de monitoramento e avaliação e sistemas de supervis¡¦ mais fortes nesses pa¡¦es. Somente os subprogramas sociais mais eficientes foram destinados a financiamento para apoio ¡¦ redes de seguran¡¦.

Entretanto, os empr¡¦timos de emerg¡¦cia exercem press¡¦ potencial sobre os recursos de capitais dos bancos. Uma opção ?cobrar mais por esses empr¡¦timos, como no exemplo coreano. Uma segunda opção ?a criação pelos bancos de um instrumento de empr¡¦timo por contingenciamento. Isso ajudaria a evitar emerg¡¦cias ao tranq¡¦lizar os credores privados com liquidez adequada do pa¡¦ no caso de choque. Como (idealmente) os empr¡¦timos n¡¦ seriam realmente utilizados, os bancos necessitariam cobrar dos pa¡¦es o equivalente a um pr¡¦io de seguro ou taxa de garantia para cobrir os custos banc¡¦ios de manutenção do empr¡¦timo potencial em sua contabilidade.

N¡¦ suprimir, mas ordenar, a condicionalidade: os cr¡¦icos argumentam que a condicionalidade dos BMDs prejudicou a reforma da "posse". Mas isso estabelece o argumento da posse contra a condicionalidade. Na verdade, dada a posse, que ?necess¡¦ia para que as reformas se sustenham, a condicionalidade pode ser complementar. Caso a posse esteja dispon¡¦el (por governos que prestem contas aos seus cidad¡¦s), acordos, contratos e, claro, "condições" podem ajudar os governos a assinalar aos investidores locais e estrangeiros seu pr¡¦rio compromisso a m¡¦io prazo para manter seus programas de reformas.

Mas, uma vez que as condições sejam estabelecidas, os BMDs necessitam colocar as condições em pr¡¦ica, mesmo atrav¡¦ de corte de desembolsos contra empr¡¦timos. A falta de aplicação, no passado, prejudicou a efic¡¦ia dos bancos. Nos pa¡¦es mais pobres, principalmente na ¡¦rica ao sul do Saara, o resultado foi muito empr¡¦timo e muita d¡¦ida, sem muito na forma de resultados de desenvolvimento. A pr¡¦ica da condicionalidade significa, ao final, que o empr¡¦timo ser?muito mais seletivo entre os pa¡¦es. Grandes programas de empr¡¦timos ser¡¦ confinados a pa¡¦es que possuam o comprometimento pol¡¦ico, a m¡¦ima capacidade institucional e o apoio p¡¦lico para faz?los funcionar. Nos demais pa¡¦es, os BMDs ter¡¦ que permanecer engajados sem emprestar (e os custos administrativos e de recursos humanos desse engajamento necessitar¡¦ ser financiados por "lucros" sobre empr¡¦timos a outros pa¡¦es).

Aproveitar a oportunidade da iniciativa HIPC - seletividade: A iniciativa HIPC (Pa¡¦es Pobres Altamente Endividados) ?mais uma de uma longa s¡¦ie de programas de perd¡¦ de d¡¦ida para os pa¡¦es pobres. Mas ?a primeira a incluir a redução da d¡¦ida multilateral at?ent¡¦ intoc¡¦el. Existem preocupações leg¡¦imas sobre o programa HIPC: que ?muito pequeno em relação ¡¦ tremendas necessidades de desenvolvimento dos pa¡¦es e pode comprometer as alocações futuras dos doadores; e que n¡¦ fornece garantias de que a d¡¦ida perdoada ser?traduzida em aumento dos gastos dom¡¦ticos com as necessidades das pessoas, especialmente em educação e sa¡¦e.

Mas a iniciativa realmente apresenta uma clara vantagem. Existem boas evid¡¦cias de que, uma vez que os pa¡¦es benefici¡¦ios tenham acumulado altas d¡¦idas com instituições multilaterais, todos os doadores comecem a emprestar (independentemente da pol¡¦ica e da capacidade do pa¡¦), aparentemente para assegurar que os pa¡¦es com altas d¡¦idas evitem atrasos de pagamentos para os multilaterais. HIPC representa, portanto, uma oportunidade de corrigir uma tend¡¦cia alarmante de colapso da seletividade pol¡¦ica em pa¡¦es com alta d¡¦ida multilateral. Mesmo sem recursos adicionais de doadores, o perd¡¦ de d¡¦idas, ao permitir que os doadores sejam seletivos, asseguraria mais fundos para pa¡¦es com boas pol¡¦icas e instituições adequadas (e, naturalmente, menos para pa¡¦es com m¡¦ pol¡¦icas e instituições inadequadas). O retorno ?seletividade na comunidade doadora poder?criar um c¡¦culo vicioso, ao convocar fluxos privados para pa¡¦es com boas pol¡¦icas e d¡¦ida baixa.

O programa HIPC parece ser necess¡¦io para assegurar este resultado. Mas est?longe de ser suficiente. No futuro, todos os doadores, incluindo os BMDs, necessitam ser mais duros, vinculando novos empr¡¦timos muito mais a realizações do que a promessas.

Revisar a representação nesses "clubes" financeiros: a administração dos BMDs tem sido eficaz (em comparação com o sistema de um voto para cada pa¡¦ das Nações Unidas) porque a tomada de decis¡¦s tem sido relativamente bem alinhada com a responsabilidade e o encargo financeiro. Os n¡¦ tomadores de empr¡¦timos, especialmente os Estados Unidos, t¡¦ mais votos e mais poder porque seu capital integralizado e dispon¡¦el forneceu a base para a capacidade dos bancos para tomar emprestado a taxas baixas e assim emprestar a taxas baixas. ?medida que mudou a economia global, entretanto, surgiram duas quest¡¦s. Em primeiro lugar, existe uma discrep¡¦cia crescente entre os custos reais associados com a posse do capital nos BMDs e o poder dos pa¡¦es no processo de tomada de decis¡¦s. O custo para os Estados Unidos associado ao seu capital ou a parcelas de propriedade no Banco Mundial representa o custo de oportunidade para os contribuintes norte-americanos, associado com o capital que eles mant¡¦ no banco. O real custo anual dessas contribuições, entretanto, ?pequeno, porque n¡¦ s¡¦ necess¡¦ios novos aportes para apoiar as operações regulares do Banco Mundial e a garantia de cobertura da d¡¦ida do Banco Mundial na hip¡¦ese extremamente improv¡¦el de falta de pagamento ?virtualmente invis¡¦el para os votantes.

Em segundo lugar, os BMDs est¡¦ cada vez mais embutidos em um sistema maior de governabilidade global. No sistema maior, com crescente interdepend¡¦cia, as economias de mercados emergentes tornaram-se participantes centrais, afetando e tamb¡¦ sendo afetadas pelo sistema econ¡¦ico-financeiro global. Elas devem assumir responsabilidades maiores e ter mais voz nos BMDs que s¡¦, afinal, f¡¦uns centrais para a tomada de decis¡¦s econ¡¦icas globais. Os BMDs seriam os l¡¦eres, e n¡¦ retardat¡¦ios, para encontrar formas de aumentar a representação dos tomadores de empr¡¦timos em seu pr¡¦rio governo.

Em resumo, a representação e o compartilhamento de riscos nesses clubes tamb¡¦ necessitam ajustar-se ¡¦ realidades em mutação. No caso do Banco Mundial, por exemplo, na pr¡¦ima d¡¦ada o maior acionista isolado (os Estados Unidos, com cerca de 17%) poderia liderar um esfor¡¦ dos membros do G-7 para vender parte das suas quotas, de forma que pa¡¦es como a China, Brasil e ¡¦dia pudessem aumentar suas quotas, seu poder de voto e, literalmente sua participação na propriedade do banco.

Um Futuro Melhor?

O Banco Mundial e os bancos regionais s¡¦ fundamentalmente organizações de membros, ou "clubes" de finan¡¦s, que existem porque a soma da credibilidade dos membros reduz os custos de empr¡¦timos para todos os membros abaixo do que eles pagariam por si pr¡¦rios. Um melhor futuro para os BMDs ?moverem-se rumo a tornarem-se "clubes" din¡¦icos. Isto exige que eles se tornem mais flex¡¦eis e respons¡¦eis, de forma geral, e mais respons¡¦eis e representativos dos seus tomadores de empr¡¦timos.

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Observação: as opini¡¦s expressas neste artigo n¡¦ refletem, necessariamente, as opini¡¦s ou pol¡¦icas do governo dos Estados Unidos.

Ao come¡¦ da p¡¦ina | Indice, Perspectivas Econ¡¦icas, Fevereiro de 2001
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