S'il est un domaine qui brille par son absence, ou peu s'en faut, dans les plans d'aide aux pays en d・eloppement, c'est assur・ent celui de la fourniture des biens d'utilit?publique, dits biens collectifs, au niveau r・ional, notamment dans les domaines de la recherche sur les maladies tropicales, de la recherche agronomique, de la protection de l'environnement, de la sant?publique et de l'application des lois. C'est en tout cas le point de vue de deux sp・ialistes, Mme Lisa Cook et M. Jeffrey Sachs. Ceux- ci sont convaincus que les banques multilat・ales de d・eloppement peuvent apporter leur concours, mais qu'il reste encore beaucoup ?faire pour construire les structures ? m・e d'assurer la fourniture des biens collectifs r・ionaux. M. Sachs est aussi professeur de commerce international ?l'universit?Harvard.

L'une des le・ns fondamentales du d・eloppement ・onomique moderne, c'est que le secteur public doit concentrer ses maigres ressources sur les activit・ que le secteur priv? ne va pas assurer de mani・e ad・uate. La m・e r・le doit s'appliquer ?l'aide internationale au d・eloppement, celle-ci devant appuyer des activit・ d・irables - entendons par l?la fourniture de biens collectifs - qui ne sont pas suffisamment ・aul・s par le secteur priv?ni par les ・ats b・・iciaires de cette aide.

Au cours des ann・s 1980 et 1990, les programmes d'aide ont souvent servi de substitut ?l'action des autorit・ nationales, et l'on a vu des organismes externes (en g・・al conduits par les institutions n・s des accords de Bretton Woods) s'efforcer d'encourager la fourniture de biens collectifs ?l'・helon local et national. Ce qui sous- tendait ce ph・om・e, de mani・e parfois explicite mais le plus souvent implicite, c'・ait la conviction que l'on ne pouvait pas compter sur les autorit・ nationales pour assurer la fourniture de biens collectifs. Dans cet ・at d'esprit, le Fonds mon・aire international (FMI) et la Banque mondiale poussaient ?la r・orme au nom de la population des pays b・・iciaires de l'aide, parce que le gouvernement de ces pays ・ait trop faible, trop corrompu, trop enclin aux tergiversations ou trop incomp・ent pour s'acquitter de cette t・he par ses propres moyens. L'aide ・ait ・roitement li・ ?des conditions de politique g・・ale de fa・n ?s'assurer que le gouvernement du pays b・・iciaire appliquait les mesures jug・s adapt・s et qu'il fournissait les biens collectifs qui convenaient. En principe, l'aide devait ・re supprim・ si les conditions d・ir・s n'・aient pas r・nies.

Un grand nombre d'enqu・es et d'・udes de cas ont mis en ・idence les profondes carences d'un tel mod・e. Premi・ement, l'argent est un bien fongible. M・e s'ils parviennent ?garantir l'affectation des fonds ?des fins sp・ifiques, les organismes charg・ de l'aide ?l'・ranger ne sont absolument pas certains que ces fonds constituent un avantage additionnel ?l'appui des objectifs vis・. Ainsi un organisme externe qui d・iderait d'accro・re les d・enses en faveur de l'・ucation pourrait-il ・re amen?? constater que le gouvernement aurait en cons・uence r・uit d'autant le financement de ce poste budg・aire.

S'ils veulent ・re certains que l'aide servira vraiment ?fournir les biens collectifs dont la demande resterait sans quoi insatisfaite, les donateurs doivent repenser leurs strat・ies. Sans l'ombre d'un doute, il y a une cat・orie de biens collectifs qui est particuli・ement n・lig・ : c'est celle des biens qui ne peuvent ・re fournis efficacement qu'? l'・helon r・ional (c'est-?dire dans ce cas-ci ?l'・helon de plusieurs ・ats voisins) ou mondial. Il s'agit l?d'un domaine dans lequel les banques multilat・ales de d・eloppement ont un r・e ?jouer.

Les arguments ?l'appui des biens collectifs r・ionaux

Lorsqu'on cherche des exemples de biens collectifs qui doivent ・re assur・ au niveau r・ional par le biais de l'action concert・ d'un certain nombre d'・ats, on n'a que l'embarras du choix. La liste ci-apr・ est loin d'・re exhaustive :

• Environnement. De par leur nature m・e, de nombreuses questions li・s ?la gestion de l'environnement ne connaissent pas de fronti・es. On peut citer le cas des bassins versants, de la lutte contre toutes sortes de formes de pollution (pluies acides, eaux de ruissellement, etc.), des ressources naturelles et de la recherche scientifique sur les ・ozones.
• Sant?publique. La lutte contre les maladies infectieuses transcende in・itablement les fronti・es, parce que ces maladies sont souvent propag・s par les travailleurs migrants. C'est on ne peut plus vrai en ce qui concerne le sida en Afrique, mais il ne faut pas oublier non plus les autres maladies beaucoup plus anciennes qui font des ravages consid・ables, le paludisme par exemple. De surcro・, la pr・ence de larges populations migratoires dans de nombreux pays en d・eloppement implique que les syst・es nationaux de sant?se trouvent d・ass・ par les demandes des non-ressortissants. La recherche fondamentale sur les maladies end・iques dans une r・ion donn・ soul・e la question de la coop・ation r・ionale, une fois encore parce qu'aucun pays ne peut ?lui seul assumer les co・s de la recherche et du d・eloppement ?un niveau efficace, faute de moyens et d'incitations. Le degr?auquel les laboratoires pharmaceutiques sont dispos・ ? mettre au point des m・icaments et des vaccins efficaces d・end du droit de la propri・? intellectuelle en vigueur dans un ensemble de pays touch・.
• R・lementation et stabilisation des march・ financiers. Les march・ financiers d・ordent immanquablement des fronti・es, dans la mesure o?ils cherchent ?accro・re les rendements d'・helle dans le cadre de leurs op・ations. Le fait qu'ils soient ainsi li・ entre eux soul・e d'importantes questions d'ordre r・lementaire, parce que la qualit?de la surveillance du march?financier dans un pays va exercer une influence consid・able sur les march・ financiers des pays voisins. Les ・ats ont de plus en plus tendance ?se regrouper ?l'・helon r・ional pour tenter d'harmoniser leur r・lementation financi・e et pour garantir un plus haut degr?d'uniformit?de la surveillance de leurs politiques financi・es.
• Transports. La coordination des r・eaux transfrontaliers de transport rev・ une importance cruciale pour le d・eloppement ・onomique, mais il est extr・ement difficile d'y parvenir dans la pratique. En r・le g・・ale, ce sont les consid・ations politiques locales, plus que le souci d'optimiser le r・eau des transports, qui d・erminent l'emplacement et l'entretien des voies de communication. De m・e, il n'est pas exclu qu'un seul port national puisse r・ondre aux besoins d'un certain nombre de pays, ce qui pose la question de la gestion r・ionale de l'utilisation fondamentale de ce port.
• T・・ommunications et transmission des donn・s. Les syst・es de satellites et les cables ?fibre optique desservent davantage un ensemble d'・ats que des ・ats particuliers. C'est l'ampleur de la concurrence r・ionale entre fournisseurs de services de t・・ommunications qui d・erminera dans une grande mesure la structure des prix et la qualit?des services au sein d'un pays donn?
• R・eaux ・ectriques. Dans le cas des r・eaux ・ectriques, il est presque toujours n・essaire que la coop・ation, la gestion et le financement se fassent ?l'・helon r・ional. C'est vrai en ce qui concerne l'・ergie hydro・ectrique, les r・eaux ・ectriques reli・ au niveau r・ional et les ol・ducs qui franchissent des fronti・es nationales.
• Recherche et vulgarisation agricoles. S'agissant des biens collectifs, la recherche agricole pr・ente des aspects qui rel・ent souvent d'une perspective beaucoup plus r・ionale que nationale. Toutes sortes de questions r・ionales s'appliquent ?un large ・entail de consid・ations agricoles : stations m・・rologiques, mod・es et pr・isions m・・rologiques, assurance des cultures, recherches sur la conservation et mesures de gestion, et recherches sur la biotechnologie.
• Application des lois. De nombreux types d'activit・ illicites se d・oulent ?l'・helle r・ionale, un pays servant souvent de zone de transit ou de refuge ?des individus qui sont d・ermin・ ?perp・rer des op・ations ill・ales dans un autre pays. Dans bien des cas, la cha・e de l'application des lois n'est pas plus solide que son maillon le plus faible. Une route qui m・e d'un pays enclav??un port c・ier ne pr・entera pratiquement aucune utilit?pour ce territoire int・ieur si elle est insuffisamment surveill・ dans l'・at c・ier.

S'il est une cat・orie g・・ale de biens collectifs r・ionaux qui s'av・e particuli・ement pertinente, c'est bien celle de la recherche scientifique fondamentale sur les probl・es d'envergure sp・ifiquement r・ionale, qu'il s'agisse par exemple de la sant? de l'agriculture ou de l'environnement. Des travaux effectu・ r・emment ont montr?que la plupart des pays en d・eloppement, en particulier sous les tropiques, se heurtaient ?des probl・es graves dans le domaine de la sant?publique, de l'agriculture et de l'environnement et qu'il fallait, pour les r・oudre, mettre en place de nouvelles strat・ies scientifiques et techniques au lieu de se contenter de faire des " emprunts " dans les pays industriels. Or dans ces derniers, les scientifiques ne pr・ent qu'une attention relativement mineure aux probl・es tropicaux, tels le paludisme, la schistosomiase et les helminthiases, ainsi qu'?la culture des produits tropicaux. En outre, les techniques sanitaires et agricoles qui sont mises au point dans les pays industriels ne sont pas directement applicables en zone tropicale. Le financement de la recherche scientifique sur le terrain de la sant? de l'agriculture et de l'environnement en zone tropicale repr・ente une goutte d'eau par rapport aux fonds qui sont mobilis・ au profit des probl・es qui se font jour en zone temp・・.

La fourniture de biens collectifs r・ionaux

Les biens collectifs r・ionaux sont g・・alement fournis en quantit?insuffisante, quand ils ne sont pas compl・ement n・lig・. D・?tr・ ・ev?au niveau national, le co・ de transaction de ces biens est souvent insurmontable ?l'・helle r・ionale. Pourquoi ?

• Les ・ats voisins sont souvent engag・ dans un conflit arm?direct ; ?ce titre, ils sont plus motiv・ pour d・olir l'infrastructure r・ionale (ponts, routes, r・eaux ・ectriques transfrontaliers) que pour la construire, ?moins qu'ils ne croisent le fer au niveau diplomatique (" guerre froide ") s'ils ne s'affrontent pas ouvertement sur le plan militaire.
• Les organismes r・ionaux sont souvent politiquement faibles, et les ・ats qui en sont membres contribuent peu ?leur budget.
• Les programmes d'assistance internationale sont principalement ax・ sur les ・ats plut・ que sur des entit・ supranationales. Ce ph・om・e s'explique en partie par les statuts des institutions qui jouent le r・e de bailleurs de fonds, au niveau tant international (FMI et Banque mondiale) que national (organismes donateurs dans les pays ?revenu ・ev?. Il tient aussi au fait que la faiblesse politique des organismes r・ionaux nourrit un cycle vicieux. Les organismes donateurs ne veulent pas distribuer leurs largesses ?des organismes r・ionaux " faibles ", de sorte que ces derniers ne parviennent pas ?se ressaisir ni ?accro・re leurs moyens et leur viabilit?financi・e.

Quelques faits observ・ sur la fourniture des biens collectifs r・ionaux

Bien que les donn・s soient limit・s, les informations dont on dispose en mati・e de financement r・・ent que les biens collectifs r・ionaux sont trait・ en parent pauvre, encore qu'il y ait certains cas notables de r・ssite.

Selon des donn・s provenant du comit?d'aide au d・eloppement de l'Organisation de coop・ation et de d・eloppement ・onomiques - la source la plus compl・e en mati・e d'aide bilat・ale - l'aide au d・eloppement (fournie par les pays et par les institutions multilat・ales) ?l'appui de programmes d'aide d'envergure r・ionale repr・ente une infime partie de l'aide totale. Dans le cas de l'Afrique, elle s'・evait tout juste ?7,4% en 1996.

Bien qu'elle soit tenue, de par ses statuts, de consentir des pr・s ?ses seuls pays membres, la Banque mondiale a financ?ces derni・es ann・s des projets de fourniture de biens collectifs qui rev・aient un caract・e r・ional. Ces arrangements ont pu se faire gr・e ?la coordination de programmes ?l'・helon des pays, qui ont ・? appliqu・ conjointement, selon des modalit・ financi・es identiques, et pr・ent・ comme une seule op・ation au conseil d'administration de la Banque mondiale aux fins d'approbation. ? titre d'exemple, il convient de citer un projet de recherche agricole administr?par le Groupe consultatif pour la recherche agricole internationale ; des projets hydrauliques, tel le programme du bassin de la mer d'Aral pour la gestion de l'eau et de l'environnement, qui visent ?coordonner les activit・ des anciennes r・ubliques sovi・iques d'Asie centrale ; des projets de lutte contre diverses maladies, dont l'onchocercose, maladie qui fait l'objet d'une action concert・ dans plusieurs petits pays d'Afrique de l'Ouest, aussi bien que des projets d'infrastructure, notamment en ce qui concerne la remise en ・at de la liaison ferroviaire Abidjan-Ouagadougou-Kaya. Bien qu'ils semblent modestes, les pr・s de cette nature ont ・??l'origine de succ・ notables, comme le montre le programme de lutte contre l'onchocercose.

On pourrait croire que les banques r・ionales de d・eloppement, telles la Banque interam・icaine de d・eloppement (BID) et la Banque africaine de d・eloppement (BAD), sont particuli・ement bien plac・s pour participer au financement de la fourniture de biens collectifs r・ionaux, mais en g・・al ce n'est pas le cas. De plus en plus souvent, celles-ci calquent leurs programmes de pr・s sur les projets qui sont financ・ par la Banque mondiale ?l'・helon des pays. ?en juger d'apr・ l'affectation des pr・s et des dons du Fonds africain de d・eloppement entre 1974 et1997, telle qu'elle est indiqu・ par la BAD, 98,1% des concours financiers ・aient destin・ ?des programmes d'envergure nationale, contre 1,9% seulement pour les projets multinationaux. Un tel d・・uilibre est d'autant plus paradoxal que cette partie du monde est en proie ?de nombreux probl・es ? caract・e r・ional, au nombre desquels figurent par exemple les maladies infectieuses, les conflits transfrontaliers, l'insuffisance des r・eaux de transport, etc.

La BID semble accro・re son portefeuille de projets r・ionaux, encore que celui-ci demeure relativement modeste par rapport ?l'ensemble des pr・s consentis. En 1997, la BID avait consenti 58 pr・s r・ionaux d'un montant total de 2,77 milliards de dollars, les d・aissements cumul・ ayant atteint 1,71 milliard. Comme les d・aissements de la BID s'・evaient au total ?61,4 milliards de dollars, les projets r・ionaux repr・entaient 4,5% de l'ensemble. En 1997, la BID a consenti 18 pr・s r・ionaux d'un montant total de 833 millions de dollars, l'ensemble des pr・s se chiffrant cette ann・-l??6,2 milliards de dollars. La part des pr・s r・ionaux correspondait donc ?13,8% du total, ce qui montre un accroissement des pr・s d'envergure r・ionale. Voici quelques exemples de projets r・ionaux financ・ en 1997 :

• infrastructure r・ionale (gazoduc Bolivie-Br・il, syst・e d'interconnexion ・ectrique en Am・ique centrale),
• march・ financiers r・ionaux (programme de cr・it pour la Banque centram・icaine d'int・ration ・onomique),
• recherche et d・eloppement (programme de technologie pour l'agriculture et la gestion des ressources naturelles, cartographie num・ique et syst・es d'information g・graphique),
• r・orme de la politique r・ionale (appui de l'initiative relative ?la Zone de libre- ・hange des Am・iques),
• initiatives r・ionales de formation (bourses de recherche et autres formules ?l'appui du perfectionnement des agents publics).

L'Organisation des Nations unies a ・?fond・ en grande partie en vue de r・oudre les probl・es de coordination internationale et de renforcer la coop・ation tant r・ionale qu'internationale. Les 81 institutions sp・ialis・s de l'ONU sont des fournisseurs cl・ de biens collectifs au niveau tant r・ional qu'international. Il convient notamment de citer l'Organisation mondiale de la sant?; le Haut Commissariat des Nations unies pour les r・ugi・, l'Organisation des Nations unies pour l'・ucation, les sciences et la culture, le Programme des Nations unies pour le d・eloppement, ainsi qu'une foule d'activit・ visant ?r・ler des diff・ends, ?maintenir la paix, etc. Mais m・e lorsqu'il s'agit de l'ONU elle- m・e, il n'est pas possible, sur la base des donn・s publi・s, de savoir avec certitude le montant r・l des capitaux qui sont affect・ aux programmes nationaux et ceux qui s'appliquent ?des initiatives d'envergure v・itablement r・ionale ou internationale.

Mesures op・ationnelles ?court terme

Le pr・ent article ne donne qu'un bref aper・ de cette question, sa seule ambition ・ant d'inviter ?l'analyse et ?la r・lexion. Nous recommandons cependant l'adoption ? court terme des cinq mesures op・ationnelles ci-apr・ :

• l'・aboration, par le biais de la coordination entre le Programme des Nations unies pour le d・eloppement (PNUD), la Banque mondiale, l'Organisation de d・eloppement et de coop・ation ・onomiques (OCDE) et les banques r・ionales de d・eloppement, d'une formule qui permettrait de suivre plus pr・is・ent l'affectation des fonds ?l'appui de projets nationaux d'un c・?et de projets r・ionaux de l'autre ;
• la mise au point, au sein du PNUD, de la Banque mondiale et de l'OCDE, de m・hodes analytiques relatives ?la ventilation des montants de l'aide affect・ aux biens collectifs, aux biens priv・ et aux transferts de revenus ;
• la r・ision des principes directeurs de la Banque mondiale, du FMI, des institutions sp・ialis・s de l'ONU, des banques r・ionales de d・eloppement et des principaux organismes donateurs bilat・aux en vue d'examiner les pr・ug・ contre l'octroi d'une aide aux projets et aux organismes r・ionaux ainsi que les entraves d'ordre juridique dans ce domaine ;
• la r・lisation, par le PNUD, de d・arches aupr・ d'organismes r・ionaux (tels la Communaut?de d・eloppement de l'Afrique australe, la Communaut?・onomique des ・ats de l'Afrique de l'Ouest, le Mercosur, le Groupe des Andes, l'Association des nations de l'Asie du Sud-Est, etc.) en vue de d・erminer leur budget de fonctionnement, la liste des projets r・ionaux assujettis ?leur surveillance et l'appui qu'ils re・ivent de la part d'institutions nationales et internationales ;
• l'organisation, par le PNUD, d'une s・ie d'ateliers dans le monde entier visant ? explorer les moyens par lesquels les pouvoirs publics pourraient favoriser la fourniture de biens collectifs r・ionaux dans des domaines essentiels, notamment en mati・e d'infrastructure, de sant?publique et de recherche et d・eloppement.

Les esprits sceptiques r・・ent ?sati・?que les organismes r・ionaux sont trop faibles pour assurer de mani・e ad・uate la fourniture de biens collectifs. La v・it? c'est que les organismes r・ionaux demeureront faibles tant qu'ils n'auront pas re・ le mandat, fonds ?la cl? de faire plus. L'Union europ・nne a trouv?ses origines dans les d・isions prises par les ・ats-Unis de canaliser l'aide ?la reconstruction, apr・ la Seconde guerre mondiale, par l'interm・iaire d'un organisme r・ional (en l'occurrence l'Organisation de coop・ation ・onomique europ・nne) dans le cadre du plan Marshall. Conjugu?? l'intervention d'un groupe de visionnaires europ・ns, ce plan a convaincu l'Europe d'agir dans un esprit de coop・ation r・ionale et de prodiguer des biens collectifs ?l'・helle r・ionale, dans la mesure o?il a fait comprendre ?ce continent ravag?par la guerre que l'aide des ・ats-Unis serait subordonn・ ?la coop・ation.

Notre objectif commun ?long terme doit ・re d'・uvrer ?la r蜑valuation et ?la r・ision des modalit・ g・・ales de l'aide internationale, et ce dans le souci de garantir que cette aide r・ond aux besoins les plus importants des pays en d・eloppement. ?cette fin, il nous faut nous concentrer sur les activit・ qui ne peuvent ・re prises en charge ni par les ・ats ni par les collectivit・ locales ni par le secteur priv?

(Le pr・ent article est une version abr・・ de l'article Regional Public Goods in International Assistance de Lisa Cook et Jeffrey Sachs, extrait du livre Global Public Goods : International Cooperation in the 21st Century que la maison d'・ition Oxford University Press a publi?en 1999 pour le compte du Programme des Nations unies pour le d・eloppement. Il est reproduit avec l'autorisation d'Oxford University Press.)

(Note : les opinions exprim・s dans le pr・ent article ne refl・ent pas n・essairement les vues ou la politique du gouvernement des ・ats-Unis.)