Em novembro de 1998, como parte de um pacote de financiamento de US$ 18 bilh¡¦s para o Fundo Monet¡¦io Internacional (FMI), o Congresso norte-americano autorizou a criação da Comiss¡¦ Consultora sobre Instituições Financeiras Internacionais. A tarefa da comiss¡¦: analisar a efic¡¦ia das instituições financeiras internacionais (IFIs), que incluem o FMI, o Banco Mundial e os bancos regionais de desenvolvimento.

A comiss¡¦ foi presidida por Allan H. Meltzer, professor de economia da Universidade Carnegie Mellon e acad¡¦ico visitante do Instituto Empresarial Norte-Americano. Em mar¡¦ de 2000, a comiss¡¦ enviou ao Congresso um relat¡¦io (aprovado por Meltzer e pela maioria dos membros da comiss¡¦), com fortes cr¡¦icas ¡¦ IFIs e oferecendo propostas para mudan¡¦s estruturais de amplo alcance nessas instituições. Meltzer destaca aqui as conclus¡¦s e propostas da maioria da comiss¡¦.

A economia mundial e o sistema financeiro internacional s¡¦ agora muito diferentes do imaginado na confer¡¦cia de Bretton Woods em 1944, quando foram criados o Fundo Monet¡¦io Internacional e o Banco Mundial. Essas principais instituições financeiras internacionais atenderam ¡¦ muitas mudan¡¦s e crises das ¡¦timas d¡¦adas, expandindo sua atuação e adicionando novos programas e facilidades de empr¡¦timo. Novas instituições regionais, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento, o Banco Asi¡¦ico de Desenvolvimento e o Banco Africano de Desenvolvimento, foram criadas para atender ¡¦ necessidades de populações regionais, mas muitas das atividades dessas ag¡¦cias sobrep¡¦m-se ¡¦ do Banco Mundial.

Al¡¦ disso, ocorreram duas mudan¡¦s importantes no ambiente financeiro internacional que exigem mudan¡¦s de responsabilidade das instituições financeiras internacionais. Primeiramente, o sistema de taxas de c¡¦bio fixas mas ajust¡¦eis adotado em Bretton Woods terminou h?quase trinta anos. Em segundo lugar, as instituições financeiras privadas, empresas e indiv¡¦uos em pa¡¦es industriais fornecem agora a maior parte dos fluxos de capital para o mundo em desenvolvimento. A parcela das instituições financeiras internacionais agora ?de menos de 5% do total. Muitos dos pa¡¦es mais pobres, entretanto, permanecem dependentes das IFIs.

Problemas importantes no sistema financeiro internacional seguiram-se a essas mudan¡¦s. Alguns pa¡¦es cresceram dependendo excessivamente de fluxos de entrada de capital privado a curto prazo para financiar o desenvolvimento a longo prazo, uma abordagem muito perigosa que causou crises em toda a hist¡¦ia. Os sistemas financeiros dos pa¡¦es em desenvolvimento muitas vezes foram utilizados para subsidiar ind¡¦trias ou indiv¡¦uos favorecidos, enfraquecendo as instituições financeiras, corroendo seu capital e aumentando os riscos de crises e fal¡¦cias. Taxas de c¡¦bio fixas em muitos pa¡¦es em desenvolvimento tornaram-nos vulner¡¦eis a ataques especulativos. Todos esses fatores ajudaram a criar sistemas financeiros sujeitos a freq¡¦ntes e severas crises.

Al¡¦ disso, embora as IFIs emprestem a governos, as instituições det¡¦ muito pouca influ¡¦cia sobre a forma como os fundos s¡¦ utilizados. Muitas vezes, os projetos n¡¦ se completam, os fundos s¡¦ desviados e as reformas prometidas n¡¦ s¡¦ implementadas. Em vez de aumentar seu pr¡¦rio desempenho, os bancos de desenvolvimento expandiram seus programas e sobrep¡¦m-se ao FMI. O reverso tamb¡¦ acontece. O FMI, fundado para lidar com problemas financeiros a curto prazo, agora oferece empr¡¦timos a longo prazo para reformas estruturais e redução da pobreza. Alguns pa¡¦es permanecem permanentemente endividados com o FMI. Os empr¡¦timos a longo prazo devem ser mantidos com os bancos de desenvolvimento.

Mudan¡¦s Estruturais Necess¡¦ias

Para restaurar a efic¡¦ia das IFIs, essas instituições necessitam passar por mudan¡¦s estruturais.

O papel correto do FMI dever?ser evitar crises financeiras e a disseminação das crises que ocorrerem. A prevenção das crises n¡¦ significa que o FMI continue a "afian¡¦r" todos os que emprestam, ou emprestar grandes somas para manter taxas de c¡¦bio fixas, ou ditar as pol¡¦icas a serem seguidas em pa¡¦es clientes. O FMI n¡¦ deveria emprestar para financiar a reforma estrutural das instituições do pa¡¦ benefici¡¦io. O Fundo dever?fornecer conselhos, mas n¡¦ dever?unir o conselho ?assist¡¦cia.

A miss¡¦ dos bancos de desenvolvimento (o Banco Mundial e os bancos regionais de desenvolvimento) dever?ser dividida em quatro: promover o desenvolvimento s¡¦io-econ¡¦ico (o que inclui a reforma das instituições nacionais), melhorar a qualidade de vida, reduzir a pobreza e oferecer bens p¡¦licos globais e regionais. Essas instituições n¡¦ dever¡¦ ser bancos no sentido tradicional. Seu trabalho dever?ser o de n¡¦ aumentar o n¡¦ero nem o tamanho dos seus empr¡¦timos, nem emprestar para pa¡¦es que tenham cr¡¦ito. Dever?ser de fazer avan¡¦r o desenvolvimento, n¡¦ os empr¡¦timos. Em conseqüência, os nomes dessas instituições dever¡¦ ser substitu¡¦os de bancos de desenvolvimento para ag¡¦cias de desenvolvimento.

Tamb¡¦ necessitam ser tomadas medidas para atender ao problema da "sobreposição" entre o Banco Mundial e os bancos regionais de desenvolvimento. O Banco Mundial come¡¦u a criar escrit¡¦ios locais em pa¡¦es benefici¡¦ios de empr¡¦timos. Isso ?perda de recursos devido a uma burocracia grande demais e ineficiente. Os bancos de desenvolvimento regional j?possuem escrit¡¦ios em todos os pa¡¦es importantes. Muitos governos e seus componentes possuem la¡¦s mais estreitos de idioma, cultura e entendimento com as ag¡¦cias regionais. Aumentar-se-ia a efici¡¦cia, com redução dos custos da sobreposição, se os bancos regionais assumissem a responsabilidade exclusiva por muitos dos programas nas suas regi¡¦s. O papel direto do Banco Mundial dever?ser limitado a regi¡¦s que n¡¦ tenham um banco de desenvolvimento e ?¡¦rica, onde os problemas de pobreza s¡¦ mais severos e de dif¡¦il solução, e onde o banco regional possui menos experi¡¦cia. O Banco Mundial dever?continuar a fornecer assist¡¦cia t¡¦nica e promover a transfer¡¦cia de conhecimento em todas as regi¡¦s.

Condições Pr¡¦ias para Assist¡¦cia do FMI

O FMI necessita concentrar-se em quatro tarefas principais: prevenção de crises, gerenciamento de crises, melhoria da qualidade e aumento da quantidade de informação p¡¦lica e conselhos macroecon¡¦icos aos pa¡¦es em desenvolvimento. Cada crise s¡¦ia ocorrida desde 1982 possui suas pr¡¦rias caracter¡¦ticas especiais e algumas caracter¡¦ticas comuns. Antes da crise surgir, os investidores come¡¦m a retirar fundos. O pa¡¦ muitas vezes garante o valor da taxa de c¡¦bio dos fundos, como tentativa de antecipar-se ?emerg¡¦cia. Isso adia a crise, mas n¡¦ a evita. O FMI tenta ajudar o pa¡¦ a manter sua taxa de c¡¦bio, emprestando moeda estrangeira para defender a moeda nacional. O pa¡¦ pode aumentar as taxas de juros e prometer reformas, mas os investidores v¡¦m risco maior. Caso o sistema financeiro dependa do fluxo de entrada de capital a longo prazo, ele pode entrar em colapso com a taxa de c¡¦bio. As crises mais danosas s¡¦ as deste tipo.

Nem todas as crises podem ser evitadas. Pode-se, entretanto, reduzir a freqüência e a severidade das crises atrav¡¦ da reforma das pr¡¦icas do FMI e do pa¡¦ para aumentar incentivos para pol¡¦icas e comportamentos que aumentem a estabilidade. O FMI deve ser praticamente o ¡¦timo recurso de empr¡¦timo, e n¡¦ o primeiro recurso, fornecendo liquidez quando os mercados estiverem fechados. Ele dever?trabalhar para evitar crises, atuar para suaviz?las e deixar a reforma e o desenvolvimento estrutural para os mercados de capitais e os bancos de desenvolvimento.

Quando os pa¡¦es enfrentarem uma crise que exija a assist¡¦cia do FMI, eles necessitam faz?lo rapidamente. Para tornar isso poss¡¦el, os pa¡¦es devem atender certas condições pr¡¦ias de qualificação ?ajuda do FMI. Em seguida, quando necess¡¦ia, a assist¡¦cia dever?ser fornecida imediatamente. Isso terminaria com o processo existente, em que os pa¡¦es que necessitam de assist¡¦cia precisam esperar at?que os negociadores entrem em acordo sobre uma longa lista de condições para mudan¡¦s estruturais, institucionais e financeiras. As crises pioram durante esses atrasos e h?pouca evid¡¦cia de que as condições para o desembolso da ajuda, impostas ap¡¦ o in¡¦io das crises, tenham sido de muito aux¡¦io no passado.

As condições pr¡¦ias necessitam ser diretas, claras, facilmente monitoradas e cumpridas. As quatro mais importantes s¡¦ de que o sistema financeiro da nação seja adequadamente capitalizado, que as pol¡¦icas financeiras do governo sejam prudentes, que a informação sobre a estrutura de vencimentos da d¡¦ida externa seja fornecida prontamente e que seja permitida a concorr¡¦cia de bancos estrangeiros nos mercados financeiros locais. Os pa¡¦es membros da Organização Mundial do Com¡¦cio concordaram em introduzir esta ¡¦tima condição gradualmente. Eu agregaria uma quinta condição: que o sistema de taxa de c¡¦bio seja firmemente fixado ou flutuante.

Os pa¡¦es teriam incentivos mais fortes para atender e manter as condições pr¡¦ias. A aceitação do pa¡¦ pelo FMI como pr?qualificado para assist¡¦cia autom¡¦ica serviria como carimbo de aprovação. O pa¡¦ teria condições de obter mais capital estrangeiro sob condições mais favor¡¦eis. Os pa¡¦es que n¡¦ fossem pr?qualificados obteriam menos empr¡¦timos e pagariam taxas de juros mais altas como compensação pelo risco adicional. As condições pr¡¦ias redirecionariam os fluxos do setor privado, afastando-os de tomadores de alto risco e direcionando-os aos que buscam pol¡¦icas de estabilização. Isto reduziria o risco de todo o sistema.

Terceiros pa¡¦es prejudicados pelo colapso de um parceiro comercial receberiam assist¡¦cia automaticamente caso atendessem ¡¦ condições pr¡¦ias. Pa¡¦es que n¡¦ atendessem ¡¦ condições pr¡¦ias somente receberiam aux¡¦io do FMI em crises que afetassem todo o sistema.

A remoção da reforma estrutural das atribuições do FMI baseia-se em conhecida proposição de que o dinheiro pode resolver problemas de liquidez, mas n¡¦ problemas estruturais reais. Em pa¡¦es em desenvolvimento, problemas estruturais surgem devido ?regulamentação, tarifas, supervis¡¦ financeira inadequada, aus¡¦cia do estado de Direito e outros impedimentos ao investimento. Como demonstram as experi¡¦cias recentes, empr¡¦timos e recursos l¡¦uidos freq¡¦ntemente permitem que os pa¡¦es atrasem as reformas.

O FMI pode ajudar a manter a disciplina do mercado atrav¡¦ da publicação de informações precisas e oportunas sobre desenvolvimentos econ¡¦icos, pol¡¦icos e financeiros. A informação precisa permite que os investidores e doadores de empr¡¦timos tomem decis¡¦s bem informados. O FMI tem papel importante na melhoria da qualidade e no aumento da quantidade e conveni¡¦cia das informações de cada pa¡¦. A publicação de relat¡¦ios de miss¡¦s do FMI e das suas recomendações s¡¦ um desenvolvimento bem-vindo. A melhoria da informação reduz a incerteza e aprimora as decis¡¦s dos l¡¦eres. O fornecimento de informações encoraja a reforma e permite que os investidores fa¡¦m ajustes marginais cont¡¦uos, em vez de correrem para a sa¡¦a quando as previs¡¦s mudam rapidamente. Al¡¦ disso, o aprimoramento da informação e a abertura da economia a bancos estrangeiros reduz a depend¡¦cia de empr¡¦timos renov¡¦eis de curto prazo. Assim, ela reduz um dos maiores problemas do desenvolvimento do setor financeiro: depend¡¦cia excessiva de empr¡¦timos de curto prazo.

Outra quest¡¦ ?o "preju¡¦o moral" que surge nos empr¡¦timos internacionais quando os governos ou as IFIs permitem que fontes de empr¡¦timos estrangeiras acreditem que ser¡¦ salvos em uma crise. Parte da solução para reduzir ou eliminar o preju¡¦o moral reside em deixar que instituições financeiras estrangeiras concorram no mercado local. Isso manteria os ativos e passivos contabilizados em moeda local e elas seriam menos expostas ao risco da taxa de c¡¦bio. Um sistema financeiro aberto encorajaria concorrentes estrangeiros com comprometimento a longo prazo, de forma a reduzir a depend¡¦cia do capital de curto prazo. E os bancos estrangeiros trariam conhecimento de gerenciamento de risco e atuariam como para¡¦os relativamente seguros na ocorr¡¦cia de uma crise.

Uma Miss¡¦ mais Concentrada para os Bancos de Desenvolvimento

Os principais problemas dos bancos de desenvolvimento s¡¦ que seus programas n¡¦ possuem objetivo, freq¡¦ntemente possuem poucas relações (ou n¡¦ se relacionam) com seus prop¡¦itos declarados, e todos deixam com muita freqüência de atingir seus objetivos. Ap¡¦ d¡¦adas de programas, muitas das nações mais pobres possuem padr¡¦s de vida mais baixos que no passado. O erro n¡¦ ?totalmente dos bancos de desenvolvimento, mas eles n¡¦ encontraram formas de superar os obst¡¦ulos criados por alguns governos. E continuam a emprestar, apesar dos obst¡¦ulos e dos fracassos resultantes.

Os pa¡¦es que fizeram progressos substanciais s¡¦ aqueles que fortaleceram as instituições e o papel dos mercados; os que n¡¦ fizeram essas reformas fizeram pouco ou nenhum progresso. A maior parte dos pa¡¦es muito pobres deve grandes somas ¡¦ IFIs que n¡¦ podem ser atendidas ou pagas de volta. Esses d¡¦itos necessitam ser totalmente perdoados, mas somente ap¡¦ os pa¡¦es implementarem as reformas.

As mudan¡¦s nos bancos de desenvolvimento dever¡¦ concentrar-se em tr¡¦ amplas ¡¦eas. Primeiramente, os bancos de desenvolvimento dever¡¦ trabalhar para aprimorar a qualidade de vida, mesmo em pa¡¦es onde a corrupção e as disposições institucionais dificultam ou impedem o desenvolvimento econ¡¦ico. No lugar de empr¡¦timos, os bancos de desenvolvimento dever¡¦ oferecer doações que cubram at?90% do custo de projetos aprovados. Para aumentar a realização e reduzir o desperd¡¦io, as doações dever¡¦ ser concedidas ap¡¦ concorr¡¦cias competitivas e dever¡¦ exigir monitoramento independente e auditoria dos resultados. Os pagamentos dever¡¦ ser feitos ap¡¦ certificar-se o desempenho, e diretamente aos fornecedores, n¡¦ aos governos. Isso daria aos fornecedores o incentivo de assegurar que suas inoculações sejam feitas, seja fornecida ¡¦ua pot¡¦el, aprimorem-se as condições sanit¡¦ias, as taxas de analfabetismo sejam reduzidas e que esses e outros programas produzam resultados mensur¡¦eis. Em segundo lugar, empr¡¦timos subsidiados de longo prazo para desenvolver instituições eficazes assistiram os pa¡¦es dispostos a adotar e manter as reformas necess¡¦ias. Tamb¡¦ aqui, auditores independentes necessitam certificar que o progresso continue. Em terceiro lugar, est?a quest¡¦ de bens p¡¦licos regionais e globais. Muitos problemas que impedem o desenvolvimento ou reduzem a qualidade de vida s¡¦ comuns a muitos pa¡¦es diferentes. Os bancos de desenvolvimento v¡¦ mantendo abordagem espec¡¦ica para cada pa¡¦. Eles n¡¦ tentaram encontrar soluções para preocupações comuns que envolvem quest¡¦s de sa¡¦e, agricultura tropical e muitas outras ¡¦eas. A pesquisa tem altos custos e a demanda de mercado individual ?muito pequena para induzir companhias ?pesquisa. Reunindo os pa¡¦es e subsidiando seus esfor¡¦s conjuntos de pesquisa, os bancos de desenvolvimento podem preencher a lacuna entre as taxas de retorno social e privado.

Os escassos recursos financeiros oficiais necessitam ser concentrados em pa¡¦es pobres que n¡¦ tenham acesso a fundos alternativos. Os pa¡¦es dever¡¦ qualificar-se autom¡¦ica e regularmente atrav¡¦ dos programas dos bancos de desenvolvimento. A qualificação liberaria mais dinheiro para ajudar os pa¡¦es mais pobres. Os bancos de desenvolvimento dever¡¦ continuar a oferecer assist¡¦cia t¡¦nica aos pa¡¦es que se qualificarem, mas esses pa¡¦es dever¡¦ tomar emprestado no mercado e sujeitar-se ?disciplina do mercado.

Convocação para a Reforma

A economia internacional experimentou diversas crises financeiras profundas e prolongadas nos ¡¦timos vinte anos. Ao mesmo tempo, o desenvolvimento econ¡¦ico n¡¦ passou pelos pa¡¦es mais pobres. Muitos deles est¡¦ na ¡¦rica, mas pode-se encontrar pobreza extrema tamb¡¦ na Am¡¦ica Latina, ¡¦ia e sul e leste da Europa.

A reforma das instituições financeiras internacionais ?necess¡¦ia para aumentar a estabilidade econ¡¦ica, aprimorar o fluxo de informações, encorajar o desenvolvimento econ¡¦ico, apoiar reformas institucionais, reduzir a pobreza e possibilitar o oferecimento de bens p¡¦licos regionais e globais.

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Observação: As opini¡¦s expressas neste artigo n¡¦ refletem, necessariamente, as opini¡¦s ou pol¡¦icas do governo dos Estados Unidos.

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