La privatización de monopolios, con su poder para fijar precios no restringido por la competencia, está llena de problemas especiales y pone de relieve la necesidad de esquemas normativos confiables.

Cuando los gobiernos transfieren empresas estatales al sector privado, generalmente tienen una serie de objetivos: mejorar la eficiencia, reducir las obligaciones fiscales del estado, suministrar mejor servicio a los clientes, obtener beneficios de las ventas y sentar las bases para una economía de mercado competitivo.

Sin embargo, pueden haber conflictos entre los objetivos. Por ejemplo, puede aumentar el beneficio de la venta para el gobierno si éste vende una empresa grande como una entidad única, mientras que si se reestructura la empresa en unidades más pequeñas aumenta la competitividad del sector y la economía, pero se reduce el beneficio de la venta.

Monopolios

Los dilemas inherentes a la privatización de los monopolios son aún más complejos. Dado que el abuso del poder del monopolio lleva a precios más elevados para los consumidores y a la subutilización de un bien o servicio, los gobiernos a menudo intervienen mediante la reglamentación de los mercados de los monopolios o, lo que es más común en muchas partes del mundo, suministran el servicio directamente por medio de una empresa estatal autoreglamentada. La privatización de tales empresas se critica con frecuencia por convertir un monopolio público en un monopolio del sector privado, donde hay riesgo de posibles abusos adicionales.

En algunos casos se puede reestructurar los monopolios en unidades más pequeñas con lo que se erosiona su poder en el mercado. Los gobiernos también pueden crear un mercado más competitivo aplicando leyes antimonopolio y revocando la capacidad legal que sirvió para crear y apoyar el monopolio.

Para determinada clase de monopolios, sin embargo, la reestructuración no tiene los mismos efectos saludables. Estos son los llamados "monopolios naturales", que existen cuando las economías de escala son tan importantes que el tamaño óptimo de una empresa es mayor que el mercado mismo. De hecho, con los "monopolios naturales" sólo hay cabida en el mercado para una firma; la competencia no es factible o eficiente. Ejemplos tradicionales de monopolios naturales son las "industrias de redes", como las de los servicios públicos de energía, telecomunicaciones y transporte. La privatización de los monopolios naturales requiere que los gobiernos se aseguren cuidadosamente de restringir el poder de monopolio de la firma para que no pueda ser abusado por el sector privado.

Reglamentación de utilidades

Las formas de reglamentación para reducir el poder en el mercado de los monopolios privados han evolucionado. La reglamentación de las utilidades es el enfoque tradicional en Estados Unidos para reglamentar los servicios públicos. Según ésta, la empresa de servicio público calcula, y el organismo regulador analiza, el costo probable en un año normal. El costo de las operaciones incluye tanto el de la instalación como el de equipos, así como los gastos de funcionamiento necesarios para financiar la empresa durante el período de prueba. Luego se calculan precios que permitan a la empresa reglamentada obtener un rendimiento apropiado del capital invertido. El objetivo de este tipo de reglamentación es limitar a un nivel normal las tarifas que cobre la firma, tarifas que no sean producto del poder del monopolio.

En la práctica hay dos dificultades importantes con este tipo de reglamentación: es muy complicada de administrar y crea un incentivo para que las empresas públicas inviertan capital en forma excesiva. Las dificultades administrativas son obvias por la gran cantidad de decisiones subjetivas que deben hacerse para determinar la cantidad apropiada de capital y de gastos de funcionamiento. Las comisiones normativas han llevado a cabo muchos análisis extensos, a un costo considerable, para determinar si las inversiones hechas por empresas de servicios públicos eran prudentes y si debían formar parte de la tarifa base sobre la cual se permite a la empresa obtener rentabilidad. Sin embargo, debido a que los análisis se hacen mucho después de haberse invertido el capital, se los ha considerado, con razón, como una forma de salirle adelante a la dirección de la empresa, con el beneficio de la retrospectiva.

Con la reglamentación de las utilidades se hace necesario este tipo de análisis porque el método crea un incentivo para que la empresa instale tantos bienes de capital como sea posible, hasta el punto de ser excesivos. Debido a que las utilidades de una empresa de servicios públicos se basan únicamente en la cantidad de capital que haya invertido, la dirección puede aumentar las ganancias solamente invirtiendo más capital. La tendencia a distorsionar las decisiones sobre insumo, así como las dificultades administrativas, han hecho que este método sea cada vez menos popular.

Regulación de precio tope

Una alternativa de reglamentación, conocida como "precio tope", surgió durante la privatización de las industrias de servicios públicos de Gran Bretaña. En este método lo que se tiene en cuenta es el futuro ajuste de los precios en relación con los cambios de los precios al consumidor. Durante las privatizaciones inglesas, las fórmulas para los precios, que se diseñaron como parte del plan, permiten que las tarifas de las empresas suban a la tasa de inflación de los precios menos un porcentaje que refleje el potencial de avances en la eficiencia de la empresa.

Este enfoque ofrece una forma menos restrictiva de reglamentación y un incentivo para que la empresa reduzca sus costos; produce utilidades según el grado en que sus costos sean menores que los precios que puede cobrar. Los precios tope también permiten a una empresa ajustar los precios rápidamente cuando las condiciones del mercado o de competencia lo requieren, ya que no es necesario un análisis extenso de los costos y ganancias. En cambio, las disposiciones de los precios tope facultan a la empresa para ajustar los precios como quiera, siempre y cuando el precio promedio para una canasta específica de servicios no exceda un determinado valor máximo.

Esta flexibilidad y la mayor facilidad relativa de administración han hecho que los precios tope sean una forma preferida de reglamentación, tanto para las empresas como para los gobiernos. Desde el punto de vista político los precios tope son fácilmente aceptables porque normalmente se dispone que los precios aumenten más lentamente que la tasa de inflación en la economía.

No importa cual sea el tipo de reglamentación que se escoja, es importante que el gobierno establezca alguna forma de estructura normativa antes de la privatización. Para obtener el apoyo político para la privatización será necesario que se proteja a los consumidores de los abusos del monopolio. Los inversionistas también están conscientes de que habrán presiones políticas para que se reglamente un monopolio y necesitan comprender la reglamentación que tendrán antes de hacer su inversión.

Otras consideraciones

Otras cuestiones que confrontan los gobiernos y los inversionistas tienen que ver con la forma que tomará el organismo normativo, su financiación y su facultad legal y el proceso por el cual se nombrarán sus funcionarios.

El sector de telecomunicaciones ofrece el ejemplo de una fórmula acertada para la privatización de un monopolio, particularmente en los mercados emergentes. La fórmula tiene los siguientes elementos:

Venta de una parte substancial del capital social, generalmente 40 a 43 por ciento, a una compañía de operación internacional.

Asignación al inversionista de un número suficiente de plazas en la junta para garantizar el control de la empresa.

Acuerdo sobre un contrato de administración según el cual se compensa al inversionista por la administración de la empresa.

Acuerdo sobre una serie de normas de calidad que el inversionista debe cumplir, que generalmente incluyen un aumento considerable en el número de clientes conectados a la red y una reducción de la congestión del sistema.

Fijación de un período de exclusividad para el inversionista, usualmente de tres a nueve años, durante el cual ninguna otra empresa puede competir. La exclusividad tiene por objeto permitir al inversionista recuperar los costos de las mejorías del sistema que lleve a cabo para cumplir con las normas de calidad acordadas.

Diseño de una fórmula para el precio tope que permita al inversionista ajustar los precios para los servicios de telecomunicaciones a un nivel un poco más bajo que la tasa de inflación, dependiendo de la posible habilidad del inversionista de mejorar la eficiencia. Normalmente, este factor de eficiencia es de entre el 1 y 7 por ciento.

Acuerdo por el cual el gobierno liquidará el resto de las acciones en su posesión mediante una o más ofertas públicas en los mercados de capital interno e internacional. Además, normalmente al inversionista no se le permite que venda acciones de la empresa durante un período fijo de tiempo.

Este tipo de estructura ha demostrado ser popular para la privatización de monopolios de telecomunicaciones, porque beneficia a todas las partes. Los consumidores reciben servicios de mejor calidad a precios que bajarán en términos reales. El gobierno no necesita invertir en mejorar o ampliar la red de telecomunicaciones y recibe un ingreso considerable de la venta y pago continuo de impuestos. Las metas de desarrollo también avanzan: se extiende un servicio básico de infraestructura y la disponibilidad de acciones relativamente estables ayuda al desarrollo del mercado de capital. El inversionista se beneficia con el producto del contrato de administración y con su participación en una empresa en crecimiento sobre la cual tiene control, con un proceso predecible para el ajuste de precios. Los empleados se benefician de las diversas protecciones laborales que comprende el acuerdo y de la demanda creciente de trabajadores durante la expansión de la red.