En d・it de l'augmentation spectaculaire des apports de capitaux priv・ dans les pays en d・eloppement et dans les ・onomies de march?・ergentes, il existe toujours de bonnes raisons pour que les banques multilat・ales de d・eloppement (BMD) poursuivent leurs activit・ dans ces pays, d・larent Mme Nancy Birdsall et M. Brian Deese, de la Fondation Carnegie pour la paix internationale.

Les nouveaux apports de capitaux priv・, principalement dans les pays en d・eloppement ?revenu interm・iaire, sont tout ?fait susceptibles de conna・re un retournement et, en p・iode de difficult? il se peut que les pr・s de capitaux priv・ ne soient pas disponibles ou qu'ils deviennent trop co・eux, si bien que les BMD servent de m・anismes d'appoint, notent Mme Birdsall, ancienne vice-pr・idente ex・utive de la Banque interam・icaine de d・eloppement, et M. Deese. Les pr・s des BMD peuvent stimuler les investissements priv・, signaler la volont?de r・orme d'un pays et jouer d'autres r・es d・erminants, d・larent-ils. Il n'en reste pas moins, selon eux, que les BMD doivent modifier leur politique pour s'adapter ?l'・olution des besoins de leurs membres.

La Banque mondiale a ・?cr蜑e ?l'issue de la Seconde guerre mondiale en vue de faciliter le transfert des capitaux d'investissement des pays riches aux pays pauvres en capitaux. L'id・ initiale ・ait simple, astucieuse et parfaitement adapt・ aux possibilit・ et aux contraintes de la p・iode qui faisait imm・iatement suite ?la guerre. Il s'agissait de cr・r une institution qui emprunterait ?bon march?et avec la garantie des ・ats-Unis et des autres ・ats membres riches en capitaux et non emprunteurs, de fa・n ?consentir des pr・s ?faible taux d'int・・ aux ・ats pauvres en capitaux. Au milieu des ann・s 1960, les Banques interam・icaine, asiatique et africaine de d・eloppement furent ・ablies selon les m・es principes. Au d・ut des ann・s 1990, avec la fin de la guerre froide et l'adoption de l'・onomie de march?par les anciens pays communistes, la Banque europ・nne pour la reconstruction et le d・eloppement a vu le jour.

Mais les temps ont chang? Les ann・s 1990 n'ont pas ・?particuli・ement faciles pour la Banque mondiale et les banques de d・eloppement. La mondialisation les a soumises ?des contraintes. Elle a suscit?une augmentation spectaculaire des apports de capitaux priv・ dans la plupart des pays ?revenu interm・iaire d'Am・ique latine, d'Asie de l'Est et d'Europe de l'Est ainsi que dans quelques pays ?faible revenu comme la Chine et l'Inde. Cela a soulev?de graves questions sur la mission initiale des banques multilat・ales de d・eloppement, c'est-?dire le transfert de capitaux d'investissement des pays riches aux pays pauvres en capitaux. En m・e temps, les ・ats actionnaires, souvent sous l'impulsion des ・ats-Unis, ont accru leurs exigences envers les banques ; ils les ont charg・s de s'occuper non seulement de la croissance et du d・eloppement, mais aussi de la r・uction de la pauvret? de la gestion de la dette, des crises financi・es, de la reconstruction ?l'issue d'un conflit, de la coordination des activit・ des donateurs et de la gestion de programmes ・ologiques mondiaux. Ces t・hes suppl・entaires, l'accroissement du co・ des ?nbsp;sauvegardes ?telles que l'analyse des effets sur l'environnement et la tendance g・・ale ?renoncer aux investissements importants dans l'infrastructure au profit de projets plus modestes int・essant le domaine social, l'environnement et l'・at de droit, ont augment?le co・ de leurs activit・ et menac?la rentabilit??long terme des grands projets plus simples. Cette ・olution a ・alement contribu??donner l'impression que la Banque mondiale et les banques de d・eloppement se dispersaient, ce qui a port?atteinte au soutien politique dont elles jouissaient.

Dans les ann・s 1990, deux questions suppl・entaires ont ・alement suscit?des critiques ?l'・ard des BMD. Dans les pays les plus pauvres, l'accumulation de dettes consid・ables envers les BMD (ainsi qu'envers les autres cr・nciers publics) a fait na・re de s・ieux doutes sur l'efficacit?des pr・s multilat・aux. Et la participation des BMD ? des op・ations de sauvetage au Mexique en 1995, en Asie de l'Est en 1997, en Russie en 1998 et au Br・il en 1999, a fait l'objet de vives critiques. Certains affirmaient que ces plans de sauvetage contribuaient ?cr・r un ?nbsp;al・ moral ?et ?renflouer les cr・nciers du secteur priv?nbsp;; d'autres que cela ・uivalait ?s'incliner devant les int・・s ・o・tes des ・ats-Unis ou d'autres importants actionnaires ; d'autres encore les consid・aient comme des occasions d'accorder une conditionnalit?indue et d・aisonnable.

Comme pour la d・ocratie (on se souvient de la c・・re phrase de Churchill), aucune des parties pertinentes n'a ・?satisfaite de la performance de ces banques durant ces dix derni・es ann・s. Mais leurs propri・aires, c'est-?dire les ・ats membres, n'ont apparemment pas trouv?de meilleur moyen institutionnel pour s'acquitter d'un nombre croissant de t・hes mondiales en mati・e de finances et de d・eloppement.

Puis, en 2000, la commission consultative des institutions financi・es internationales, dite commission Meltzer du nom de son pr・ident, M. Allan Meltzer, a soumis son rapport au Congr・ des ・ats-Unis. Dans ce rapport, elle recommande que les BMD se retirent compl・ement des pays ?revenu interm・iaire qui ont acc・ aux capitaux priv・. (La commission entend par pays ?revenu interm・iaire les pays dont le revenu par habitant est sup・ieur ?4.000 dollars ou qui ont une cote de cr・it souverain pour les investissements.) Elle recommande aussi que la Banque mondiale cesse d'accorder des pr・s aux pays les plus pauvres et qu'elle devienne une ?nbsp;agence ?mondiale de d・eloppement sp・ialis・ dans les dons. Ces recommandations traduisent un scepticisme croissant ?propos de la pertinence de la logique initiale des banques au sujet tant du transfert de capitaux ?des pays ?revenu relativement ・ev?(Cor・, Pologne, Argentine, Br・il) que de la poursuite de leurs fonctions quasi bancaires dans les pays ? faible revenu. Au moment o?le gouvernement Bush proc・e ?l'・aboration de sa politique relative ?la finance internationale, il semble opportun de se pencher de nouveau sur la question des banques multilat・ales de d・eloppement. Compte tenu de l'・olution de l'environnement mondial, quelle est leur raison d'・re ? Devraient-elles faire moins ou davantage ? Si elles ont leur raison d'・re, quels changements doit-on apporter ?leur politique financi・e et autre pour les rendre plus efficaces dans le nouvel environnement ?

Ne supprimons pas les banques

Il existe de bonnes raisons de conserver les BMD en tant qu'institutions de pr・ dans les pays en d・eloppement. Tout d'abord, l'id・ propos・ par la commission Meltzer d'abandonner toute activit?dans les pays ?revenu interm・iaire mise sur une p・iode d'expansion. Or les apports de capitaux priv・ d・endent beaucoup du cycle ・onomique et, en d・it de revenus ・ev・, les ・onomies de march?・ergentes restent susceptibles de conna・re des chocs externes et internes qui d・lencheraient de rapides sorties de capitaux. Aujourd'hui, des pays comme le Br・il, le Mexique, la Tha・ande et l'Afrique du Sud peuvent emprunter ?des banques du secteur priv?et sur le march?mondial des capitaux. Mais quand les temps sont difficiles sur les march・ mondiaux, leur acc・ au cr・it priv?est loin d'・re assur? Et pour les pays qui continuent ?y avoir acc・, les co・s montent en fl・he. C'est la raison pour laquelle l'Argentine s'est abstenue d'emprunter pendant la majeure partie de l998.

L'ancien pr・ident du conseil d'administration de la R・erve f・・ale des ・ats-Unis, M. Paul Volcker, compare les ・onomies de march?・ergentes ?de petits bateaux voguant sur une mer agit・. M・e si l'embarcation est en ・at de naviguer et son ・uipage comp・ent, une grosse temp・e peut faire la faire sombrer. L'un des signes qu'une ・onomie est dans la m・e situation qu'un petit bateau est la fragilit?du maintien de sa cote de cr・it. La Colombie a perdu cette cote l'・?dernier et le Venezuela il y a dix ans, bien avant ses troubles politiques r・ents.

Deuxi・ement, m・e les pr・s modestes des BMD peuvent jouer un r・e cl?pour attirer les investissements priv・ tant que les param・res ・onomiques fondamentaux du pays b・・iciaire sont bons. Les pr・s des BMD se concentrent sur le renforcement de sa capacit?institutionnelle et des organes de d・ision dans les pays en d・eloppement pour cr・r un climat favorable ?l'accroissement des investissements priv・. Les investissements en mati・e de d・eloppement - dans les ・oles, les routes, la surveillance des banques et les r・ormes municipales - aident ?cr・r un climat favorable aux investissements priv・.

Le financement des BMD signale ・alement au march?priv?l'engagement ?moyen terme d'un pays et sa capacit?institutionnelle, ce qui peut ・re important pour les petits pays dans lesquels le co・, pour le secteur priv? de s'informer de la politique et des institutions locales, comme les transports et les banques, est relativement ・ev?nbsp;; pour ces pays, l'approbation tacite que repr・entent les pr・s des BMD peut aider ?attirer les capitaux priv・. Evidemment, il est possible de s・arer la fonction de signal de ces pr・s, comme le font des organismes de cotation tels que ?nbsp;Moody's ?et ?nbsp;Standard and Poor ? Mais du fait de la participation d・aill・ des BMD ? la pr・aration des projets qu'elles financent, on estime qu'elles disposent de meilleures informations qu'elles n'en auraient autrement.

Enfin, les BMD peuvent encourager les r・ormes au sein des pays en suscitant un dialogue entre les diff・ents groupes d'int・・ - entre le gouvernement et l'opposition d・ocratique, le gouvernement central et les collectivit・ locales, la soci・?civile et le gouvernement. Le processus de pr・ leur conf・e le pouvoir de rassembler les protagonistes et de leur fournir un forum pour la coordination de leurs activit・ et le r・lement de leurs diff・ends. Ce pouvoir de rassemblement refl・e leur r・e d'interm・iaire relativement ind・endant dot?d'une expertise mondiale dans les meilleurs m・hodes ?utiliser pour r・oudre toute une gamme de probl・es politiques et techniques.

Mais mettons fin au statu quo

Cela ne signifie pas qu'il soit inutile d'apporter des changements si l'on veut que les BMD adaptent leur ligne d'action dans les domaines financier et autres ?l'・olution des besoins. Quels sont les changements qui rendraient les BMD plus utiles et leurs activit・ plus durables et plus rentables dans une ・onomie mondiale en ・olution ? En voici quelques-uns.

Adapter la tarification ?des fins de rentabilit?nbsp;: pour tous les pr・s accord・ au secteur public, la Banque mondiale et les banques multilat・ales de d・eloppement appliquent une politique des prix ・abor・ en commun. Les taux d'int・・ sont les m・es pour tous les emprunteurs et, dans la plupart des cas, le d・ai de remboursement (g・・alement de 15 ?20 ans avec un d・ai de gr・e de 4 ?5 ans pour la Banque mondiale ) est aussi le m・e. Avec un r・ime plus souple de fixation des taux d'int・・, les banques pourraient s'adapter aux besoins (de plus en plus divergents) des diff・ents pays. En fixant leurs taux d'int・・, les BMD pourraient tenir compte davantage de la situation, du pays et du produit. ?moyen terme, cette fa・n d'agir pourrait renforcer les finances des institutions et diminuer leurs besoins de capitaux suppl・entaires. Des taux d'int・・ plus ・ev・ pour les pr・s plus importants ?d・aissement rapide en sont un exemple. (Dans une exception ?la r・le, la Banque mondiale et la Banque asiatique de d・eloppement ont exig?des taux d'int・・ plus ・ev・ pour leurs pr・s d'urgence ?la Cor・ en 1998.)

Une d・ision plus radicale et plus sujette ?controverse consisterait ?adapter les taux d'int・・ au revenu par habitant, en demandant par exemple des taux d'int・・ plus ・ev・ aux pays ?revenu plus ・ev? Il convient de noter que tous les taux sont subventionn・ par les garanties des ・ats non emprunteurs ?l'・ard des engagements des institutions ; la subvention serait plus faible pour les pays ?revenu ・ev?s'ils payaient des taux d'int・・ plus ・ev・. mais les taux seraient toujours subventionn・. Les taux plus ・ev・ fix・ pour les pays ?revenu ・ev?rapprocheraient les taux d'int・・ des BMD de ceux du march? diminuant tout risque de voir les pr・s des BMD chasser les investissements priv・, et encourageraient la cessation des pr・s lorsque les avantages financiers pr・ent・ par les pr・s des BMD diminueraient pour ces pays. La commission Meltzer recommande la cessation automatique des pr・s (?partir d'un revenu par habitant de 4.000 dollars) ; une telle mesure ne tient pas compte des diff・ences en ce qui concerne l'・at de pr・aration des institutions et des avantages du dialogue et des conseils des BMD dont les pays ?revenu plus ・ev?voudraient profiter, mais qu'ils devraient payer. Enfin, la hausse des taux d'int・・ encouragerait la bureaucratie ?se montrer plus efficace, plus comp・itive et plus ax・ sur le client afin de satisfaire la demande des emprunteurs plus solvables.

De m・e, les d・ais de remboursement pourraient ・re plus souples. Pourquoi un pays devrait-il contracter un emprunt de 15 ans si une bonne gestion de la dette rendait optimal un pr・ de 10 ans ?

Faire face aux crises : c'est avec le Mexique, en 1995, que les BMD ont commenc??participer ?des mesures de sauvetage dans les ・onomies de march? ・ergentes. La commission Meltzer a conclu que les BMD ne devraient participer ? aucune forme de pr・ en cas de crise, laissant au FMI toute responsabilit?en la mati・e. Pourtant ces banques ont jou?et devraient continuer ?jouer un r・e important en aidant les pays ?se relever de crises ・onomiques. Les pr・s d'urgence qu'elles ont accord・ ・aient subordonn・ ?des changements structurels internes dans les domaines de la gestion financi・e et de la protection sociale et ils tiraient parti de la situation d'urgence pour ・ablir des moyens de surveillance et d'・aluation et des syst・e plus rigoureux de contr・e dans ces pays. Seuls les programmes sociaux les plus efficaces ont fait l'objet d'un financement visant ?soutenir les filets de protection sociale.

Toutefois, les pr・s d'urgence peuvent grever les ressources financi・es des banques. Une possibilit?consiste ?assortir ces pr・s de taux d'int・・ plus ・ev・, comme ce fut le cas pour la Cor・. Une seconde solution consiste pour les banques ?cr・r un instrument de pr・s pour impr・us, ce qui aiderait ?pr・enir les situations d'urgence en donnant aux cr・nciers priv・ l'assurance que le pays poss・e des liquidit・ suffisantes en cas de choc. Vu que les banques n'accorderaient pas r・llement ces pr・s (dans une situation id・le), elles devraient demander aux pays l'・uivalent d'une prime d'assurance ou une commission garantie pour couvrir leurs frais relatifs ?l'inscription de ces pr・s ・entuels dans leurs livres.

Am・iorer la conditionnalit?au lieu d'y mettre fin : les critiques d・larent que la conditionnalit?des BMD sape la responsabilisation des autorit・ nationales en mati・e de r・orme. Mais ceci revient ?opposer la responsabilisation ?la conditionnalit? Or, ・ant donn?que la responsabilisation est n・essaire si l'on veut que les r・ormes soient durables, la conditionnalit?peut ・re compl・entaire. S'il y a responsabilisation des pouvoirs publics envers leurs administr・, les accords conclus et les conditions accept・s peuvent aider les pouvoirs publics ?assurer les investisseurs locaux et ・rangers de leur propre engagement ?moyen terme envers leurs programmes de r・orme.

Mais une fois les conditions accept・s, les BMD doivent les faire respecter, notamment en cessant ・entuellement de d・aisser les sommes pr・・s. Le manque de respect a nui ?l'efficacit?des banques par le pass? Dans les pays les plus pauvres, situ・ principalement en Afrique subsaharienne, un grand nombre de pr・s se sont sold・ par des dettes et par peu de r・ultats sur le plan du d・eloppement. L'application de la conditionnalit?signifie, en d・initive, que l'on doit accorder les pr・s d'une mani・e plus s・ective quant au choix des pays. Les pr・s importants devraient ・re limit・ aux pays qui ont pris un engagement politique, qui poss・ent une capacit?institutionnelle minimale et qui ont le soutien de la population n・essaire pour assurer leur efficacit? Ailleurs, les BMD devraient maintenir leur engagement sans pour cela accorder de pr・s (de plus, les frais administratifs et de personnel d・oulant d'un tel engagement devraient ・re financ・ par les ?nbsp;b・・ices ?r・lis・ sur les pr・s accord・ ?d'autres pays).

Tirer parti des possibilit・ offertes par l'Initiative en faveur des pays pauvres tr・ endett・ (PPTE) : cette initiative est un nouvel exemple d'une longue s・ie de programmes d'all・ement de la dette des pays pauvres, mais il s'agit du premier programme qui comprenne la r・uction de la dette multilat・ale, jusque l?intouchable. Ce programme suscite des inqui・udes l・itimes : on craint qu'il soit trop modeste par rapport aux besoins immenses des pays en mati・e de d・eloppement, qu'il absorbe la future aide financi・e des donateurs ; et que l'annulation de la dette ne garantisse pas l'accroissement des cr・its qu'un pays donn?consacre ?la satisfaction des besoins de la population, notamment dans les domaines de l'・ucation et de la sant?

L'initiative en faveur des PTTE a cependant un avantage certain. Il ressort de l'exp・ience qu'une fois que les pays b・・iciaires ont accumul?une dette importante envers les institutions multilat・ales, tous les donateurs continuent ?leur pr・er, sans tenir compte de la politique et des moyens de ces pays, apparemment pour ・iter les arri・・ de paiement envers les banques multilat・ales. Cette initiative repr・ente donc une possibilit?de rem・ier ?la tendance alarmante ?l'abandon de la politique de s・ectivit?? l'・ard des pays qui ont accumul?une dette multilat・ale importante. M・e sans ressources suppl・entaires des donateurs, l'all・ement de la dette, en permettant aux donateurs d'・re s・ectifs, assurerait davantage de fonds aux pays ayant une politique judicieuse et des institutions appropri・s, tandis que les pays ayant une mauvaise politique et des institutions inad・uates recevraient moins de pr・s. Un retour ?la s・ectivit?de la part des donateurs cr・rait un cercle vertueux en encourageant les apports de capitaux priv・ dans les pays faiblement endett・ qui appliquent une politique judicieuse.

L'initiative en faveur des PPTE semble ・re n・essaire pour garantir ce r・ultat, mais elle est loin d'・re suffisante. ?l'avenir, tous les donateurs, y compris les BMD, devront se montrer plus exigeants et subordonner davantage leurs nouveaux pr・s aux r・lisations plut・ qu'aux promesses.

Modifier la repr・entation au sein de ces ?nbsp;clubs financiers ?: la gestion des BMD est efficace (compar・ au syst・e ?nbsp;un pays une voix  ? appliqu??l'ONU) parce que les prises de d・isions sont relativement bien align・s sur les responsabilit・ et sur les fardeaux financiers. Les ・ats non emprunteurs, en particulier les ・ats-Unis, ont davantage de voix et de pouvoir parce que leur capital enti・ement vers? et appelable fournit les moyens fondamentaux qu'ont les banques d'emprunter et par cons・uent de pr・er ?de faibles taux. Mais avec l'・olution de l'・onomie mondiale, deux probl・es surgissent.

Premi・ement, il existe un ・art croissant entre les co・s r・ls associ・ ?la propri・? du capital social des BMD et le pouvoir attribu?aux pays dans le processus de prise de d・ision. Le co・ que repr・ente pour les ・ats-Unis leur part du capital social de la Banque mondiale ・uivaut, pour les contribuables am・icains, au co・ d'opportunit? associ?aux capitaux qu'ils d・iennent dans cette institution. Le co・ annuel de ces contributions est toutefois infime, ・ant donn?qu'aucune affectation nouvelle n'est n・essaire pour soutenir les op・ations courantes de la Banque mondiale et que la garantie de couverture de sa dette dans le cas extr・ement peu probable d'un d・aut de paiement est pratiquement invisible pour les ・ecteurs.

Deuxi・ement, les BMD font de plus en plus partie d'un syst・e plus vaste de gouvernance mondiale. Dans ce syst・e, caract・is?par une interd・endance croissante, les ・onomies de march?・ergentes sont devenues des acteurs de premier plan, qui ont une influence sur le syst・e financier et ・onomique mondial et qui sont influenc・ par lui. Elles devraient assumer davantage de responsabilit・ et avoir davantage droit ?la parole au sein des BMD qui, apr・ tout, sont des forums mondiaux pour la prise de d・isions ・onomiques mondiales. Les BMD auraient int・・ ?jouer un r・e de premier plan au lieu de rester ?la tra・e dans la recherche de moyens d'accro・re la repr・entation des emprunteurs dans leur propre gestion.

En r・um? la repr・entation et le partage des risques dans ces clubs doivent ・alement ・re adapt・ aux nouvelles r・lit・. Dans le cas de la Banque mondiale, par exemple, l'actionnaire le plus important - les ・ats-Unis avec 17% du capital - pourrait, au cours des dix prochaines ann・s ?venir, prendre la t・e d'une initiative consistant pour les ・ats membres du G7 ?vendre une partie de leurs parts pour permettre ?des pays comme la Chine, le Br・il et l'Inde d'accro・re le nombre de leurs parts, des voix qui leur sont attribu・s et, litt・alement, leur degr?de participation ?cette institution.

Un avenir meilleur ?

La Banque mondiale et les banques r・ionales sont fondamentalement des organisations compos・s de membres, des ?nbsp;clubs ?financiers qui existent parce que la somme de cr・ibilit?de leurs membres r・uit le co・ des emprunts en de艢 de ce qu'ils devraient payer s'ils empruntaient ind・endamment. Les BMD peuvent s'assurer un avenir meilleur en devenant des ?nbsp;clubs ?dynamiques. Cela exige qu'elles deviennent beaucoup plus souples et plus r・eptives en g・・al, plus redevables envers leurs emprunteurs et qu'elles les repr・entent mieux.

(Note : les opinions exprim・s dans l'article ci-dessus ne refl・ent pas n・essairement les vues ou la politique du gouvernement des ・ats-Unis.)