La privatisation d'activités de l'État ou d'entreprises publiques fait intervenir l'une ou l'autre de trois grandes stratégies, à savoir le désinvestissement, la délégation ou la substitution. M. E.S. Savas, l'un des chantres américains de la privatisation et le directeur de la Privatization Research Organization qui relève de la City University of New York, brosse ci-après les grandes lignes des méthodes spécifiques relevant de ces trois catégories.

Le désinvestissement

Le désinvestissement consiste à diminuer, par des cessions, l'actif d'une entreprise, voire à céder l'entreprise elle-même. Cette mesure, qui s'exécute généralement en une seule fois, fait nécessairement appel à l'intervention directe et positive de l'État. L'actif de l'entreprise en question est cédé, en totalité ou en partie, à moins que l'entreprise ne fasse l'objet d'une liquidation (réalisation de l'actif et épurement du passif).

Désinvestissement par aliénation : la vente d'une entreprise publique peut être partielle ou s'échelonner sur plusieurs étapes, c'est-à-dire que l'État ne vend qu'une partie de ses avoirs à la fois. (D'aucuns arguent qu'à moins de ne plus détenir d'intérêts majoritaires l'État ne fait que procéder à une augmentation du capital et non pas à la privatisation de l'entreprise.) Quelle que soit la forme de vente retenue, l'évaluation de l'actif est généralement une affaire épineuse.

Le désinvestissement par aliénation peut s'opérer de cinq façons : 1) vente de l'entreprise ou d'éléments de son actif à un seul acquéreur dans le cadre d'un contrat négocié, 2) vente par offre publique de vente d'actions à la population, 3) rachat par les cadres, 4) rachat par les employés, 5) rachat de l'entreprise par ses usagers ou par ses clients.

Désinvestissement par cession à titre gratuit : désinvestir n'est pas nécessairement synonyme de vendre - l'État peut choisir de donner l'entreprise à son personnel, à ses usagers, à ses clients ou à la population. C'est une formule que le Canada a récemment appliquée. La proposition de vente d'une entreprise appartenant à l'administration d'une province canadienne avait en effet suscité un débat politique prolongé et amer. Pour en empêcher la vente, les opposants avaient critiqué le prix proposé. Les élus se heurtaient au dilemne suivant : à vendre trop bon marché, on les accuserait de brader le patrimoine public ; à vendre trop cher, ils ne trouveraient pas d'acquéreur. Frappé d'un véritable trait de génie politique, le gouverneur de la province tint le raisonnement suivant : puisqu'en dernière analyse l'entreprise appartenait au peuple et que celui-ci avait déjà payé une fois, pourquoi l'obliger à payer une seconde fois ? Il n'y avait qu'à la lui donner ! En dépit de sa complexité, cette mesure audacieuse fut menée à bien au prix de l'émission d'actions.

La distribution à titre gratuit d'actions à la population est l'une des caractéristiques principales de la privatisation des entreprises d'État dans la plupart des anciens pays socialistes.

Désinvestissement par liquidation : enfin, le désinvestissement peut prendre la forme de la liquidation d'une entreprise peu rentable ; il s'agit alors d'en vendre l'actif si aucun acquéreur ne se manifeste et qu'il n'existe guère d'espoir de remettre l'entreprise dans la voie de la rentabilité.

La délégation

La délégation d'activités constitue la deuxième grande stratégie dont peut user l'État. Au contraire du désinvestissement, qui s'opère généralement en une seule fois, la délégation est une technique de privatisation qui permet à l'État de maintenir la haute main sur l'entreprise. L'État cède au secteur privé une partie ou la totalité des activités de production de biens ou de services de l'entreprise, mais il conserve son droit de regard sur les opérations. La délégation s'exécute par contrat, par franchise, par subvention, par bon ou par mandat.

Délégation par contrat : l'État peut privatiser une activité en concluant un contrat avec une société du secteur privé. Par exemple, les municipalités confient fréquemment à des exploitants privés la prise en charge de services tels le ramassage des déchets solides, les travaux de voirie, le nettoyage des rues, le déblaiement de la neige et l'élagage des arbres.

Délégation par franchise : l'État concède à une entreprise du secteur privé le droit (souvent exclusif) de vendre un service ou un produit au public. L'entreprise privée doit généralement verser une redevance à l'État.

Le franchisage se présente sous deux formes. L'une concerne l'usage du domaine public (ondes, espace aérien, rues, espace sous-terrain, etc.). Par exemple, les stations de télévision et de radiodiffusion, les compagnies aériennes, les services de transport en bus et en taxi et les services d'utilité publique (électricité, gaz, eau, téléphone) font usage du domaine public dans l'exercice de leurs activités commerciales. Cette forme de franchisage est souvent connue sous le nom de concession.

L'autre forme du franchisage correspond à la location par l'État d'un bien public tangible à un locataire privé qui se livre à une activité commerciale.

Délégation par subvention : la délégation peut s'opérer par l'octroi de subventions. Au lieu d'exécuter lui-même une activité donnée, l'État peut prendre des dispositions pour en confier la responsabilité à un organisme privé, subvention à la clé. (C'est un mécanisme auquel il a souvent recours lorsqu'il veut en retirer un avantage politique quelconque. Dès lors, les subventions sont souvent octroyées à des entreprises purement privées pour de piètres raisons, même si les avantages qui en découlent pour le public sont minimes.)

Les subventions se différencient des contrats en ce sens qu'elles sont assorties de consignes très générales (assurer un service de transport par bus, construire des habitations au loyer inférieur aux prix du marché, effectuer des travaux de recherche, promouvoir les arts), tandis que les contrats précisent généralement avec force de détails l'exploitation d'un service particulier (balayer la partie ouest de certaines rues entre 7 heures du matin et 9 heures du matin les mardis et vendredis).

Délégation par bon : l'État remet des bons aux bénéficiaires de services qu'il assurait auparavant, à condition que ceux-ci remplissent certains critères. Ces bons permettent d'obtenir des denrées alimentaires, un logement, des cours, des soins médicaux, des heures de garderie ou de crèche et l'usage de moyens de transport. Les détenteurs de bons s'en servent pour se procurer ces services sur le marché. Au lieu de subventionner les producteurs, comme le font les subventions, les bons subventionnent les consommateurs qui remplissent certaines conditions.

Délégation par mandat : la cinquième et dernière technique de privatisation par délégation est celle du mandat, en vertu de laquelle l'État oblige des organismes privés à fournir un service à leurs frais. L'assurance-chômage en est un exemple qui ne date pas d'hier ; les employeurs du secteur privé sont ainsi tenus de cotiser à cet effet.

Tout comme les subventions, les bons, les franchises ou les contrats, les mandats ne sont assimilables à la privatisation que s'ils amènent l'État à jouer un rôle plus effacé. Ainsi, si un régime de sécurité sociale administré par l'État était remplacé par un système de comptes individuels de retraite, on pourrait parler de privatisation par mandat, ce qui est une forme de délégation. En revanche, si un système d'assurance maladie basé sur le marché était remplacé par un mécanisme obligatoirement offert par l'employeur, cela irait à l'encontre de la privatisation, puisque le rôle de l'État s'en trouverait grandi, et non pas amoindri.

La substitution

La privatisation peut aussi s'opérer par le biais de la substitution. Contrairement aux deux premières méthodes, qui nécessitent la participation active de l'État, la substitution correspond à un processus relativement passif à l'issue duquel l'État se retrouve supplanté plus ou moins progressivement par le secteur privé, au fur et à mesure de la création de marchés en réponse à des besoins. La substitution peut se faire par carence, par retrait et par déréglementation.

Substitution par carence : on peut parler de substitution par carence lorsque le public n'est pas satisfait d'un service dispensé par l'État et que le secteur privé y décèle un créneau à charge pour lui d'exploiter. On constate alors que le public se tourne peu à peu vers le secteur privé pour obtenir satisfaction dans ce domaine particulier.

L'expansion des transports privés là où les systèmes publics de transport par voie de surface sont jugés inadéquats par le public illustre bien ce phénomène. On constate ainsi dans de nombreuses villes la mise en place de formules parallèles, à la limite de la légalité quand elles ne sont pas franchement illicites, et qui font appel aux taxis clandestins, aux pools de transport, aux minibus, etc.

Substitution par retrait : alors que la substitution par carence est involontaire, la substitution par retrait résulte d'une intervention délibérée de l'État.

C'est une technique de privatisation à laquelle un responsable thaïlandais donne le sobriquet de « méthode bonsaï ». Telle que l'applique actuellement l'État thaïlandais, elle consiste à amputer le budget d'investissement et de fonctionnement des entreprises publiques, ce qui revient à freiner leur expansion. Pour ainsi dire privées d'oxygène et tronquées au moindre signe de croissance, elles deviennent des proies faciles pour leurs concurrents qui sont tacitement encouragés à tenter leur chance. Et c'est ainsi que s'étiolent et dépérissent les plantes bonsaïs négligées et malades, selon la jolie métaphore du responsable thaïlandais.

Substitution par déréglementation : les entreprises publiques et les activités étatisées ne se justifient souvent que par l'existence d'un monopole, régime qui les soustrait à la concurrence du secteur privé. La déréglementation est une méthode de privatisation si elle donne au secteur privé les moyens de contester le monopole, voire de le supplanter.

Dans les pays où les offices publics de commercialisation agricole sont des monopsones - situation caractérisée par la présence d'un seul acheteur et d'une multitude de vendeurs - la déréglementation favorise l'épanouissement d'entreprises privées qui arrivent même à supplanter ces entreprises publiques.

À l'époque où le socialisme faisait encore loi, l'Union soviétique, la Chine et d'autres pays socialistes avaient tenté de redonner un ballon d'oxygène à leur économie moribonde en abrogeant les lois qui interdisaient le droit à la propriété privée, en encourageant la création d'entreprises et de co-entreprises avec des sociétés étrangères et en laissant jouer les forces du marché.

C'est dans ce contexte que se font jour toutes sortes d'arrangements induits par la demande et fondés sur le marché, qu'ils soient conclus par des entreprises à but lucratif, des associations bénévoles sans but lucratif ou d'autres organismes publics rivaux, en vue de remplir des besoins insatisfaits.

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(Les extraits donnés ci-avant sont tirés d'un article de M. E.S. Savas intitulé « A Taxonomy of Privatization Strategies ». Reproduction autorisée par la revue Policy Studies Review. Copyright © 1990 Policy Studies Organization.)

Perspectives économiques
Revue électronique de l'USIA, volume 2, numéro 1, janvier 1997