Los proyectos de asistencia al exterior tienen más probabilidades de éxito en ambientes que fomentan la iniciativa privada y las oportunidades del sector privado. Con este fin, la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) ha intensificado su ayuda relacionada con la privatización mediante subsidios bilaterales y una estrecha coordinación con el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional.

"Los recursos en disminución y una presencia cada vez menor en el terreno demandan que la USAID realice sus labores en mayor colaboración", dijo el administrador de la USAID, Brian Atwood en sus declaraciones ante el Congreso el año pasado. "Debemos seguir buscando la forma de estirar el dólar del desarrollo por medio de una mejor coordinación de donantes, la utilización del flujo de capital del sector privado y el fomento del eslabonamiento entre las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales para avanzar la causa del desarrollo".

Según Atwood, la privatización de empresas e industrias y la creación de mercados de capital son "ingredientes claves" para el desarrollo y para atraer la inversión extranjera. La privatización, dice, puede ser "un proceso profundamente democrático" y puede desempeñar una función decisiva en la creación de "amplio apoyo y comprensión del proceso de reforma de los mercados".

En el siguiente artículo Penny Farley, especialista general de empresas en la USAID, precisa las metas claves de la Agencia para la ayuda en la privatización.

La Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional ha establecido la dirección futura de la ayuda para la privatización, basándose en la experiencia de los últimos 15 años: de un modesto comienzo en América Latina al crescendo reciente dominado por la ayuda a los estados ex comunistas.

En los países de Europa Central y Oriental y en la ex Unión Soviética, la privatización de empresas administradas por el Estado y el desmantelamiento de los monopolios estatales son decisivos para la transición a los mercados libres en estas naciones.

Expertos remunerados por la USAID ayudaron a los reformadores rusos a preparar un nuevo código civil, clave para que las empresas y los negocios, tanto rusos como extranjeros, puedan trabajar en condiciones predecibles, transparentes y justas. Se han establecido códigos que emulan el ejemplo ruso en Kazajstán, la República de Kirguistán, Armenia y Georgia. En los países de la región norte de Europa Central, puede verse el éxito de la Agencia en las democracias con economías de mercado como la República Checa, Letonia, Eslovenia y Estonia. En cada uno de estos países deberá ser posible eliminar gradualmente la ayuda estadounidense en los próximos años y reorientar el enfoque de la Agencia hacia los países de la región sureña, como Rumania, Bulgaria y Albania.

Los países más pobres y los gobiernos ideológicamente opuestos a la apertura de sus mercados, en gran parte ubicados en la región africana al sur del Sahara, el Oriente Medio y el sur de Asia, necesitarán asistencia técnica y políticas de apoyo continuas, así como intervenciones nuevas e innovadoras.

La USAID está convencida que las necesidades futuras de la privatización se concentrarán en cinco esferas claves.

Agricultura y agroindustria

La propiedad privada de la tierra, ingrediente esencial para restaurar la vitalidad del sector agrícola, ha demostrado ser uno de los sectores más resistentes a la reforma.

En todo el mundo las ventas directas de tierras y de unidades de producción agrícola han sido pocas, ya que relativamente pocas sociedades en desarrollo consideran la tierra un recurso transferible. En Albania y Rumania, sin embargo, los gobiernos ahora legalizan los terrenos tomados por los campesinos. El mismo proceso tiene lugar en Mozambique, Etiopía y Nigeria. En Asia, América Latina y Africa, se han vendido varias plantaciones agrícolas grandes o están "en trámite de privatización" y están en marcha programas importantes, con el apoyo de la USAID, para el registro de terrenos en manos de propietarios en pequeña escala, a fin de poder definir claramente los derechos de propiedad y facilitar la venta, alquiler o desarrollo conjunto de la tierra.

Los países en desarrollo también han reducido o removido los controles de la agroindustria. Se calcula que entre 1980 y 1996 el 75 por ciento de las economías en desarrollo y en transición ampliaron las posibilidades disponibles para los agricultores eliminando barreras a la competencia privada. Africa y América Latina se han concentrado en el desmantelamiento del control estatal de la adquisición, la comercialización y los cultivos alimentarios y de exportación.

Para la USAID el mayor interés sigue estando en Africa, donde la producción va a la zaga del crecimiento demográfico, y en las economías en transición de Europa Oriental y Asia, donde la recuperación agrícola sigue siendo lenta, en relación con otros sectores. La USAID tiene una función importante en la creación de pautas para la reestructuración agrícola y en el progreso de la seguridad alimentaria. La USAID se ha concentrado en la reforma del régimen de propiedad, creando las políticas y la estructura jurídica requeridas para la venta de terrenos y asegurando la disposición de crédito comercial para propietarios potenciales, grandes y pequeños. La USAID también continuará con su investigación en cuanto a políticas para demostrar los beneficios de la eliminación de controles sobre la incitativa privada. Además, la Agencia ayudará en la reestructuración de la función del gobierno para que pueda supervisar y reglamentar el mercado en forma justa.

Infraestructura

La expansión económica y el crecimiento poblacional han intensificado la necesidad de estructuras nuevas y mejores en los países en desarrollo. Las presiones urbanas y la aparición de nuevas "megalópolis" ejercen una demanda mayor que la capacidad que tienen sus sistemas de abastecimiento de agua, transporte y energía, en tanto que en las zonas rurales crece la demanda de un mejor acceso a los servicios.

El Banco Mundial calcula que los países en desarrollo gastan actualmente alrededor de 200.000 millones de dólares anualmente en sus infraestructuras. Esta cifra se multiplicará a medida que crezcan las economías. El reto que tienen ante sí estos países y la comunidad internacional del desarrollo es diseñar mecanismos de financiamiento seguros y de largo plazo.

La USAID ha procurado ayudar a los gobiernos locales para que hagan posible la participación del sector privado mediante acuerdos de "construcción-operación-transferencia" (COT). Los acuerdos COT tienen que ver con la financiación, construcción y operación de proyectos por parte del sector privado, durante un período específico de tiempo, después del cual los bienes regresan a manos del gobierno.

Por ejemplo, la Costa de Marfil y Guinea acogen la participación del sector privado en la construcción de sistemas de abastecimiento de agua y muchos países en el sur de Africa están empeñados en la reestructuración conjunta de sus servicios de telecomunicaciones por medio de asociaciones entre el sector público y el sector privado. Mozambique tiene en marcha planes para abrir sus sistemas viales a la participación privada y altos representantes de los gobiernos de 17 países africanos se reunieron a finales de noviembre para explorar la reestructuración de sus puertos, también mediante la asociación con el sector privado.

La USAID canalizará alguna de su asistencia para la infraestructura por medio de instituciones como la Comisión de Transporte y Telecomunicaciones del Africa del Sur, con el fin de desarrollar instituciones regionales, así como locales, y crear entidades normativas independientes. Esta asistencia ayudará a definir los derechos y obligaciones de los interesados y a establecer los marcos jurídicos y normativos. La USAID puede ayudar a diseñar programas que den mayor incentivo a los trabajadores para participar en las iniciativas de privatización y, considerando que no todos los proyectos de infraestructura atraerán el interés internacional, puede colaborar con los gobiernos locales para encontrar la forma innovadora de financiar la infraestructura más pequeña, interna y privada.

Manufactura e industria

Un factor esencial en la revitalización de largo plazo del sector manufacturero en las economías en desarrollo y en transición, es la reestructuración de los grandes conglomerados de propiedad estatal en empresas privadas más pequeñas.

Según los cálculos del Banco Mundial, se realizaron aproximadamente 1.400 transacciones de privatización en los sectores industriales de los países en transición entre 1984 y 1994, excluyendo los proyectos de privatización en masa. De 1991 a 1993, el valor promedio de las transacciones de privatización relativo a la totalidad del producto industrial interno bruto aumentó espectacularmente, más de 40 veces en Africa, 400 veces en América Latina y 1.000 veces en Asia. Durante este período la venta de empresas manufactureras estatales, tuvo un monto, en conjunto, de más de 30.000 millones de dólares.

La labor de la USAID en cuanto a la manufactura y la industria se concentra en buscar la forma de reducir el tiempo, costo y riesgo de la privatización en los países más pobres, que son, a menudo, los más renuentes al proceso. La privatización en masa y la privatización interna, es decir la adquisición por los administradores y los empleados, debe tratarse con más empeño en Africa. La USAID cree que puede haber la manera de adaptar para la región africana del sur del Sahara algunas de las intervenciones innovadoras actualmente en marcha en países asiáticos.

Finalmente, los programas de la USAID pueden ser más efectivos si suministran lo que más necesitan las economías en desarrollo y en transición, capacidad empresarial, por medio de la continuación de programas voluntarios de pasantías comerciales, tales como el Cuerpo Internacional de Servicio Ejecutivo y el Programa de Asistencia para el Desarrollo de la Gestión Financiera, y mediante la capacitación metódica en privatización y habilidades comerciales básicas.

Servicios sociales y municipales

Atención de salud: la USAID ha sido clave en la privatización de muchos servicios de atención de salud en los países en desarrollo, con buenos resultados. Por ejemplo, en Namibia equipos de internistas, en ejercicio privado de su profesión, suministran atención quirúrgica en zonas rurales, bajo contrato con el Ministerio de Salud del país. En Mozambique a los profesionales en el servicio médico público se les permite ejercer privadamente después de las horas de trabajo.

Lo más difícil en la privatización del cuidado de salud es incrementar la dependencia del seguro voluntario, lo que requiere mecanismos normativos y administrativos para garantizar la cobertura adecuada y la atención equitativa y eficiente. La USAID también continuará con el diseño de esquemas conceptuales normativos efectivos para ejercer vigilancia, expedir licencias y demás aspectos de la privatización de la atención de salud.

Vivienda: la USAID ha sido pionera en programas de vivienda del sector privado para las poblaciones más pobres del mundo por medio de sus programas de Garantías para la Inversión en Vivienda. Hay ahora menos énfasis en la subvención y la construcción gubernamental directa y más en la participación del gobierno en la financiación de la vivienda. El programa "Millones de casas", de Sri Lanka, por ejemplo, suministra pequeños préstamos a las familias para construcción y rehabilitación, lo que permite a las instituciones financieras participar comercialmente. Otros conceptos bajo consideración son los cupones de subsidio para complementar los préstamos de vivienda en términos comerciales y los programas de ahorro designados para la construcción de vivienda.

Educación: el financiamiento privado ha comenzado a tener un papel importante en la educación primaria y secundaria. Hasta ahora los servicios de educación privados se han limitado en gran parte a la capacitación postsecundaria y profesional. Muchas economías en desarrollo y en transición comienzan a descentralizar sus sistemas de educación dejando que las comunidades locales se encarguen del diseño y supervisión de los programas.

Un estudio comparativo de la educación secundaria pública y privada en Colombia, la República Dominicana, Filipinas, Tailandia y Tanzanía reveló que los estudiantes de escuelas privadas se desempeñaron mejor en matemáticas e idiomas que los estudiantes de escuelas públicas y que las escuelas privadas gastan menos por estudiante.

Servicios municipales: los mecanismos de contratación y arreglos de concesiones han logrado progreso en la privatización de servicios municipales en todo el mundo. En este campo la USAID ha ayudado a los países a crear instrumentos de crédito, tales como bonos municipales, para proveer financiamiento a largo plazo, basado en el mercado y ponerle fin a la práctica de subsidios gubernamentales.

Existe interés creciente de parte de instituciones de inversión de Occidente en los mercados nacientes, acicateadas por la globalización de los mercados de capital y el uso de garantías para los préstamos y fondos de inversión. América Latina y Asia siguen siendo los objetivos más atractivos para el capital de inversión externo, pero los mercados de capital africanos comienzan a ocupar el lugar que les corresponde. Actualmente doce instituciones financieras occidentales tienen fondos institucionales de Africa.

Industrias extractivas

La participación del sector privado en industrias extractivas claves (minas e hidrocarburo) aumentó de fines de los ochenta a mediados de los noventa y los arreglos contractuales restringidos y los acuerdos de intercambio de producción se convirtieron en propiedad privada simple. Bolivia vendió minas más pequeñas a principios de los noventa. Para finales de 1995 Rusia había desnacionalizado sus enormes tenencias en la industria extractiva y había transformado unas 380 empresas en sociedades por acciones. Zambia anunció que se proponía privatizar sus minas de cobre.

Esta no es una esfera importante para la intervención directa de la USAID debido a la participación de donantes multilaterales y a la creciente disponibilidad de capital privado. Sin embargo, el sector de la industria extractiva continua siendo objeto de interés por su importancia como productor de divisas y empleador importante en muchas economías en desarrollo y en transición. La USAID continuará fomentando, por tanto, la adopción de nuevas normas tecnológicas, códigos de prácticas y marcos normativos apropiados. En casos en que los gobiernos teman la destitución masiva de trabajadores, la USAID puede asistir en la creación de medidas de protección social y demás políticas y programas que hagan políticamente más aceptable para los gobiernos proceder con la privatización.