En novembre 1998, dans le cadre d'un train de mesures relatives au financement du Fonds mon・aire international (FMI) et repr・entant une enveloppe de 18 milliards de dollars, le Congr・ des ・ats-Unis a autoris?la cr・tion d'une commission consultative des institutions financi・es internationales et l'a charg・ d'・aluer leur efficacit? Les institutions financi・es internationales (IFI) comprennent le FMI, la Banque mondiale et les banques r・ionales de d・eloppement.

Pr・id・ par M. Allan Meltzer, professeur d'・onomie politique de l'universit? Carnegie Mellon, la commission a soumis au Congr・, en mars 2000, un rapport dans lequel la majorit?de ses membres, dont son pr・ident, critiquent vivement les IFI et proposent ?leur intention divers changements structurels de grande envergure. L'article ci-apr・ r・apitule les principales conclusions et recommandations de ce rapport.

L'・onomie mondiale et le syst・e financier international sont aujourd'hui bien diff・ents de ce que les participants ?la conf・ence de Bretton Woods avaient envisag? en 1944, ?l'・oque de la cr・tion du Fonds mon・aire international et de la Banque mondiale. Face au grand nombre de mutations et de crises qui sont survenues ces derni・es dizaines d'ann・s, ces grandes institutions financi・es internationales (IFI) ont ・?amen・s ?・argir leurs activit・ ainsi qu'?se doter de nouveaux m・anismes de pr・s et de nouveaux programmes. De nouvelles institutions r・ionales, dont la Banque interam・icaine de d・eloppement, la Banque asiatique de d・eloppement et la Banque africaine de d・eloppement, ont vu le jour pour r・ondre aux besoins de la populations de plusieurs grandes r・ions du monde, encore que leurs activit・ recoupent souvent celles de la Banque mondiale.

De surcro・, l'environnement financier international a ・?le th蛯tre de deux changements importants qui ont contraint les IFI ?modifier leurs fonctions. D'une part, le syst・e de taux de change, fixes mais ajustables, qui avait ・?adopt??Bretton Woods a ・?abandonn?voil?maintenant pr・ de trente ans. D'autre part, ce sont aujourd'hui les ・ablissements financiers du secteur priv? les entreprises et les particuliers des pays industriels qui assurent la plus grande partie des apports de capitaux dans les pays en d・eloppement. La part des IFI dans ce total s'・・e ?peine ?5%. Pour autant, un grand nombre des pays les plus pauvres demeurent tributaires de leurs concours.

Or ces changements ont ・??l'origine de graves difficult・ pour le syst・e financier international. Certains pays se sont mis ?compter un peu trop sur les apports de capitaux ?court terme pour financer le d・eloppement ?long terme, strat・ie risqu・ s'il en est et dont on sait les crises qu'elle a d・lench・s tout au long de l'histoire. Trop souvent, les syst・es financiers des pays en d・eloppement servent ?subventionner des entreprises ou des particuliers que l'on veut privil・ier, ce qui a pour effet de fragiliser les institutions financi・es, d'・oder leur capital et d'accro・re le risque de crises et de d・aillances. Le rattachement du taux de change ?une monnaie qui est courant dans maints pays en d・eloppement fait que ceux-ci sont vuln・ables ?la sp・ulation. Tous ces facteurs se conjuguent pour contribuer ?la cr・tion d'un syst・e financier fr・uemment aux prises avec des crises graves.

Par ailleurs, les IFI n'exercent qu'une influence limit・ sur l'affectation des fonds qu'elles pr・ent aux ・ats. Il arrive souvent que des projets soient abandonn・ en cours de route, des fonds d・ourn・ ou des r・ormes promises jet・s au rancart. Au lieu de chercher ?am・iorer leurs r・ultats, les banques de d・eloppement ont ・argi leurs programmes, lesquels empi・ent maintenant sur ceux du FMI. L'inverse est tout aussi vrai. Cr蜑 pour faire face aux probl・es financiers ?court terme, le FMI consent maintenant des pr・s ?long terme ?l'appui de r・ormes structurelles et de la r・uction de la pauvret? Certains pays sont constamment endett・ envers lui. Il convient de souligner que c'est aux banques de d・eloppement qu'il incombe de consentir des pr・s ?long terme.

Les changements structurels n・essaires

Pour recouvrer leur efficacit? les IFI doivent proc・er ?des changements structurels.

Le r・e du FMI doit ・re de pr・enir les crises financi・es et d'endiguer celles qui ・latent. Or la pr・ention des crises ne signifie pas que le FMI doit continuer de renflouer tous les cr・nciers, de consentir des pr・s importants destin・ ?maintenir des taux de change rattach・ ?une monnaie ni de dicter la politique qui doit ・re suivie dans les pays clients. Il n'appartient pas au FMI d'avancer des fonds ?l'appui de la r・orme structurelle des institutions des pays b・・iciaires. Il doit certes donner des conseils, mais il n'a pas ? les lier ?l'octroi de concours financiers.

La mission des banques de d・eloppement, c'est-?dire de la Banque mondiale et des banques multilat・ales de d・eloppement, comporte quatre volets, ?savoir promouvoir le d・eloppement socio-・onomique (dont la r・orme des institutions), am・iorer la qualit? de la vie, faire reculer la pauvret?et fournir des biens collectifs ?l'・helon mondial et r・ional. Ces institutions ne devraient pas ・re assimil・s ?des banques au sens o?on l'entend traditionnellement. Elles ne doivent pas avoir pour objectif d'accro・re le nombre et la taille de leurs pr・s ni de pr・er de l'argent aux pays solvables. Leur r・e consiste ? promouvoir le d・eloppement et non ?encourager l'octroi de pr・s. ?ce titre, il conviendrait de rebaptiser ces institutions ?nbsp;agences de d・eloppement ?

Du reste, il convient de prendre les mesures n・essaires pour r・ler la question du chevauchement des activit・ de la Banque mondiale et des banques r・ionales de d・eloppement. La Banque mondiale a commenc??ouvrir des bureaux dans des pays auxquels elle consent des pr・s. Il s'agit l?d'un gaspillage de ressources de la part d'une bureaucratie inefficace et aux effectifs trop nombreux. Les banques r・ionales de d・eloppement poss・ent d・?des bureaux dans tous les pays int・ess・. Beaucoup d'・ats ont des relations plus ・roites avec ces organismes r・ionaux qu'avec la Banque mondiale, que ce soit pour des raisons de langue, de culture ou d'entendement. Les banques r・ionales verraient leur efficacit?s'am・iorer, et les zones de chevauchement diminuer, ・onomies ?la cl? si elles assumaient la pleine responsabilit?d'un grand nombre des programmes qui sont appliqu・ dans leurs r・ions. L'intervention directe de la Banque mondiale devrait ・re circonscrite aux seules r・ions d・ourvues d'une banque de d・eloppement et ?l'Afrique, o?les probl・es li・ ?la pauvret?sont particuli・ement graves et difficiles ?r・oudre, sans compter que sa banque r・ionale a relativement peu d'exp・ience. La Banque mondiale doit continuer ?fournir une assistance technique et ? promouvoir le transfert des connaissances dans toutes les parties du monde.

Les conditions pr・lables ?l'assistance du FMI

Le FMI se doit de privil・ier quatre axes essentiels, ?savoir la pr・ention des crises, leur gestion le cas ・h・nt, l'am・ioration qualitative et quantitative de l'information du public et l'octroi de conseils en mati・e de macro・onomie aux pays en d・eloppement.

Chacune des crises graves qui se sont produites depuis 1982 a des caract・istiques sp・ifiques ainsi que des traits communs ?toutes. Avant qu'une crise n'・late, les investisseurs commencent ?retirer des fonds. Souvent, le pays va garantir la valeur des fonds en devises dans l'espoir de d・amorcer la situation d'urgence. En r・lit? ce genre de mesure ne fait que retarder le d・lenchement de la crise. Le FMI tente d'aider le pays ? maintenir son taux de change en lui avan・nt des devises. Le pays a beau relever les taux d'int・・ et promettre des r・ormes, les investisseurs restent conscients de l'accroissement des risques. S'il est tributaire des apports de capitaux ?court terme, son syst・e financier risque de s'effondrer avec le taux de change. Les crises les plus graves sont pr・is・ent de cette nature.

On ne peut pas pr・enir toutes les crises. En revanche, on peut en att・uer la fr・uence et la gravit?si on am・e les pays et le FMI ?r・ormer leurs pratiques dans la perspective de l'accroissement des incitations ?l'appui des politiques et des comportements de nature ?renforcer la stabilit? Ainsi le FMI doit-il ・re pour ainsi dire un pr・eur de dernier recours, et non le premier vers lequel on se tourne, lorsqu'il fournit des liquidit・ au moment de la fermeture de march・. Sa mission doit consister ?pr・enir les crises et ?en att・uer les r・ercussions, ・ant entendu que la r・orme structurelle et le d・eloppement doivent rester la pr・ogative des march・ de capitaux et des banques de d・eloppement.

Les pays qui se heurtent ?une crise n・essitant l'intervention du FMI doivent passer rapidement ?l'action. ?cette fin, il serait bon qu'ils remplissent pr・lablement certaines conditions afin de pouvoir pr・endre ?une aide du FMI. Par la suite, ils devraient b・・icier sur-le-champ de l'aide dont ils auraient besoin. Autrement dit, ils ne seraient pas tenus d'attendre, comme c'est le cas actuellement, que les n・ociateurs se mettent d'accord sur une longue liste de conditions aff・entes aux changements structurels, institutionnels et financiers. Les crises empirent pendant ces d・ais, et l'assujettissement des d・aissements ?des conditions pos・s apr・ coup ne semble pas s'・re r・・?une mesure utile jusqu'?pr・ent.

Ces conditions pr・lables doivent ・re directes, claires, faciles ?appliquer et faciles ? en surveiller l'application. Les plus importantes sont au nombre de quatre : il faut que le syst・e financier du pays soit dot?de capitaux suffisants, que la politique financi・e du gouvernement soit prudente, que l'information sur les ・h・nces de la dette ext・ieure soit disponible dans les meilleurs d・ais et que les banques ・rang・es soient autoris・s ?entrer dans le jeu de la concurrence sur le march?financier national. Les pays membres de l'Organisation mondiale du commerce ont accept?d'adopter progressivement cette derni・e condition. J'en ajouterais une cinqui・e : il faudrait que les taux de change soient r・olument fixes ou r・olument flottants.

Les pays auraient d'excellentes raisons de remplir les conditions pr・lables et de s'y tenir. Le fait qu'un pays soit reconnu par le FMI comme ・ant pr・lablement apte ? recevoir une assistance automatique constituerait un sceau d'approbation. Ce pays serait alors en mesure d'obtenir davantage de capitaux ・rangers ?des conditions plus favorables. Les pays qui n'auraient pas ・?pr・lablement qualifi・ recevraient moins de pr・s et ?des taux d'int・・s plus ・ev・, pour compenser le surcro・ de risque encouru. Le r・ime des conditions pr・lables aurait pour effet de r・rienter les capitaux du secteur priv?vers les emprunteurs qui poursuivent des politiques stabilisatrices au d・riment de ceux qui sont consid・・ ?haut risque. C'est donc le syst・e tout entier qui y gagnerait.

Les pays tiers qui seraient touch・ par l'effondrement d'un partenaire commercial recevraient automatiquement une assistance s'ils remplissaient les conditions pr・lables. Ceux qui ne les rempliraient pas b・・icieraient d'une aide du FMI au seul cas o?la crise aurait une incidence sur l'ensemble du syst・e.

L'id・ de supprimer les r・ormes structurelles de la mission du FMI part du postulat bien connu selon lequel l'argent peut r・oudre les probl・es de liquidit・, mais pas les probl・es structurels r・ls. Dans les pays en d・eloppement, les probl・es structurels d・oulent de la r・lementation, des droits de douane, de l'insuffisance de la surveillance financi・e, de l'absence de l'・at de droit et de divers autres obstacles aux investissements. En fait, comme on a eu l'occasion de le constater r・emment, l'octroi de pr・s et de liquidit・ donne souvent aux pays les moyens de retarder l'adoption de r・ormes.

Le FMI peut contribuer au maintien de la discipline du march?en publiant en temps opportun des informations exactes sur l'・at de la situation ・onomique, financi・e et politique. Arm・ de ces informations, cr・nciers et investisseurs sont en mesure de prendre des d・isions en toute connaissance de cause. Le FMI a un r・e pr・ond・ant ? jouer en ce qui concerne l'am・ioration qualitative et quantitative des donn・s relatives aux pays ainsi que leur diffusion dans les meilleurs d・ais. On ne peut que se r・ouir de la publication des rapports de missions du FMI et des recommandations de cette institution, ce qui est un ・・ent nouveau. L'am・ioration de l'information att・ue le climat d'incertitude et elle aide les cr・nciers ?prendre des d・isions plus judicieuses. La diffusion d'informations dans le public encourage les r・ormes et elle permet aux investisseurs de proc・er sans cesse ?des ajustements marginaux, ce qui fait qu'ils ne sont pas tent・ de se retirer subitement lorsque le vent tourne. En outre, l'am・ioration de l'information et l'ouverture de l'・onomie aux banques ・rang・es freinent le recours aux pr・s renouvelables et ?court terme. C'est donc une fa・n de d・ouer l'un des grands probl・es de financement qui se font jour dans les pays en d・eloppement, en l'occurrence le recours excessif aux pr・s ?court terme.

Une autre question qui se pose est celle de ?nbsp;l'al・ moral ?nbsp;: dans le contexte des pr・s internationaux, cela signifie que les pouvoirs publics ou les IFI laissent les cr・nciers ・rangers croire qu'ils b・・icieront d'op・ations de sauvetage en cas de crise. Pour att・uer, voire supprimer, cet al・ moral, la solution consiste en partie ?laisser les institutions financi・es ・rang・es affronter la concurrence du march? national. Celles-ci devraient poss・er des actifs et des engagements libell・ dans la devise du pays de fa・n ?・re moins vuln・ables ?l'instabilit?des taux de change. L'existence d'un syst・e financier ouvert encouragerait la participation d'investisseurs ・rangers acquis ?une intervention de longue haleine, ce qui r・uirait le recours aux capitaux ?court terme. Les banques ・rang・es apporteraient leur expertise en mati・e de gestion des risques et elles demeureraient relativement s・es en cas de crise.

Pr・iser la mission des banques de d・eloppement

Les plus grosses lacunes des banques de d・eloppement, c'est que leurs programmes sont trop flous et qu'ils n'ont souvent qu'un rapport lointain, voire parfois pas de rapport du tout, avec leurs objectifs exprim・, objectifs qu'ils se r・・ent du reste trop souvent incapables d'atteindre. Des dizaines d'ann・s apr・ la mise en route de programmes, un grand nombre des pays les plus pauvres ont un niveau de vie encore plus faible qu'avant. La faute n'en revient pas enti・ement aux banques de d・eloppement, mais il faut reconna・re qu'elles n'ont pas su trouver les moyens de contourner les obstacles que cr・nt certains ・ats. Qui plus est, elles continuent de consentir des pr・s en d・it des obstacles et des d・aillances qui en r・ultent.

Les pays qui ont fait des progr・ substantiels sont ceux qui ont renforc?leurs institutions et le r・e du march?nbsp;; ceux qui n'ont pas appliqu?de r・ormes dans ce domaine n'ont pas progress? ou alors tr・ peu. La plupart des pays tr・ pauvres sont tr・ endett・ envers les IFI et ils sont incapables d'assurer le service de leur dette, ?plus forte raison de la rembourser. Il convient d'annuler purement et simplement cette dette, mais seulement apr・ que les pays int・ess・ auront appliqu?les r・ormes voulues.

Les changements ?introduire dans les banques de d・eloppement doivent porter sur trois grands domaines. Premi・ement, ces banques doivent s'efforcer d'am・iorer la qualit?de la vie, m・e dans les pays o?la corruption et les arrangements institutionnels ont pour effet d'entraver, voire d'emp・her, le d・eloppement ・onomique. Au lieu de consentir des pr・s, les banques de d・eloppement feraient mieux de proposer des dons qui couvriraient jusqu'?90% du co・ des projets approuv・. Afin d'accro・re les chances de r・ssite et de r・uire le gaspillage, ces dons devraient ・re attribu・ ?l'issue d'un appel d'offres et assujettis ?une surveillance ind・endante ainsi qu'?l'examen des r・ultats. Une fois que les r・ultats auraient ・?certifi・, il conviendrait de verser les paiements directement aux fournisseurs, et non aux pouvoirs publics. Ce serait une fa・n d'inciter les fournisseurs ?veiller ?ce que les vaccinations soient faites, l'alimentation en eau potable r・lis・, l'hygi・e am・ior・ et le taux d'alphab・isation relev? bref ?ce que leurs programmes, quels qu'ils soient, produisent des r・ultats mesurables. Deuxi・ement, les pr・s subventionn・ ?long terme qui sont destin・ ?favoriser la mise en place d'institutions efficaces aideraient les pays qui sont dispos・ ?adopter les r・ormes n・essaires et ?les maintenir. L?encore, il serait bon que des v・ificateurs ind・endants certifient la poursuite des progr・. Troisi・ement, il faut ・oquer la question des biens collectifs ?l'・helle mondiale et r・ionale. Beaucoup de pays achoppent souvent sur les m・es probl・es qui emp・hent le d・eloppement ou qui compromettent la qualit?de la vie. Or les banques de d・eloppement ont tendance ?ne pas adopter une vue d'ensemble. Elles n'ont pas essay?de trouver des solutions ?des probl・es communs qui existent dans de nombreux domaines, dont la sant?et les produits agricoles tropicaux. La recherche est co・euse, et la demande individuelle trop faible pour inciter les entreprises ? entreprendre les travaux n・essaires. En amenant les pays ?faire cause commune et en subventionnant les travaux de recherche qui seraient r・lis・ en commun, les banques de d・eloppement peuvent combler le foss?entre les taux de rentabilit?dans le domaine social et dans le secteur priv?

Il convient d'accorder les rares capitaux publics dont on dispose en priorit?aux pays pauvres qui n'ont pas acc・ ?d'autres fonds et de reclasser automatiquement et p・iodiquement les pays qui n'ont plus besoin des programmes des banques de d・eloppement. Les fonds ainsi lib・・ pourront ・re ainsi affect・ aux pays les plus pauvres. Les banques de d・eloppement devront continuer d'apporter une assistance technique aux pays reclass・, mais ceux-ci devront emprunter sur le march?et ・re soumis ?sa discipline.

Plaidoyer pour la r・orme

L'・onomie internationale a connu plusieurs crises financi・es profondes et prolong・s au cours des vingt derni・es ann・s. Par ailleurs, les pays les plus pauvres ont vu le d・eloppement ・onomique leur ・happer. Nombre d'entre eux sont en Afrique, mais la mis・e s・it aussi en Am・ique latine, en Asie et dans l'Europe du Sud et de l'Est.

La r・orme des institutions financi・es internationales s'impose si l'on veut accro・re la stabilit?・onomique, am・iorer la circulation de l'information, encourager le d・eloppement ・onomique, soutenir les r・ormes institutionnelles, faire reculer la pauvret?et appuyer la fourniture de biens collectifs ?l'・helle tant r・ionale que mondiale.

(Note : les opinions exprim・s dans le pr・ent article ne refl・ent pas n・essairement les vues ou la politique du gouvernement des ・ats-Unis.)