En la última década, la Corporación Financiera Internacional (CFI) ha proporcionado asesoramiento a gobiernos tan diversos como el de Kenia y Ucrania sobre las diversas e innovadoras maneras de privatizar las empresas estatales, sea por medio de ingeniosos convenios concesionarios o relaciones públicas eficaces.

La CFI, la rama del Banco Mundial dedicada a las inversiones en el sector privado, ha apoyado este proceso mediante la inversión en compañías que han adquirido empresas privatizadas.

A continuación una entrevista de USIS con el señor Donaldson en la que se habla sobre el enfoque general de la CFI con respecto a la privatización, así como de proyectos específicos en Argentina, Rusia, Gabón y otros países.

Donaldson es principal funcionario de inversiones de la CFI y autor de Privatization: Principles and Practice (Principio y práctica de la privatización) El resumen de la monografía de la CFI se puede obtener en la Internet.

Pregunta: Al realizar sus esfuerzos por facilitar la privatización, ¿cómo determina la CFI cuál será la función más apropiada que debe ejercer, la de asesor o la de inversionista?

Donaldson: En un país como Chile, donde la privatización es ahora menos política, hay menos necesaidad de que una institución como la CFI proporcione asesoramiento. Chile puede depender de bancos independientes de inversión o de consultores privados. La ventaja comparativa de la CFI como parte del Banco Mundial se aprecia más en Haití, Gabón o Uganda.

Por lo general, un país que representa un riesgo mayor y explora la privatización por primera vez necesita más asesoramiento que inversión. Con el tiempo necesitará inversión pero, por lo general, no cuenta con la experiencia necesaria y carece de criterios para adoptar decisiones sobre la privatización.

Hay muchos de estos países en Africa, pero la CFI también proporciona asesoramiento a gobiernos latinoamericanos -- Brasil, Ecuador y Venezuela -- que han avanzado a un paso más lento en la privatización que los países de la "primera ola" de privatización.

P: ¿Qué tipo de asesoramiento puede proporcionar la CFI a estos países?

Donaldson: El asesoramiento sobre la venta de una empresa de mayor escala suele proporcionarse en dos etapas. La primera es la etapa de analizar las opciones estratégicas que tienen los gobiernos a su disposición. Por ejemplo, ¿se debe privatizar este activo mediante la venta? ¿Se debe privatizar mediante la licitación? ¿Se debe dividir en partes? ¿Se debe introducir la competencia, particularmente cuando se trata de un sector de la infraestructura? ¿Cómo se estructura este sector para obtener una mayor ganancia para los clientes y los gobiernos?

Una vez que el gobierno ha estudiado nuestras recomendaciones, y si decide seguir adelante con la privatización, la segunda etapa tiene que ver con la venta de una o varias compañías.

P: ¿Qué nos puede decir sobre la función de la CFI como inversionista?

Donaldson: Nuestras inversiones apoyan a firmas que compran empresas privatizadas de los gobiernos. Casi nunca invertirmos para comprar activos, sino más bien para proporcioanr apoyo a programas de rehabilitación o expansión que son parte de la privatización. De modo que si hay una licitación, no hacemos cola junto con licitantes particulares. Lo que hacemos es decirles a los licitantes, en algunos casos a varios posibles licitantes, que sigan adelante con su licitación con el entendimiento de que si la obtienen, estudiaremos la posibilidad de apoyar su programa de inversiones. No nos comprometemos en firme con ninguna compañía para que el campo esté abierto a todos en las mismas condiciones.

P: ¿En qué casos compra un activo?

Donaldson: Por lo general no compramos un activo que se privatiza. Sin embargo, podemos participar en un abono o aumento de capital.

Se han dado uno o dos casos -excepciones que puede se hagan menos excepcionales con el transcurso del tiempo --, en la que compramos acciones del gobierno como parte de un proceso de privatización que, como mínimo, consta de dos etapas.

Uno de estos casos fue el de la compañía de telecomunicaciones húngara. El gobierno no estaba listo para emprender una privatización total, así que se diseñó el proyecto de manera que se avanzara paso por paso hacia ese objetivo.

Compramos acciones en la compañía del gobierno y les dijimos que nos quedaríamos con ellas mientras el gobierno proseguía con la privatización. De no ser así, el gobierno tendría que comprarnos las acciones. A partir de entonces, la compañía pasó por varias etapas y ahora está totalmente en manos privadas.

P: La CFI también ha realizado una amplia labor de privatización en la Unión Soviética, ¿no es así?

Donaldson: En Rusia, Ucrania y Belarús, hemos proporcionado asesoramiento sobre los diversos modelos de privatización que se pueden reproducir sin mucha dificultad, dada la escala de los cambios que se están efectuando allí. La privatización a pequeña escala por licitación es un ejemplo, lo que quiere decir que cualquiera puede ponerse de pie y vender, digamos, una elaboradora de quesos. A lo largo de dos años, se realizaron unas 20 ó 30 transacciones cada martes por la tarde en varias ciudades de Rusia.

Establecimos un modelo para la primera de estas transacciones y se la llevó al resto del país. Se redactaron folletos y guías, y se reclutó a un equipo de consultores locales. Fue un programa muy estimulante respaldado por mucho financiamiento, apoyo y esfuerzos.

La ubicación del proyecto inicial fue importante también. Escogimos la provincia de Nizhny Novgorod en Rusia, porque tiene una administración muy emprendedora. Nadie en Rusia tiene idea de lo que es el concepto de propiedad privada, o cómo se hace una subasta y cómo llevar un negocio una vez que se lo tiene. Así que había mucha desconfianza de parte de la población local.

P: ¿Cómo resolvió la CFI esta desconfianza?

Donaldson: Aparte de la organización financiera, se trabajó mucho en relaciones públicas, la comercialización. Por ejemplo, las relaciones públicas para promover un programa de cupones para la privatización de empresas de gran escala necesitó la colocación de pancartas al estilo soviético en las calles. Anteriormente, el lema de estos anuncios decía algo como `Trabajemos más arduamente para la causa socialista', pero ahora decía `Piensa en tí mismo, para variar'. Al parecer tuvo mucho éxito al captar la atención de la gente para que invirtieran en estas iniciativas.

P: La CFI también tuvo que ver en la privatización de terrenos en los ex estados soviéticos, ¿no es cierto?

Donaldson: Sí, de las grandes fincas colectivas del estado que solían ser una combinación de agricultura e industria, o agroindustrias. Eran aldeas con 5.000, 10.000, 15.000 habitantes. Eran como pequeños estados por derecho propio y sumamente ineficientes. Se calcula que una cuarta parte de la producción agrícola rusa era de un 3 por ciento de tierras en manos particulares a los que se les había permitido mantenerlas como huertas privadas.

P: ¿Cómo trabajó el programa de la CFI?

Donaldson: Más que nada lo que hizo fue establecer certificados de derecho a un título y luego un mercado para el intercambio de esos certificados. Cada adulto -- desde el gerente general hasta el jubilado -- tenía derecho al título de propiedad de un terreno. Todo el mundo también tenía derecho a una participación en la maquinaria.

La gente luego tenía la opción de vender sus certificados como particulares, o podían formar grupos o reunirse con un grupo con certificados. Un grupo podía decirle a otro, "Te cambiamos nuestras tierras por tus tractores". Luego, se celebraba una subasta al final para todos los certificados que no habían sido cambiados o integrados a un grupo.

De modo que la colectividad se disolvió mediante un proceso largo y arduo de subasta e intercambio. El resultado final del proceso podía ser una finca particular muy pequeña, una finca más grande para 150 personas, una planta embotelladora de leche, o una persona que proporcionara servicios de tractor.

Dada la prisa con que se trabajaba y la necesidad de que el modelo se pudiera reproducir, no era posible atender todos los requerimientos de cada colectividad en particular. La idea era establecer un modelo que pudiera ser reproducido miles y miles de veces, y así fue. A lo largo de un período de dos años, la combinación de privatizaciones a pequeña escala, a gran escala y de tierras en Rusia creó unos 30 á 40 millones de accionistas.

Lo importante era no pasar por alto la ventana de oportunidad que se abría para lograr la transferencia a manos privadas. A menudo, el momento oportuno es lo más importante en la privatización.

Pero el proceso no inyectó dinero en efectivo para reparar los tractores o comprar fertilizante, porque sencillamente no había dinero. Ese es, claro está, el punto débil de la privatización rusa.

P: ¿Se pueden aplicar las lecciones aprendidas en Rusia a otras partes del mundo?

Donaldson: Ciertamento que algo hemos aprendido, pero me parece que las circunstancias eran probablemente especiales. Sin embargo, hay principios generales como el de la necesidad de transparencia y equidad.

P: ¿Qué puede hacer la CFI para asegurar transparencia y equidad?

Donaldson: Ahora se está haciendo una transacción muy interesante en Gabón que tiene que ver con un convenio de concesión para administrar el sector de aguas corrientes y electricidad durante 20 años. Es de una complejidad impresionante, un acuerdo de 300 páginas de extensión y todos tienen una opinión diferente de cómo se deben redactar las cláusulas.

Hay tres inversionistas que siguen el desarrollo de la transacción y la CFI ha organizado el proceso de la siguiente manera: se celebra una serie de conversaciones entre el gobierno y los tres licitantes por separado sobre las diferentes versiones del documento de concesión. Se escuchan las sugerencias de los licitantes y se discute con el gobierno si éstas se deben incluir.

Informanos a cada licitante sobre los cambios efectuados para que todos sepan lo que se va haciendo. Y, por último, se cierra la negociación diciendo. "Ya está listo. Hay un convenio de concesión que incluye sus sugerencias en la medida que el gobierno las considera aceptables. Ahora deben licitar sobre el precio".

El precio no es lo que el licitante paga por llevarse la compañía, sino la tarifa que están dispuestos a cobrar a los usuarios cuando se hagan cargo de la compañía. Al final del proceso, se abren los tres sobres, unos sobres muy delgados, en uno se incluirá un papel que dirá menos 5 por ciento de la tasa actual y otro dirá menos 10 por ciento, por ejemplo, y la más baja, que en este caso es el 10 por ciento, será la que gana la licitación. El día en que se hace el anuncio frente a las cámaras todo se reduce a una sola cifra y nadie puede discutirla.

Buenos Aires logró una reducción de un 27 por ciento en su tarifa de agua mediante un proceso de licitación competitiva.

P: Estos convenios de concesión en virtud de los cuales el gobierno cede temporalmente el derecho a una organización privada de proporcionar un producto o un servicio público, ¿facilitan a los gobiernos la privatización de activos importantes?

Donaldson: Sí, porque el gobierno sigue siendo el dueño y se le devuelve todo al final. ¿Qué si es o no es una privatización verdadera? Yo diría que sí. En Argentina, la compañía que ganó la concesión de las obras de aguas corrientes asignó 4 mil millones de dólares en inversiones nuevas a lo largo del período de 30 años que dura la concesión. Para el momento que la compañía haya invertido esos 4 mil millones de dólares, su contribución al sector va a ser mucho mayor que la que hubiera hecho el gobierno. El activo volverá a manos del gobierno y, en ese sentido, seguirá siendo propiedad pública.

P: Y, en ese momento, ¿se le devuelve al gobierno un servicio que funciona?

Donaldson: Exactamente, pero lo que se espera es que el gobierno se dé cuenta de que ha funcionado bien en 30 años y lo ponga en subasta una vez más.

En el caso de Argentina, las autordades municipales de Buenos Aires han sido las que han subvencionado la compañía de aguas corrientes. Ese subsidio llegó a su fin el día que el operador privado se hizo cargo de la compañía, el operador privado la convirtió en una empresa rentable y el gobierno comenzó a recoger impuestos sobre ellos.

P: ¿Le parece que las concesiones son un instrumento útil para la privatización?

Donaldson: Si se trata de un sector como el del agua corriente o la energía que tienen ciertas características de monopolio que dificultan la organización de la competencia en el mercado, las concesiones hacen posible organizar la competencia por el derecho de ser el que proporcione los servicios. Se da una concesión de 20 años que luego se puede volver a dar.

Veinte años es mucho tiempo, pero hay un momento de competencia cada 20 años y es un momento importante, porque es ahí cuando se obtiene una reducción de un 27 por ciento en las tarifas. Y ya que no se ha vendido el activo, se sabe que en 20 años más se podrá organizar otra licitación.

P: Pero, con el tiempo, ¿no pueden aflorar problemas políticos?

Donaldson: No tenemos la respuesta a esa pregunta todavía, lo que sí sabemos es que los primeros años son buenísimos. Por ejemplo, en Buenos Aires, la privatización de las aguas corrientes produjo cientos de miles de cañerías nuevas en los primeros tres años, mejoras favorables al medio ambiente, tarifas más bajas, cero subsidio del gobierno y ganancias para el operador privado. Todos están contentos y todos se benefician.

Pero, ¿qué sucederá dentro de 5 ó 10 años? Pues, el operador habrá hecho su trabajo, habrá cambiado la suerte de su compañía y estará haciendo unas ganancias muy favorables. Está cómodo y tiene un monopolio porque era la única manera de privatizar la operación. No hay presiones de la competencia. Y cuando la gente vea que los jefes del agua se pagan otro incremento de sueldo y ven que todas las ganancias van a una compañía extranjera, el peligro es que empiecen a preguntarse si no les están explotando.

Para ello hay dos respuestas. La primera es que el operador que es listo se asegurará de que sus ganancias no sean excesivas porque sabe que si transcienden un nivel, se hacen muy visibles y ponen toda la concesión en peligro. La segunda es que estamos aprendiendo a incluir en los convenios de concesión una estipulación para que sean objeto de examen cada cinco años.

P: ¿Estas estipulaciones ayudan a proteger tanto al gobierno como al concesionario?

Donaldson: Exactamente. Además, incluimos en el texto del convenio de concesión unas cláusulas sobre incumplimiento o rescisión que estipulan los derechos del concesionario en caso que el gobierno le diga,`Lo siento, hemos cambiado de opinión' o, de la misma manera, si el gobierno reclama que el concesionario no ha cumplido su parte del trato. Hay un proceso de apelación a instituciones internacionales jurídicas y la adhesión a sus decisiones jurídicas es obligatoria.

Pero, para concluir, debo destacar que la privatización es tan, tan nueva que solo un puñado de países han privatizado su servico de agua corriente y electricidad. Aprendemos todo el tiempo y la labor de la CFI es elaborar soluciones innovadoras para todos los problemas tan pronto como estemos al tanto de ellos.